如何打造縣域經濟科學發展“升級版”

肖玉明

[摘 要] 湖北省縣域經濟發展所一直依賴的低要素成本、低環境成本優勢正在消失，面對激烈的競爭態勢，培育發展新優勢，已成為縣域經濟發展的新使命。必須貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，遵循縣域經濟社會發展規律，充分用好國家深入實施“一帶一路”倡議以及長江經濟帶、長江中游城市群和中國（湖北）自貿區建設以及東部發達地區產業加速轉移等眾多戰略機遇和發展平臺，調整好產業發展結構，提高整體發展水平，堅持以產業發展壯大縣域經濟整體實力，堅持以深化供給側改革提升縣域經濟發展質效，堅持以“四化”同步引領縣域經濟協調發展，堅持以改革開放激發縣域經濟發展活力，堅持以人為本厚植縣域民生，實現城鄉和諧發展。

[關鍵詞] 縣域經濟；產業發展；結構優化；供給側改革；協調發展

[中圖分類號] F120.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）11-0084-08

自湖北省委、省政府2003年明確提出“加快推進縣域經濟發展是全省上下一項重要而緊迫的戰略任務”[1]以來，湖北省各級各地采取了一系列舉措推進縣域經濟發展，縣域經濟逐步進入實力增強、結構優化、質量改善的發展階段，呈現出發展速度高于全省平均水平（“十二五”期間，縣域GDP年均增長11.8%，高出同期全省GDP增幅1.1個百分點。2016年增長8.4%，高于全省0.3個百分點）、產業結構不斷改善（三次產業比由2011年的19.6：49.4：31.0調整為2016年的16.9：49.8：33.3）、城鎮化進程加快（縣域城鎮化率達到49.3%，近5年年均提高1.5個百分點以上）、城鄉居民收入持續較快增長（“十二五”時期，縣域城鎮、農村常住居民人均可支配收入年均增長11.8%和13.2%，雙超經濟增速）的局面，對全省經濟的支撐作用明顯增強（縣域GDP、投資占全省的比重分別由2011年的56.7%、60.5%提高到2016年的60.5%、69.6%）[2]。當前，縣域經濟發展面臨著一些新的矛盾和問題，如何破解矛盾，培植縣域經濟發展新優勢，打造科學發展“升級版”，值得深入思考。

一、當前湖北省縣域經濟發展面臨的主要矛盾和問題

雖然湖北省縣域經濟近年來獲得了長足發展，但必須深刻認識到，從宏觀上講，國際、國內經濟形勢仍然復雜多變，縣域經濟發展受到經濟下行壓力加大的不利影響；從湖北省縣域經濟自身情況，其整體發展水平依然不高，一些結構性、深層次問題尚未得到有效根治，又面臨提升創新發展能力、加強生態環境保護、保障改善民生特別是精準脫貧三大攻堅任務，無論與全國還是與中部兄弟省份比較，縣域經濟依舊是湖北省的短板。

1.產業發展結構性問題突出。一是產業層次不高。縣域主導產業多是傳統產業，高新技術產業和戰略性新興產業規模偏小，現代服務業發展不夠。二是產業結構不優。2016年三次產業比為16.9：49.8：33.3，第一產業占比仍然過大、現代農業發展不快，第二產業發展同質化問題比較突出、轉型升級較為緩慢，第三產業特別是生產性服務業發育不良、總量偏小。三是產品結構不佳。產品主要處于產業鏈前端和價值鏈中低端，初級產品、粗加工產品多，高精尖產品和知名品牌少。四是競爭力不強。企業自主創新能力較弱，支撐產業轉型與科技創新的高端人才等要素聚集與供給不足，裝備水平低，產業配套能力薄弱，產業鏈不長，拓展提升緩慢。

2.整體發展水平不高。應該肯定，湖北省縣域經濟近幾年取得了長足發展，但與兄弟省份相比，仍存在較大差距。一是從中部地區看，2015年，湖北省縣市GDP占全省的比重為44.4%（河南、湖南、安徽、江西、山西分別為70.0%、59.4%、48.4%、56.4%、53.1%），地方一般公共預算收入占全省比重為27.5%（河南、湖南、安徽、江西、山西分別為38.4%、31.4%、33.2%、48.8%、25.3%）[3]，在中部6省排名中，湖北省分別居倒數第一、倒數第二，這在一定程度上說明湖北省縣域經濟不僅發展不夠，而且質效也不高。二是從全國看，在“全國百強縣”排名中，湖北省的大冶、宜都、棗陽3市均在80名開外，而湖南4個“百強縣”中有3個躋身“五十強”，同屬中部的河南、江西也有縣市入圍“五十強”；比之江浙等發達省份，差距就更大。總體看，湖北省縣域經濟整體發展水平仍然不高，面臨前有標兵、側有強兵、后有追兵的激烈競爭格局，不進則退、慢進亦退。

3.資源環境約束趨緊。一是環境保護壓力大。湖北省江河湖泊眾多，大部分工業特別是重化工業主要是沿江沿河沿湖布局，2016年中央提出長江經濟帶建設要“共抓大保護，不搞大開發”，進一步增加了湖北省整治沿江工業、節能減排和保護長江生態的責任和壓力，沿江發展新產業、新項目的環境空間極為有限。據調查，地處枝江市、作為國家高新技術企業、中國民營企業500強的三寧化工公司，近年計劃投資100億元擴大產能，但需要能耗指標255萬噸標煤，因企業自身通過淘汰落后產能僅可置換出101萬噸指標，剩余指標沒有著落（枝江市全年新增標煤指標只有7.9萬噸），導致擴產項目難以上馬。二是轉型發展壓力大。湖北省縣域傳統產業占比高，一些資源型產業產能過剩，但長期是地方財政的重要支柱，要實現轉型發展，必然面臨或大規模增加技改投入或關停企業導致稅源減少等難題，還要負責企業關停后的相關補償、人員安置以及社會穩定等問題，壓力較大。

4.要素成本制約加劇。縣域發展面臨的土地、用工、人才、資金等要素瓶頸制約日益凸顯，成為亟待破解的難題。一是融資成本高。湖北省企業的融資方式主要是貸款，但現在銀行抽貸、壓貸、惜貸現象普遍，存在壓低抵押資產折貸比、審批環節多、審批周期長等問題，對企業融資造成了很多不利影響，致使融資難，融資貴問題突出。二是物流成本高。縣域物流設施配套相對滯后，物流環節多、周期長、效率低，導致物流成本上升，減損了企業有限的利潤。三是用工成本上升。一方面，企業職工的薪酬水平隨著經濟發展及物價上漲而不斷攀升；另一方面，企業為穩定職工隊伍，還要投資建設吃住娛等生活設施，增加了企業的非生產性支出。據不少地方反映，確保用工已成為招商引資的一個重要條件。endprint

5.行政審批改革有待深化。近年來，湖北省大力推進行政審批制度改革，搭建了一批網絡審批平臺，但企業、群眾對改革的獲得感不強。一是效率不高。目前仍存在審批環節過多問題，且大多是串聯式，某一個環節沒有通過，后續的審批手續無法正常推進，有時既要在線上申報審批，有關部門還要在線下組織紙質申報和現場審批，既不經濟也無效率。二是監管不夠。行政運行不夠規范、不夠透明，同時缺乏監管，審批的隨意性和自由裁量權偏大，有的企業、群眾在申報審批過程中由于對程序、要求等不了解，還要來回反復地跑，行政審批“最后一公里”不暢通問題仍然存在。

6.民生改善挑戰眾多。受我國經濟下行壓力加大的影響，近年來縣域經濟特別是工業經濟增長勢頭放緩，導致農民穩定增收難度加大，也使縣域財政收入和稅收增速放慢，財政收支矛盾加劇，影響到對民生事業的保障能力，影響到全面小康社會質量的提升和鞏固。特別是目前湖北省尚有287.5萬農村貧困人口，這部分人口大多集中在自然條件惡劣、基礎設施薄弱的革命老區、移民安置區和脆弱生態功能區，是貧中之貧、困中之困、難中之難，按照到2020年必須全部實現脫貧的目標要求，任務十分艱巨。

二、對提升縣域經濟整體發展水平的幾點認識

如上所述，湖北省縣域經濟發展所一直依賴的低要素成本、低環境成本優勢正在消失，面對激烈的競爭態勢，如何培育發展新優勢，已成為縣域發展的新使命。必須貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念，遵循縣域經濟社會發展規律，充分用好國家深入實施“一帶一路”倡議以及長江經濟帶、長江中游城市群和中國（湖北）自貿區建設以及東部發達地區產業加速轉移等眾多戰略機遇和發展平臺，揚長補短持續發力，加快提升縣域經濟整體發展水平。

1.堅持以產業發展壯大縣域經濟整體實力。在當代，虛擬經濟有異軍突起之勢，但國內外經驗表明，產業始終是強縣之基、富民之本，抓好產業尤其是實體經濟發展才是提升縣域經濟實力的關鍵所在。因而必須牢固樹立產業第一的理念，堅持以產業為支撐，以招商引資和項目建設為抓手，以創新為基點，以綠色為導向，依托創新打造發展新優勢，切實改變過多依賴增加物質資源消耗、過多依賴規模粗放擴張、過多依賴高能耗高排放產業的發展模式，持續推進產業轉型升級，促進縣域主導產業和新興產業規模化、高端化，服務業特色化、精細化，農業精品化、品牌化，實現全域產業綠色化發展。

一要優化產業布局。據調查，產業趨同且缺乏特色，是制約湖北省縣域經濟發展的突出問題。要堅持以主體功能區規劃引導產業布局，促進產業布局向區域功能化轉變、產業組織向集群集約化發展。通過加強省、市（州）級調控，在市（州）全域謀劃縣域主要產業布局，實行錯位發展、差異化發展、特色發展，解決好縣域重復建設和同質化競爭嚴重的問題，增強區域產業發展的關聯性和耦合度，提高資源配置效率，力爭每個縣市區培育形成兩三個“拳頭”產業和一批名優品牌產品。二要做優產業增量。產業增量是影響轉型升級發展的關鍵變量，只有產業增量是優質的，才談得上推進產業轉型升級。要推動“互聯網+”“+互聯網”等深入發展，大力發展戰略性新興產業、現代服務業和特色優勢產業，促進新技術、新產業、新業態新模式等新經濟加快成長，培育壯大產業集群，著重解決產業鏈條不長、產業配套能力差等問題，推進產業集約高效發展。三要調優產業存量。湖北省縣域傳統產業比重大，實現經濟轉型升級，必須在優化產業存量上取得突破。要加快實施企業技改工程和信息化工程，注重用新技術、新工藝、新業態全面改造提升傳統產業，加大淘汰落后產能力度和整合消化過剩產能力度，提高產品科技含量，著力解決傳統產業技術層次不高、產品附加值較低的問題，推動產業邁向中高端，增強產業競爭力。四要堅定綠色發展方向。有研究揭示，環境污染實質上是資源的低效率利用，表明產品設計或生產流程方面存在不足。綠色發展是大勢所趨，必須堅定不移走綠色發展之路。要在清潔生產、綠色營造和資源循環利用上下功夫，加強清潔生產技術和污染預防技術的攻關應用，推進重點領域、重點行業全流程綠色化改造，培育發展一批清潔生產試點示范企業和再生資源龍頭企業，抓好“三高一低”企業的關停整治、技改升級，大力發展生態循環綠色農業和旅游產業，延伸綠色產業鏈條，有效解決資源利用率不高和生態環境保護不力問題，力求在綠色發展中搶占先機。

2.堅持以深化供給側改革提升縣域經濟發展質效。深化供給側結構性改革，是轉變經濟發展方式，解決我國經濟結構不合理、低端產能過剩和有效供給不足、發展質效不佳等深層次矛盾的治本之策。習近平同志指出：“供給側結構性改革的重點，是解放和發展社會生產力，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構結需求結構的適應性和靈活性，提高全要素生產率。”[4] 156這就是說，要通過改革創新，提高制度供給的有效性，矯正資源配置扭曲，解決要素、產品供給的有效性不足問題。很明顯，政府是矛盾的主要方面，關鍵是解決好政府職能上的錯位、缺位、越位問題，否則，不僅難以發揮市場在資源配置中的決定性作用，而且難以優化政府作用，解決結構性供給側的問題也就毫無可能。為此，一要進一步簡政放權。必須堅定市場化改革的信心和方向，加快以“放管服”為核心的行政體制等關鍵領域改革，大幅度減少政府對資源的直接控制和配置，把該放權于基層、還權于市場或社會的依次放歸到位，真正讓市場來決定資源配置、平衡供求關系，使市場自我創新、自我升級的功能得到充分發揮。政府要把職責和作用主要定位于保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展。二要區分政府和市場在完成供給側改革任務中的職責。從理論上說，在“三去一降一補”五大任務中，政府與市場的職責是清楚的。其中，“去產能、去庫存、去杠桿”在本質上是實現市場供求平衡，主要依靠市場來完成；政府主要致力于做好“降成本”和“補短板”工作。但事實上，各地產能供過于求、房地產庫存偏多、杠桿率虛高等問題的產生除了市場因素的作用外，還與政府行為（如審批、招商、監管等）緊密相關，因此完成“三去”任務，在發揮市場作用的同時，政府也不能置身事外。三要明確縣域在供給側改革中的主攻方向。從實踐看，縣域作為深化供給側結構性改革和農業深化供給側結構性改革的主戰場，近年來在完成“三去”任務方面進展較順利，今后應通過全面深化改革，減少政府對經濟運行的直接干預，增加“良治”制度供給，降低企業制度性交易成本；另一方面，要更多運用市場的辦法，進一步解決“三去”問題，提高投資的有效性，加快補強公共服務、基礎設施、現代農業等發展短板，增加優質公共服務、功能性基礎設施、生態產品和綠色特色優質工農產品的供給。同時，要把完成這些任務與招商引資、項目建設工作緊密結合起來，堅決避免反向而行。endprint

3.堅持以“四化”同步引領縣域經濟協調發展。工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步協調發展，是推進現代化建設的必然要求，也是促進縣域經濟社會協調發展、縮小城鄉差距的必由之路。要“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”[5] 20當前，湖北省縣域經濟發展不平衡、不協調問題較突出，必須按照“四化”同步發展規律的要求，統籌推進縣域經濟協調發展。一要堅持“三化”帶“一化”。農業現代化是湖北省“四化”同步發展的短板。要遵循“四化”同步發展邏輯，堅持以工業反哺農業，以城鎮帶動農村，以現代信息技術助力現代農業，大力推進農業現代化，促進“四化”協調發展，提高農業發展質效，推動“三農”邁向更高發展水平，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。二要大力促進一二三產業融合發展。農村一二三產業融合發展是縣域發展的新趨勢。要堅持以工業理念、互聯網理念發展現代農業，努力延伸農業產業鏈，推進農業與休閑旅游、文化創意、健康養老等產業深度融合。找準融合點，在做“精”農業、做“強”加工業、做“特”第三產業上下功夫，在農旅、農工、農商和全產融合發展上做文章。培育支撐點，扶持農民合作社、家庭農場等農業新型主體加快發展，支持農業產業化龍頭企業做大做強，發揮在產業融合發展中的引領帶動作用。健全推進機制，搭建農村綜合性信息、創業、金融等產業融合服務平臺，加大財稅等政策支持力度，促進產業融合。三要統籌推進城鄉一體化發展。習近平同志指出：“推進城鄉發展一體化是國家現代化的重要標志”[4] 160。要加大統籌城鄉發展力度，堅持把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合、聯動發展。打破城鄉二元結構，通過建立城鄉融合的體制機制和發展體系，推進城鄉基本公共服務均等化、基礎設施一體化，促進人的城鎮化，增強縣域經濟發展內生動力。當前，特別要統籌謀劃好縣域經濟發展格局，避免縣域經濟縣城化，加快發展鎮域經濟，培育一批經濟實力強、產業結構優、帶動就業好的荊楚強鎮。

4.堅持以改革開放激發縣域經濟發展活力。改革開放是決定當代中國命運的關鍵，也是世界經濟發展的總趨勢。加快縣域經濟發展，提升發展活力，根本出路在于深化改革擴大開放，使政府自覺把工作重心放到提供更多優質服務，加強生態環境及要素保障和創造更加開放、平等準入、公平競爭、安全消費的發展環境上。為此，一要加快全面深化改革步伐。特別是要按照湖北省“一主兩副多極”發展戰略、著力打造“多極”支撐發展格局的要求，加快推進“放管服”等重點領域改革，深入開展新一輪的擴權強縣行動，充分發揮市場機制作用，降低制度性交易成本，提高全要素生產率。二要擴大對內對外開放。主動對接“一帶一路”倡議和長江經濟帶等重大發展戰略，積極用好中國（湖北）自貿區這個“金字招牌”，搭建“引進來”和“走出去”平臺，在政策層面真正做到內資外資、內商外商一視同仁，以大開放倒逼改革、推進發展。值得重視的是，當前各地習慣于用提供更多更優惠政策的辦法來招商引資，這種做法在短期內可能有效，但從長期看，不僅易破壞市場規則，而且必然因政府不堪重負而難以為繼。三要優化民營經濟發展環境。近年來，民營經濟發展遇到一些新挑戰，特別是民間投資出現了方向不明、意愿不強、動力不足的情況。為此，要加快轉變政府職能，進一步優化發展環境，完善和落實產權保護制度和各類企業平等準入、公平競爭政策，堅決打破歧視、阻礙民營經濟發展的“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”，依法保護企業家合法權益，廣泛激發民營企業家的積極性，推動民營企業做大做強。四要創新縣域經濟發展的推進機制。完善考核督查督辦機制，顯著增加綠色生態的考核權重，發揮綠色發展“新標桿”“信號燈”的導向作用。當前，特別要重視建立容錯糾錯機制和正向激勵機制，實施人才支持計劃，從制度層面為改革創新者、干事創業者保駕護航、加油鼓勁，重獎重用包括基層干部、企業家和技術人才等在內的各類有功之臣，充分激發人才活力，促推各地競相發展、爭先進位。

5.堅持以人為本，厚植縣域民生，共享福祉。發展的最終目的在于保障和改善民生。必須始終堅持以人民為中心的發展思想，把強縣和富民統一起來，在經濟發展基礎上，著力補齊民生短板、持續推進共享發展。一要堅決打贏脫貧攻堅戰。貧困問題是全面建成小康社會的突出短板。現在湖北省農村仍有287.5萬貧困人口，按照到2020年不落一人地解決貧困問題的部署要求，任務極為艱巨。打好脫貧攻堅戰，關鍵在縣域。各地應堅持把精準扶貧與發展經濟有機結合起來，找準著力點，特別是要謀遠選準扶貧產業，并依托農民合作社、龍頭企業、經濟能人和農村集體經濟組織等，通過土地流轉入股、扶貧資金入股等方式將貧困戶緊密聯在一起，以“繡花”功夫既精準做好產業布局、項目建設前期工作，又做好技術管護、市場銷路等后續工作，不斷培育造血功能，確保貧困地區經濟發展可持續、貧困人口精準脫貧有門路。二要堅決打贏生態環境保衛戰。生態環境是最大、最公平的公共產品，如何保護好生態環境已成為當今世界的重大課題，也是我國全面建成小康社會、實現經濟社會永續發展面臨的最大挑戰之一。必須牢固樹立生態優先、綠色發展的鮮明導向，努力追求生態保護和經濟發展的“最大公約數”，堅決摒棄以破壞資源環境為代價的發展模式，加快形成綠色生產方式和生活方式。堅持把生態修復和環境整治放在更加突出位置，大力實施山水林田湖一體化生態保護和修復工程，強化環境污染的統籌預防、系統修復、綜合治理，堅決守住山青、水秀、天藍、地綠的生態環境，讓良好生態環境成為人民生活的增長點，成為經濟社會持續健康發展的支撐點。三要堅決打好民生改善持久戰。民生問題無小事，改善民生是必做的長期功課。要多措并舉促富民、抓惠民、保安民，堅持以增加居民收入為核心，圍繞人民群眾最關心關注的熱點難點問題，確定一批重點民生工程，加大政策惠民力度，努力為人民群眾辦實事、解難題。順應資源要素（包括資本、人才等）向縣域回流的新趨勢，深入開展大眾創業、萬眾創新，推動“雙創”向更大范圍、更深程度、更高層次發展，讓更多的人靠勤勞和智慧富裕起來。創新社會治理，切實做好風險防控和維穩工作，全面維護生產安全、市場安全和社會安全，推進城鄉共享和諧發展。

[參考文獻]

[1]中共湖北省委湖北省人民政府關于加快縣域經濟發展的若干意見[R].湖北省人民政府公報，2013，（6）.

[2]數據來源于湖北省統計局有關資

料.

[3]數據來源于湖北省經濟和信息化

委員會有關資料.

[4]習近平.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社，人民出版社，2016.

[5]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012.

[責任編輯：曾 菡]endprint