高校經營性資產管理法律問題及對策研究

段明

摘要：高校在長期發展過程中形成的經營性資產，為我國高等教育事業做出了重要貢獻，可經營的資產是否屬于經營性資產以及如何規范高校經營性資產的管理，以規避法律與廉政風險，成為當前高校經營性資產管理與運作的重要問題。本文分析了高校經營性資產的內涵、經營與管理模式，針對高校經營性資產存在的法律問題，提出建立符合我國高校自身特點的《高校經營性資產管理規范》，明確經營性資產的內涵與外延以及高校經營性管理各方管理主體的職責、程序，將高校經營性資產納入法治軌道，規避法律與廉政風險。

關鍵詞：高校；經營性資產；法治

一、 高校經營性資產的內涵以及現有的管理模式分析

（一）高校經營性資產的內涵

高等學校作為國家事業單位，與國有企業性質不同，其財產并不存在經營性資產這一概念。財政部2006年第36號令《事業單位國有資產管理暫行辦法》第三條規定：“本辦法所稱的事業單位國有資產，是指事業單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，即事業單位的國有（公共）財產。事業單位國有資產包括國家撥給事業單位的資產，事業單位按照國家規定運用國有資產組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產，其表現形式為流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等。”財政部、教育部制定的《高等學校財務制度》第三十九條規定：“資產是指高等學校占有或者使用的能以貨幣計量的經濟資源，包括各種財產、債權和其他權利。”第四十條規定：“高等學校的資產包括流動資產、固定資產、在建工程、無形資產和對外投資等。”《教育部關于積極發展、規范管理高校科技產業的指導意見》（教技發〔2005〕2號》指出：“高校要依法組建國有獨資性質的資產經營有限公司或從現有校辦企業中選擇一個產權清晰、管理規范的獨資企業，將學校所有經營性資產劃轉到高校資產公司，由其代表學校持有對企業投資所形成的股權。”由此可見，高校經營性資產基本已經劃轉到資產管理公司。根據國家國有資產管理局1995年出臺的《事業單位非經營性轉經營性資產管理實施辦法》第二條規定：“非經營性資產是指事業單位為完成國家事業發展計劃和開展業務活動所占有的、使用的資產。經營性資產指事業單位用于從事生產經營的資產。”非經營性資產轉經營性資產是指事業單位在保證完成本單位正常工作的前提下，按照國家有關政策規定，將非經營性資產轉作經營使用的一種經濟行為。[1]該部門規章第一次明確了事業單位經營性資產的概念，即指事業單位用于生產經營活動的資產。

從以上政策法規的分析可見，高校的經營性資產是指高校在保證完成本單位的教學、科研等正常工作的前提下，按照國家有關規定，將其占有的非經營性資產以投資、入股、出租和出借等形式從事生產、商品流通和經營服務，以贏利或取得收益為主要目的的資產。從物質形態上看，高校經營性資產既包括房屋、儀器設備等固定資產，也包括現金、銀行存款、有價證券等流動資產，還包括科研成果、專利技術以及學校字號等無形資產；從組織實行上看，既包括學校以全資或者直接投資的資產，也包括對外投資所產生的新的資產。[2]

盡管政策法規如此規定，但是在高校資產的管理實踐中，對已經辦理了非經營性資產轉為經營性資產的資產而言，性質非常明確；但是對于既可滿足教學、科研任務要求，又可用于生產經營的教學與科研、教育服務類資產，我們稱之為可經營的非經營性資產。那么這類資產該如何歸類？在涉及可經營領域中的管理主體是誰？又該如何管理？比如高校實驗室，既可用于教學、科研，又可以對外進行檢測服務。然而，將此類資產劃轉為經營性資產是不合適的，但是如果只用教學與科研，又未使其使用效益最大化地發揮，特別是在職業教育領域，相當數量的可直接用于生產的機械設備長期處于閑置狀態，直接導致可以作為要素市場分配的資產一直處于睡眠狀態，造成了國家資源的浪費。對于這類資產的管理，目前尚無法律規定。在產權上是學校的教學科研資產，但在實際中又可用于經營，這類資產應該如何定性，是否可以將其歸入經營性資產？如果可以又該如何管理？

在高校經費完全由財政給付時期，高校的資產都屬于非經營性資產。因為高校的資產都不投入生產經營，均是為了完成教學科研任務和開展高校管理業務或社會活動所占有、使用的。隨著我國改革開放的不斷深入，高校財政政策的改革以及政府對“產學研一體化”的支持和鼓勵，高校興辦了許多校辦產業，高校的后勤社會化改革也逐步走向深入，高校的國有資產管理由過去單純非經營性資產管理走向經營性與非經營性資產共存的多元化管理時期。這類資產通常表現為投入市場經濟領域，用于從事生產經營活動。部分學者認為：高校的固定資產、無形資產、實物資產等屬于非經營性資產，如設備、教室、科研成果、專利技術等，因為他們是開展教學和科研任務的基本物質資料，只有高校創辦的企業，工廠等才是經營性資產。但也有部分學者認為，高校的固定資產和無形資產屬于經營性資產，高校經常通過出租辦公樓和設備以及轉讓知識產權取得收入，它們是高校經營性資產的重要組成部分。高校作為從事教學、科研活動的單位，在國民經濟中屬于非物質資料生產流通領域，其占用國有資產的性質與企業國有資產不同，大多屬于非經營性的國有資產。但是，隨著我國高校經費改革和高校的不斷擴招，公立大學僅靠政府財政撥款運營與發展顯然是不足的。另外，大學的社會服務功能也逐漸成為社會的共識。各高校為了謀求更多發展資金來補貼教育經費的不足，利用市場，逐漸將部分閑置的資產用于經營，同時大學社會服務的功能也需要通過一定的經營將科研成果轉化。比如，根據社會對教育、科學研究、技術開發的需要，利用高校現有的辦學、科研條件和優勢，接受社會各界委托培養各類學生，開辦短期培訓班以及接受企事業單位委托進行研究、技術開發等，取得的教學和科研事業收入，這些都可以用于經營；高校也可以利用技術和人才優勢創辦企業和校辦工廠，將科研成果轉化，實現利益最大化。

因此，筆者認為，高校經營性資產是指除保證高校教學、科研和管理活動以外的，按照國家有關規定，以投資、入股、出租、出借等形式從事生產、經營、服務等活動，并以營利為主要目的的資產，包括經營性資產與可用于經營的非經營資產兩大類，高校的經營性資產和非經營性資產的劃分并不是絕對、非此即彼的關系，而是相互包容的關系。同一項資產在某時期可以是經營性資產，另一時期也可以是非經營資產，資產的性質隨著用途的不同可以互相轉化，當資產用于教學和科研時就是非經營性資產，而當該資產用于經營、對外投資、轉讓、出租、出借、校企合作時就是經營性資產。endprint

（二）高校經營性資產的管理模式

高校經營性資產管理模式根據管理對象的不同可以劃分為兩種，一種是對外投資的管理模式，另一種則是校內可用于經營的資產的管理模式。我國高校經營性資產一般以對外投資的方式存在，而這種投資，為了高校與對外投資之間能夠有一個風險的隔離，根據2005年《公司法》的相關規定，在高校與企業經營之間增設一個經營性資產管理公司，通過清產核資與非經營性資產劃轉為經營性資產之后，直接將原有的“野蠻”生長的校辦企業的股份劃入經營性資產管理公司，在高校與校辦企業之間設立一道“防火墻”，隔斷校辦企業經營風險。在管理模式上，主要采取北大、清華的三級管理模式：經營性資產管理委員會——資產管理公司——投資企業（控股或參股）”。該模式主要分為三個層次。

首先在學校內部成立一個“經營性資產管理委員會”，是學校的內部非常設機構，由財務、資產設備、人事等各職能部門主要負責人組成，受學校直接領導，下設辦公室作為其日常的管理部門，代表學校履行出資人的責任，相當于公司法上意義上的股東代表。

其次是成立獨資的一人公司，對學校的經營性資產進行經營與管理，承擔國有資產保值增值的職能。經營管理公司一般不直接經營，主要通過控股或參股的企業經營，作為子公司的股東派出董事、監事等形式參與具體的管理。

第三個層次是原校辦企業、或者新投資成立的子公司以營利為目的，以資產管理公司所投入的資本進行生產與經營。

目前，對于未能夠劃轉為經營性資產的可用于經營的資產，各高校暫無較為統一的管理模式，學校各職能部門甚至教學部門以及科研管理部門都參與其中的管理。一方面，在實踐中大多高校都將該可用于經營的資產進行經營，但是由于沒有明確的法律授權，每個學校管理模式都不一致；另一方面，《事業單位國有資產管理暫行辦法》有明確事業單位為直接管理人，但是在具體實施部分尚未明確，各校對于政策的把握各一，因此也是千校千面。

二、高校經營性資產管理存在的法律問題

從法律層面上說，目前調整高校經營性資產的法律法規已經較為健全，從清產核資到非經營性資產到經營性資產劃轉、資產評估、股權劃轉、產權登記、工商登記均有相應的法律法規、部門規章、地方性法規進行規范，但是通過對各法律文件的解讀發現，目前我國高校經營性資產管理的政策法規仍存在一些問題。

（一）法律文件不夠簡潔明確

法律淵源門類齊全，但是存在多頭調整，無所適從，使之對實踐的指導性大打折扣。目前，調整高校經營性資產的法律法規、部門規章、地方性法規與地方性規章較多，光國家層面的政策法規就有二三十余部，地方性政策法規更是繁多，涉及土地性質、資產評估、清產核資、非經營資產劃轉、高校后勤社會化、經營許可證、衛生許可證、消防驗收、特種經營許可證、環評、國有資產審批報備制度、會計、稅收等制度，就算是資深律師，有的時候也難以招架高校現有資產管理的相關規定，讓高校從事經營性資產的管理人員無所適從、疲于奔命。在整個法律調整體系中，高校資產管理者缺少明確的法律指引，使得經營性資產管理工作復雜。

（二）調整對象不明確

事業單位的經營性資產管理對象究竟是什么？一直以來是我國高校經營性資產管理的最大問題。究竟僅僅是已經在學校賬面資產中列明為對外投資的、具有獨立法人資格的資產管理公司以及子公司，還是也包括學校在完成教學科研任務之外的教學科研實驗設施、以及可用于經營的體育場地與設施，又是否包括高校圍墻經濟的周邊店鋪，校園內可用于經營的酒店、飯堂、超市、小賣部等。目前出臺的法律法規都沒有涉及，也沒有明確。每一個學校都有自己歷史特點與管理方式，但凡涉及到學校即需要滿足一定的教學與科研要求，又可以對外經營的資產問題上，絕大多數學校都不知道如何處理。一方面目前沒有法律的明確授權，許可學校將該資產用于經營，而且現行的工商、稅務、公安、消防等市場主體監管部門均因學校土地性質屬于國有劃撥地無法辦理相應的營業執照，加大學校責任與風險；另一方面，每個學校都不希望將該資產變成睡眠資產，只有年度折舊與報廢，而無法產生經濟效益，造成國有資產的損耗與流失，都希望能夠盤活該資產，特別是國家提倡高等職業教育混合所有制改革以來，越來越多的學校希望能夠解決這個問題。但是由于現行法律法規對學校經營性資產定位的不明確，每個學校都感覺自己游走在法律的邊緣，管理自然也就五花八門。

（三）管理主體不明確

一方面，高校經營性資產的外部管理主體不明確，是教育主管部門？還是同級財政管理部門？還是同級的國資管理部門？盡管《事業單位國有資產管理暫行辦法》第六、七、八條分別對事業單位的上級財政部門、主管部門以及事業單位的管理職能做了明確的規定與劃分，但是在具體實施的過程中，由于缺乏相應的實施細則，各職能部門也沒有根據《事業單位國有資產管理暫行辦法》出臺相應的管理辦法，導致該管理職能與劃分沒有發揮其應有的作用。另一方面，高校內部管理職能劃分不清，在管理學校經營性資產的職能部門中，后勤、設備、財務、資產管理公司、教學等部門均參與其中。對于已經作為對外投資的已經辦理非經營性資產轉為經營性資產的部門，非常明確，由資產管理公司進行管理，由其負責保值增值。但是對于既可用于經營同時又必須承擔教學與科研任務的實訓場地、實驗室、體育場地等設施，管理職能劃分就顯得多頭管理。教學單位認為其屬于完成教學任務的資產，應該由其支配，設備部門認為這個資產是學校固定資產投入，其應該對其管理；后勤部門也認為其應該承擔管理的職能，財務部門同樣也存在這個問題，這些資產的收益權去了哪里？在職業教育領域“校中廠、廠中校”的人才培養模式下，誰來對該資產負責，在完成教學科研任務之外使用學校資產，該如何管理與分配收益？

（四）收益主體不明確

在學校對可用于經營的非經營性資產進行經營時，該收益主體未能夠明確也是目前學校資產管理存在的一個困局。一方面，學校作為事業單位，法律賦予的義務是完成一定的社會責任與義務，對于學校與教師而言，其主要任務是教學與科研，但學校的可用于經營的非經營性資產用于生產或者社會服務中，并不當然的能夠因其付出獲得更多的收益，學校也無任何法律依據為教職員工因其額外的付出支付報酬。另一方面，《事業單位國有資產管理暫行辦法》規定：事業單位“負責本單位用于對外投資、出租、出借和擔保的資產的保值增值，按照規定及時、足額繳納國有資產收益”。對于明確可用于對外投資、出租、出借和擔保的資產，學校可以繳納相應的國有資產收益，但是目前為止尚未有法律法規明確事業單位上交的國有資產收益比例。另外，對于一些不好明確的資產收益，特別是需要學校教師付出才能夠有所收益的資產，其收益主體亦無明確依據。一些高校的校企合作管理不規范，收益分配比例沒有經過充分論證，更沒有公開公示，沒有經過校內相應的會議制度討論決定。尤其是一些二級學院與企業合作辦學的項目，收益的大部分被合作企業拿走。有些小項目如實訓室中的項目收益，則被指導教師享有。這種收益分配沒有法律及政策依據，而且存在國有資產流失的嫌疑，暗藏廉政風險。endprint

三、解決我國高校經營性資產管理法律問題的對策

（一）梳理有關高校經營性資產的法律法規

如上所述，調整高校經營性資產相關的法律法規眾多，從法律淵源角度有基本法、行政法規、部門規章、地方性法規與地方性規章；從內容上看，既有涉及高校資產管理公司改制、運營管理的指導性文件，亦有學校清產核資、資產評估、股權劃轉給、產權登記等具體規定；從出臺政策法規的部門來分析，既有財政部主管部門的部門規章、亦有教育主管部門的規章與政策性文件、同時還有科技部的、國資委的。整個法律體系龐雜無序，似乎將學校的經營性資產管理行為都進行了規范，但是當一些具體的問題出現之后，又發現找不到法律依據，法律法規之間也存在著一定的沖突。因此，筆者認為有必要就高校經營性資產管理的相關法律進行梳理，將一些已經作廢的、不適應新情況的法律法規進行清理，使得相應的法律根據有規范功能與指導功能，真正能夠發揮作用。

（二）制定《高校經營性資產管理規范》

高校作為社會政治經濟文化中心，隨著其社會服務能力的不斷增強，越來越多的資產將會成為可用于經營的資產。目前，廣大高校中普遍存在著一個龐大的高校產業集群，成為我國經濟與科技發展的一支不可忽視的力量。高校的科研體系與科研設備也將成為社會科技進步的重要資源，但是一直以來對高校經營性資產的管理還缺乏針對性和有效性，使得高校很多設備與資產僅僅停留在教學與科研的使用上，沒有發揮其應有的功能與作用，被稱之為“睡眠資產”。因此，制定專門的高校經營性資產管理辦法，對已經劃轉的高校經營性資產以及未能劃轉的可用于經營的資產進行立法，對其如何使用、如何經營、如何管理進行規范，是十分有必要的。

（三）制定《高校經營性資產管理規范》的原則與基本內容

1.基本原則

（1）符合上位法要求的原則。高校的經營性資產是事業單位的國有資產，相關法規的制定應該符合相應事業單位的國有資產的管理規定，財政部36號令《事業單位國有資產管理暫行辦法》為其上位法，應該將其納入事業單位國有資產管理的范疇。

（2）利益平衡原則。高校作為國有資產的占有、使用權人，而國家以及各級政府作為產權所有人，各高校負責經營性資產的管理人與勞動者都是利益的相關主體，應該將利益平衡原則貫徹始終。

（3）高校法人治理原則。高校作為一個具有獨立人格的事業單位法人，在法律權限范圍內的具體行為應該得到尊重，高校有權在法律法規的框架內按照一定的程序與規定就經營性資產進行管理。

2.基本內容

（1）明確高校經營性資產的概念內涵與外延。應該將高校的經營性資產作出一個準確的定義，將高校已經劃轉的經營性資產與無法劃轉的可用于經營的資產作為高校經營性資產的管理范疇。該類資產包括但不限于：一是對外投資的企業股權，高校用非經營性資產作為初始投資興辦經濟實體，或作為注冊資金舉辦不具有法人資格的附屬單位，高校用非經營性資產投資、入股、合作等，將部分高校非經營性資產的使用權讓渡給其他單位，享有收益分配權的資產；二是運營無形資產所取得的資產，主要包括高校冠名權、專利權、專有技術、著作權、版科研信息和計算機軟件等；三是接受社會委托任務的報酬，包括接受企業或其他組織委托的調研任務、科研任務、培訓任務等，這些收入可能是以研究經費或合同的形式、服務合同的形式、與產業和政府合作的形式出現；四是出租出借學校的體育場館、教室、多余的辦公樓等可經營的資產。

（2）明確高校經營性資產管理的外部主體、職責、程序與管理方式。一方面，確定高校經營性資產管理的外部主體為上級教育主管部門與同級財政部門，兩個部門作為高校經營性資產管理的審批與監督部門；另一方面，確定管理職責、審批權限、可經營性資產的收入分配標準制定與執行，督促本部門所屬事業單位按照規定繳納國有資產收益。

（3）明確高校作為經營性資產管理直接責任、管理流程與方式。確立高校作為經營性資產的直接管理責任主體，確定其作為事業單位法人對其資產的占有、使用權，在國家法律法規確定的范圍內合法的對經營性資產進行管理，對經營性資產承擔保值增值的責任。確定高校內部各職能部門之間職責，做好內控，成立專門的經營性資產管理職能部門，管理和協調未轉化的可經營性資產在管理與使用上與教學部門、科研部門、后勤保障部門之間的關系，制定校內的經營性資產管理與使用辦法，明確各職能部門有關經營性資產的管理職責以及相應的程序。同時，加強已轉化為經營性資產的對外投資載體（資產管理公司）的監督與管理，保證學校經營性資產的保值增值。

（4）明確經營性資產管理的收益主體。確立產權所有人、產權占有使用人、實際經營者之間的收益，在制度設計中應該充分考慮整體利益與個體利益之間的關系，明確實際經營者、參與經營者以及其他非經營人員的在完成教學科研任務之外參與經營的利益分配權利，建立激勵與績效考核管理制度。

參考文獻：

[1]廣東高校科技產業規范化建設領導小組.廣東高校科技產業規范化建設工作指南[M].廣東：高等教育出版社，2010：144.

[2]蔣星宏.高校經營性資產運作問題研究[J].西部財會，2012（9）：30.

（責任編輯賴佳）endprint