我國精準扶貧面臨的問題及對策

富吉祥

扶貧是我國一項長期的工作，截至目前雖已經有了一定的成效，但仍存在諸多問題，長此以往難以促進全面小康社會的實現，因此精準扶貧有著重要的意義。精準扶貧在實施的過程中，要從劃分政府職責、識別扶貧對象、確定幫扶措施、制定管理辦法、完善考核機制等方面來解決精準扶貧所面臨的問題。

全面建成小康社會的關鍵是幫助貧困區域及群眾擺脫貧困。習近平總書記2013年11月到扶貧重點省份調研，重點提出要科學合理規劃全國各貧困地區的扶貧開發工作，保證全國貧困人口到2020年能準期脫貧，并提出扶貧開發“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”，各地區要綜合運用扶貧資源，實行精準扶貧，保證扶貧到村到戶。

一、精準扶貧的內涵及現實意義

1.精準扶貧的內涵

精準扶貧是一種尋求準確化和合理化的扶貧方法，它的基本內容包含精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核。其中，精準識別是指按照各區域的經濟實際發展狀況及貧困狀態來確定扶貧標準，通過民主科學及透明的識別方法將貧困村、貧困戶及致貧主因識別出來。精準幫扶是指在充分了解和考慮貧困村和貧困戶致貧主因的基礎上，利用政府和社會各界人士的力量有針對性地對每村每戶制定不同的幫扶計劃，讓貧困村、貧困戶真正擺脫貧困。精準管理是指把所有的貧困村和貧困戶的相關資料信息錄入網絡化系統，利用網絡進行管理和監測，并提供相應的調整和應對方案。精準考核是指政府等相關扶貧部門通過貧困人口信息系統，能夠及時了解掌握扶貧工作的進展，了解扶貧資金是否及時使用并落實到貧困戶身上。

2.精準扶貧是對建國以來扶貧工作經驗的科學總結

精準扶貧模式，是現階段解決特定貧困人口問題的最佳途徑，通過分類指導，建檔立卡，精準施策，綜合解決增收難、行路難、住房難、飲水難、用電難、上學難等系列社會難題，使扶貧工作進入一個新的平臺高度。

建國以來，我國扶貧工作由開始的主要解決人民的溫飽問題轉變為幫助貧困地區人民群眾脫貧致富，可劃分為五個扶貧階段。第一階段：小規模的救濟式扶貧階段（1949-1978年）。這一時期主要進行的是改善農村的基本醫療衛生、教育事業，初步建立“五保”制度和農村特困人口救濟為主的基本社會保障體系。第二階段：體制改革推動下的發展型減貧階段（1978-1985年）。黨和政府出臺了家庭承包經營制度，充分激發了農民參與勞動的積極性，鼓勵并大力支持發展鄉鎮企業等政策出臺。第三階段：以貧困縣為重點的開發式扶貧階段（1986-1993年）。針對貧困人口主要散布在“老、少、邊、窮”地區的情況，在18個匯集連片的貧困帶劃定了國家的重點貧困縣，針對貧困縣采取專項資金、專門的優惠政策、特色產業培育等方式對其進行扶持，并在全國領域內開展有組織、成規模的開發式扶貧。第四階段，以特殊困難區域為重點的攻堅扶貧階段（1994-2000年）。制定并發布了《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確具體的扶貧責任制，發動社會各方面的力量去協助中西部地區貧困人口解決溫飽問題。第五階段：以建設農村小康社會為目標的綜合性扶貧階段（2000年至今）。這時期扶貧開發的主要目的是加速貧困地區脫貧致富的速度，切實加強貧困村的整體發展能力，縮小地方經濟發展水平的差距，轉“粗放式”扶貧為“精準式”扶貧。尤其是2013年以后，對精準扶貧進行了整體的規劃，創新體制，加大投入，保證重點。

二、我國目前精準扶貧所面臨的困境

1.貧困程度深，扶貧難度大

“十二五”期間我國貧困人口已經減少了一億多，而“十三五”時期要完成七千多萬人脫貧的任務，它的難度主要體現在質量上而不是數量上。如果要讓所有的農村貧困人口到2020年完全擺脫貧困，使所有貧困縣摘掉貧困的帽子，每年的減貧人口必須要達到1000多萬。但這些人口貧困程度更深，長期貧困或代際貧困、生態型貧困所占的比例都很大，這導致扶貧開發的成本更高、難度更大。

2.扶貧資金籌措難

扶貧資金的有限是制約精準扶貧工作能否順利進行的重要因素，特別是對于中西部地區政府來講，要解決扶貧資金問題僅僅依賴于中央財政的專項扶貧資金是遠遠不夠的，必須要進行融資，而目前我國能真正參與到扶貧工作中的金融機構數量少之又少。此外，國家的信貸技術系統不夠完善，金融機構參與扶貧工作的政策體系還不健全也是原因。

3.農戶傳統觀念制約

有兩種情況，一種是貧困戶覺得名聲不好，有損自己的個人面子。特別是新一輪的建檔立卡過程中，很多貧困戶變得特別敏感。另一種是不愿主動脫貧，占據扶貧資源。因為貧困戶可以享受很多優惠政策，如領取危房改造補貼、子女上大學可申請補助、定期獲得物質資源等這些福利資源，都讓貧苦戶不愿主動摘掉貧困的帽子。

4.教育基礎差

目前我國農村地區教育發展還比較滯后，特別是貧困山區的孩子因教育資源缺乏及上不起學等原因，使得教育發展問題成為扶貧開發中難以解決的難題。

5.扶貧政策體制的不完善

我國從扶貧資金的計劃、審批、到最后的實施及監管，仍然都處于各自脫離的狀態，不同部門處理扶貧資金都有不同制度、不同方法。現今的政績考核體系易使領導干部在分布扶貧資源時出現偏差，容易利用有限的資源打造工作示范點，顯示自己的政績，如此一來，起點較高、條件較好的地區就會成為示范村，而條件差的地區獲得的扶貧資源會相對更少。

三、精準扶貧實踐困境存在的原因

1.農民的流動性導致精準統計較為困難

在精準識別的過程中，需要農民參與配合建立檔案卡，由于大部分的農民外出打工，但真正參與的農民卻不多。由于戶主不在家，也就無法參與識別活動。

2.駐村干部的兼職性導致管理工作不到位

駐村扶貧的干部是臨時調遣的，無法將自己原來的主職工作放到一邊不管，因此他們往往要兼顧好兩個職位的工作任務。而且由于駐村扶貧工作的短暫性，駐村干部也無法快速幫助農民擺脫貧困，有些駐村干部只是做好表面的功夫，難以真正落實精準扶貧。endprint

3.農村基礎設施不完善導致實際扶貧措施難以到位

由于農村公路通暢率低，互聯互通不夠，安全保障設施不夠完善，制約了精準扶貧的效果。

4.貧困家庭的結構性問題導致扶貧難度加大

貧困人口不僅是經濟層面的貧困，更是精神層面的貧困。由于沒有受過系統的學校教育，文化知識欠缺。此外，許多貧困戶既不是黨員，也不是村民代表，缺乏話語權，處于最底層的位置，這些都給扶貧工作帶來了難度。

5.資金監管出現漏洞

因為缺乏有效的監督，在資金的使用上常出現“黑幕”“暗箱操作”“關系戶”的現象。在2016年國家審計署向全國人大常委會作的審計報告中提到，審計發現被違規利用或冒領的扶貧專項資金竟達1.51億元，這之中有17個縣將2000萬元作為業務經費不足時的彌補款項和福利發放用款，還有高達8.7億元的資金被閑置、浪費，有的閑置已經超過了15年。審計署還發現，2015年云南尋甸縣按照正常流程建檔立卡、記錄入庫的貧困戶，拿到手的扶貧貸款僅有當年發放的6560萬元的一半。

四、如何有效地精準扶貧

1.精準劃分各政府職責

中央、省級、市級、縣級到鄉級的黨委政府都要界定其扶貧職責，各司其職，各負其責。中央政府扶貧的主要職責是了解各省的經濟狀況，解決各省間的發展不均衡問題；省級政府要落實好中央的扶貧政策，對貧困市的基礎建設和產業結構進行扶持；市級政府要了解致貧的原因，制定縣級扶貧總體規劃；縣級政府要制定詳細的扶貧計劃，分布具體詳細任務到鄉政府，調配人才，制定鄉鎮的產業發展規劃；鄉級政府是直接執行者，應合理分配上級撥下來的扶貧資金，進行工作培訓、專業指導以及對扶貧成果的驗收。

2.精準識別扶貧對象

從實際出發來確定貧困標準，可以采用人均純收入與“一少一低一無”的標準相結合，“一少”即是人均耕地少且土地貧瘠，農產品產出主要用于自家消費；“一低”是指家里人大多數體弱多病，文化水平低，勞動素質、技能低下；“一無”即是無人從事非農產業，家里人全部從事農業生產。如果人均純收入達到規定的標準，并且符合以上三個條件，就可被確認為扶貧對象。對處于臨界點的農戶，可進行更深入的了解，比較后再由相關人員投票決定。

3.精準確定幫扶措施

深入到鄉、到村、到戶，通過走訪展開深入調研，弄清楚扶貧對象的基本狀況、致貧主因、致富愿望和現實需要等問題，了解地方的基礎設施建設、自然條件，制定整體扶貧計劃和方案，再有針對性地制定“一戶一策”的幫扶計劃和方案。第一，改善扶貧對象的生活、生產條件。加大對農村道路等基礎設施的投入力度。對不易耕種以及產出率較低的土地可以采取退耕還林還草的方法，讓貧困戶自己當護林護草工作人員，使其獲得穩定收入，為缺少生產資金的貧困戶解決貸款難的問題。第二，提高貧困戶的勞動力素質；提供相關的勞動力技能培訓，保證每戶至少有一人有一項勞動技能；為其子女上中學、大學提供資金補助。第三，完善并落實農村社會保障體系。對于因病殘等致貧的，及時進行醫療幫扶，對于因喪失勞動能力而致貧的，要發揮農村社會保障體系的保底作用，為其提供基本的生活保障。

4.精準制定管理辦法

第一，運用互聯網的大數據功能，加強農戶信息管理，建檔立卡，及時更新，有進有出，進行動態管理。第二，創建精準的監測評估體系，增強對項目資金的監測和評估，避免資金被貪污、挪用的現象發生。組織專業技術人員全程參與項目的設計、實施和驗收，保證項目質量、資金安全和項目效益。第三，加強資金監管機制，按照“項目隨著規劃走，資金隨著項目走，監管隨著資金走”的原則，擬定并完善扶貧資金使用管理辦法，對扶貧資金實行專戶專存、專款專用，從源頭上杜絕扶貧資金被擠占、挪用、套取等現象的發生。

5.精準完善考核機制

第一，領導干部的績效考核要與當地扶貧發展規劃緊緊相連，前任領導干部依法制訂的扶貧規劃的執行進度不能因其任期滿而終棄，要納入到現任領導干部的績效考核內容中。第二，完善扶貧績效考核主體，除政府部門外，還需要讓社會各界人員參與到扶貧績效的考核當中，及時將扶貧工作的相關內容，如扶貧的計劃、資金的多少、扶貧的有關制度等通過各種媒介向社會公開，做到扶貧工作透明化，避免考核單向化。同時也要充分發揮本級人大、政協的監督決策作用。第三，完善扶貧考核結果的使用，把扶貧績效考核與干部問責制、干部的選拔任用聯系起來，避免扶貧績效考核結果在使用過程中的隨意性，調動基層干部扶貧工作的積極性。

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見習編輯李曼莉責任編輯魏家堅endprint