探討政府主導下園區開發管理企業存在的問題及建議

魏芹玉

【摘要】政府主導下的園區開發管理類企業普遍存在著運營效率低下、虧損嚴重、資產負債率高等問題，筆者以所在公司為例，并結合自身的財務工作經驗，簡述了政府主導下的園區開發管理類企業的功能，分析了此類型企業的存在的問題及形成原因，并對此類型企業的制度建設、財務經營模式、投融資體制等方面提出建議。

【關鍵詞】政府主導 園區開發管理企業 問題 建議

自1984年中華人民共和國國務院批準設立國家級經濟技術開發區以來，截止2014年8月，我國已經設立了215家國家級經濟技術開發區，各種各樣的產業園區、高新開發區迅速在全國各地展開布局。而園區開發管理類企業作為一種特殊的組織形態，一方面代表政府主體（管委會）行使部分行政職能，另一方面，作為全民所有制企業，也擔負著自負盈虧，持續經營的責任。

一、園區開發管理類企業的功能

（一）政府主體功能

從股權結構來看，園區開發管理類企業通常是園區政府主體的全資子公司；從人事關系來看，企業的人事任免完全由園區政府決定；從公司治理結構來看，處于一套班子兩塊牌子的政企不分狀況。從開發管理類企業的發展歷史來看，開發管理類企業一直受管委會的委托并以企業化運作服務管理園區，是園區入區企業建立信賴政府理念的最有力助手，是政府對外宣傳的服務名片。

（二）融資功能

園區開發管理類企業的產生，使得園區政府主體的融資能力擁有了符合市場原則的對等主體，另一方面，通過園區開發管理類企業，園區政府主體鑄造了一條將存量資源轉化為增量資源，將信用資本轉化為金融資本的融資通道，為園區政府主體開辟了一條通向資本市場的路徑。

（三）招商引資功能

園區開發管理類企業通過優惠的政策來吸引企業入區，現實的優惠政策以降低了入區企業的運行成本，也實現產業組織的聚集并推動區域經濟的增長，區域也逐步形成企業聚集與產業集群，入區企業的示范效應與行業的協同效應構成同時成為園區招商引資的優勢，通過招商引資給區域經濟所帶來的一系列的諸如稅收、財政貢獻等增量可視收益。

二、園區開發管理類企業存在的問題

在園區開發管理類企業建設與發展過程中，由于政府與企業之間信息不對稱，長期存在對于園區開發管理類企業政府干預過多過細、政企權力責任模糊等問題，且政府主導下的園區開發管理類企業資本來源單一，從而造成企業運營效率低下、資源整合能力受限。筆者以所在公司（簡稱“總公司”）為例，闡述其存在的問題：

（一）企業虧損嚴重

自成立之日起，總公司接受管委會委托與授權，進行土地、基礎設施開發、園區運營養管維護、園區配套服務（熱源廠、生活服務中心、標準廠房租賃等），其主要資金來源依靠財政撥款及銀行融資融券等，而總公司日常運營成本、管理成本較高及財務利息成本過高，且由于配套服務為園區入區企業提供大幅優惠，導致配套服務成本較高，配套服務處于政策性虧損狀態，導致總公司凈利潤整體長期處于虧損狀態。

（二）資產負債率過高

早期采取的“配套高標準、收費低水平、控股背著債、政府給補貼”的資本大循環模式由于積累的應補貼數額越來越大，財政剛性支出越來越多，形成“蠟燭兩頭點”的現象，資本大循環只能更多地依賴銀行貸款來循環，其中大量財政撥款計入長期應付款科目，而各類銀行貸款計入了長、短期借款科目，使得從資產負債表來看，總公司資產負債率一度到達過129.01%，加重了企業財務風險和負擔，并導致銀行融資困難，且無形之中加重了政府（管委會）的財務風險。

（三）資金壓力大

基礎設施建設資本投資大、資金周轉慢，且政府財政撥款審批困難、撥付量減少及銀行貸款條件苛刻，資金不到位，滿足不了經營建設需求，而總公司也無法利用自身財政的積累進行基礎設施開發建設，無法實現依靠基礎設施拉動經濟高速增長的目標，無法充分發揮財政資金杠桿作用，且由于企業虧損嚴重、資產負債率較高等問題，很難拓寬融資渠道。針對目前總公司基礎設施建設、公共設施運營養管、熱源廠和藍領公寓經營均需要提前墊付資金，公司現金流日漸減少，資金壓力過大、公司及區域發展遇到瓶頸。

三、園區開發管理類企業的改善措施

（一）改變原有的財務核算模式

首先，通過“債轉股”方式，將園區開發管理類企業現有的債務（即財政撥款）轉增資本，該方式可將企業資產負債率降低，為銀行貸款和其他融資提供數據支持和保障；并且由于所有財政撥款都來源于政府，可使企業在政府股權不被稀釋的前提下，增加注冊資本，這樣可以為企業提供更好的貸款基礎。其次，建立園區開發管理類企業與政府之間的“代建模式”，企業可將基礎設施建設、運營養管服務作為企業的開發產品，在完成建設或提供服務后，將其“出售，給政府，通過形成企業與政府之間形成的買賣關系，使企業找到自身盈利點，使之成為企業的主要收入，逐步擺脫企業長期虧損的現狀。

（二）改變投融資模式

開發管理類企業投融資的主要目的是產業區基礎設施的建設。當前，應當將基礎設施項目區分為非經營性項目、半經營性項目、經營性項目，分別探討不同類型項目的投融資機制。園區開發區管理類企業必須充分發揮財政資金杠桿作用，利用政府信用擔保，拓寬投融資渠道，構建政府型基礎設施建設投融資平臺，在對企業的投融資風險進行管控的同時，創新投融資模式和運行機制，滿足企業基礎設施建設資金投入。

（三）協調政府與企業之間的關系

①行政權限下放。行政權限下放是園區開發區管理類企業實體化運作的基礎和保障，簡化行政審批流程的關鍵和核心，是企業自身創新的基礎和平臺。②做好人事制度改革。人事制度改革是激勵企業工作人員積極性，吸引優秀的專業化人才的重要保障措施。核心在于兩個方面：一是提升人事績效，通過設置相關的績效考核指標，促進原有的工作人員盡快轉變思路，向市場管理及服務人員過渡；二是面向市場引入專業化技術人員，以此提高來提升行政服務效能和專業化工作水平。③內設機構精簡。內設機構應該突出效率優先和專業化、精細化。實行類似資源整合并歸口管理，側重經濟發展部門的專業化設置。④完善的政策扶持配套。政策扶持配套是園區實現快速發展的重要支持和保障，可以使企業快速積累起自身的原始資源，反過來促進園區自身的發展。

園區開發管理類企業的成功開發最終是通過入區企業良好的經營管理得以體現，所以在保證園區開發管理類企業規劃建設較好地體現了政府的指導思想后，政府就應該有計劃的實現“園區統籌規劃者”的角色退出，實現企業自主經營，避免政府對企業經營活動的參與和干涉。

四、結束語

公司“債轉股”的方案實施后，降低了資產負債率，贏得了銀行的信任，部分緩解了資金壓力，但從長遠問題來看，其僅解決了部分財務問題。唯有把國有資產轉化為享有與投資額相對應權益的國有股權，國有企業獨立營運全部法人財產，真正具有自主經營、自我發展、自我約束和自我盈虧的法人實體，這樣才能真正的解決制度建設、經營模式上存在的問題，才能給園區開發管理類企業帶來真正的活力，真正成為適應經濟市場的自負盈虧、持續經營的經濟實體。endprint