村級耕地保護(hù)問題及對策研究

李琨+任倩+高彩云

[摘 要]隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，耕地占用、土壤污染、農(nóng)用地利用不合理和部分耕地撂荒等現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致了我國耕地數(shù)量和質(zhì)量不斷下降。文章基于對村集體及農(nóng)戶行為和意愿調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，探索到村級單位在耕地保護(hù)中處于兩難境地，并且存在農(nóng)戶在耕地保護(hù)中因積極性不高、法律意識不強(qiáng)而導(dǎo)致的耕地撂荒的一些問題；并結(jié)合政府部門制定的相關(guān)政策法規(guī)，對村級耕地保護(hù)出現(xiàn)的問題提出合理的解決對策。

[關(guān)鍵詞]耕地保護(hù)；農(nóng)戶調(diào)查；對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.32.046

1 引 言

隨著工業(yè)化水平的快速增長和城市化規(guī)模的急劇擴(kuò)張，對土地的需求越來越大，人地矛盾更趨于緊張。我國在發(fā)展過程中出現(xiàn)了耕地面積大幅度減少、耕地資源質(zhì)量嚴(yán)重退化等問題。考慮到我國世界第一的人口規(guī)模、較低的人均耕地面積、有限的耕地后備資源以及改革開放后較快的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，我國的耕地保護(hù)任務(wù)比世界其他任何國家都更為艱巨和緊迫。因此，嚴(yán)格保護(hù)耕地是每一位參與主體都必須堅守的信念。村級耕地保護(hù)是從源頭對耕地進(jìn)行保護(hù)。農(nóng)戶是我國耕地資源的直接使用者，也是耕地保護(hù)的直接受益者，是我國耕地保護(hù)主體的重要組成者之一，具有保護(hù)耕地的責(zé)任和便利條件，應(yīng)該成為我國耕地保護(hù)的重要力量。本文將立足于政府層面針對農(nóng)戶和村集體所制定的耕地保護(hù)法律法規(guī)和政策的分析上，探究農(nóng)戶和村集體這兩個最基層的主體在耕地保護(hù)中的的行為和意愿，從而得出在村級耕地保護(hù)中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施。

2 A村耕地保護(hù)的現(xiàn)狀

2.1 耕地現(xiàn)狀及變化

A村位于河北省邯鄲市邱縣縣城西3.3km處，隸屬新馬頭鎮(zhèn)。311省道由村南2km處穿過，西靠老漳河。交通條件便利，地理位置優(yōu)越。本村地勢平坦，為潮土間鹽土地。村內(nèi)共有有89戶，353人，耕地面積949hm2，人均純收入2606元。主要糧食產(chǎn)物有小麥、棉花、雜糧等。A村鄰近公路，存在公路占地的現(xiàn)象，由于村內(nèi)有米業(yè)有限責(zé)任公司、食品廠、電子儀表廠、硬材料有限公司、罐頭廠、蓄電池廠等生產(chǎn)企業(yè)，再加上土地撂荒，村內(nèi)耕地的數(shù)量在近些年內(nèi)不斷減少。同時在耕地質(zhì)量上，由于農(nóng)戶對耕地過度利用，或只用不養(yǎng)或重用輕養(yǎng)等耕作管理不當(dāng)使耕地土壤肥力下降，或是耕地占補(bǔ)平衡中造成的耕地質(zhì)量虧損，造成了本村的耕地部分被污染或地力下降，部分被占優(yōu)補(bǔ)劣，從而出現(xiàn)了耕地整體質(zhì)量不高、土地利用不合理和和利用率低下的現(xiàn)狀。

2.2 農(nóng)戶和村集體參與耕地保護(hù)的行為調(diào)查

本文以A村50戶為代表，以現(xiàn)場走訪詢問的方式進(jìn)行調(diào)查和數(shù)據(jù)信息收集。

2.2.1 農(nóng)戶的行為調(diào)查

（1）農(nóng)戶對耕地保護(hù)重要性的理解程度

調(diào)查中了解到了，由于教育程度問題，一些村民識字不多，對耕地保護(hù)的相關(guān)資料閱讀有限，因此影響到他們對耕地保護(hù)信息的了解；年齡問題也是較為主要的因素，年紀(jì)較大的農(nóng)戶對網(wǎng)絡(luò)信息的獲得量明顯低于年輕農(nóng)戶；除此之外，不同農(nóng)戶對相關(guān)信息的主動關(guān)心程度也各不相同。具體情況見圖1。

圖1所示，僅有40%的農(nóng)戶對基本農(nóng)田十分了解，35%的農(nóng)戶不了解，25%的農(nóng)戶不清楚。總之，農(nóng)戶對耕地保護(hù)的重要性的認(rèn)知程度總體不高。

（2）農(nóng)戶對耕地保護(hù)責(zé)任人的認(rèn)知

對耕地進(jìn)行有效的保護(hù)是每一個與之相關(guān)的主體應(yīng)有的責(zé)任意識。在調(diào)查中，通過詢問農(nóng)戶是否認(rèn)為自己對所承包耕地有著更多的保護(hù)責(zé)任時，有些認(rèn)為，畢竟是自己在對土地進(jìn)行耕種，合理使用和保護(hù)耕地當(dāng)然是農(nóng)戶自身的責(zé)任大一些；但有的人認(rèn)為，政府的力度比農(nóng)戶大得多，合理保護(hù)耕地更多的還是需要政府的管理；還有些人則認(rèn)為政府和農(nóng)戶都是相關(guān)主體，應(yīng)該各盡其責(zé)。詳細(xì)統(tǒng)計見圖2。

如圖2所示，有接近60%的農(nóng)戶認(rèn)為自己在耕地保護(hù)中的作用更大一些，有30%左右的農(nóng)戶認(rèn)為政府的作用大，有10%左右的農(nóng)戶認(rèn)為兩者在耕地保護(hù)中的作用一樣大，可見部分農(nóng)戶對耕地具有自我保護(hù)責(zé)任意識。

（3）農(nóng)戶對耕地產(chǎn)權(quán)問題的認(rèn)知

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對所承包耕地的產(chǎn)權(quán)問題十分關(guān)注，但結(jié)果反映出的卻是：他們對此問題并不十分的清楚。總結(jié)出的原因主要有，農(nóng)戶本身對法規(guī)政策的了解不夠、村集體也總是給出一些模棱兩可的回答，政府對此問題的相關(guān)規(guī)定的宣傳不到位。具體情況見下圖3。

如圖3所示，有50%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)地所有權(quán)歸自己，有35%的農(nóng)戶認(rèn)為歸集體，有10%的農(nóng)戶認(rèn)為歸國家，還有5%的農(nóng)戶表示不清楚。

（4）農(nóng)戶對耕地保護(hù)的行為現(xiàn)狀

一是耕地撂荒。一些耕地不進(jìn)行種植，被顯性或隱性地擱置，造成大量耕地被浪費(fèi)的現(xiàn)象。二是耕地利用方式不合理。以增加收入而種地的農(nóng)戶占10%，比例較小，為解決家庭吃飯問題而種地的農(nóng)戶占55%，比例較多。三是農(nóng)戶在耕作過程中存在粗放和過度利用的現(xiàn)象。如傾向短期投入，勞力、資金投入不足，不注重種植技術(shù)改進(jìn)，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)過于單一等。四是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶們也反映出耕地資源少、地塊細(xì)碎、分布零散，耕地利用效率低的問題。有超過50%的農(nóng)戶反映人均耕地太少，根本無法保障生活所需口糧，因而缺乏對耕地進(jìn)行投入的熱情和耕地保護(hù)的積極性。

2.2.2 村集體的行為調(diào)查

在耕地保護(hù)的過程中，村集體也承擔(dān)著十分重要的責(zé)任。在征地過程中，上級政府下達(dá)了命令，令其做好村民的思想工作，積極配合政府工作做好前期準(zhǔn)備。可村集體同時也是本村的代表，由于土地對于農(nóng)戶的重要性，使得村集體對于征地工作很難在村民中開展，大部分村民在征地之初都是拒絕反對的或是要求增加征地補(bǔ)償款。當(dāng)耕地被征，村民失去安全感與政府發(fā)生沖突，村集體就被夾在尷尬境地。

為切實保護(hù)耕地，落實基本國策，村委會與鄉(xiāng)政府簽訂了耕地及基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。其中規(guī)定乙方（村委會）要根據(jù)甲方（鄉(xiāng)政府）土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的要求，對其轄區(qū)現(xiàn)有的耕地及基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，并要求登記在冊的耕地面積在年度內(nèi)穩(wěn)定畝數(shù)，且基本農(nóng)田保護(hù)塊的地力等級在年度內(nèi)有所提高。同時，村委會與耕地承包戶也簽訂了基本農(nóng)田保護(hù)卡，對其所承包耕地所屬的圖斑號、地塊名稱和圖斑面積等都有所登記，同時還附有《基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理規(guī)定》作為對簽訂雙方的行為準(zhǔn)則。endprint

3 村級耕地保護(hù)中存在的問題

3.1 農(nóng)戶行為在耕地保護(hù)中存在的問題

首先，農(nóng)戶對自我權(quán)利的認(rèn)知程度不足，且積極性不高。在走訪調(diào)查的村民中，當(dāng)被問及“你認(rèn)為誰擁有所承包耕地的所有權(quán)”時，結(jié)果顯示：有50%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)戶，有40%的農(nóng)戶認(rèn)為歸村（社）集體，有10%的農(nóng)戶認(rèn)為歸國家，剩下的農(nóng)戶均表示不清楚，可見農(nóng)民在耕地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識上還處于一種混亂局面。且基本各戶都有外出打工人員，對于耕地的依賴性降低，導(dǎo)致村民參與耕地保護(hù)的積極性降低。

其次，被撂荒的耕地較多，影響耕地利用率。耕地撂荒的出現(xiàn)是由于各種原因使得村內(nèi)耕地的利用率不高或接近荒蕪的一種狀態(tài)。通過調(diào)查，農(nóng)戶普遍認(rèn)為是由于近些年家里的勞動力逐漸減少，有工作能力的都選擇了去外面打工，所以家中會出現(xiàn)未利用的耕地，或是由于近些年種地的成本也隨著物價的上漲而升高，所以，一些農(nóng)戶只是避免顯性撂荒而隨意種植些作物。總體來講，地塊小而且較零碎、質(zhì)量差、耕作難度大等是村內(nèi)造成耕地撂荒的主要原因。

最后，農(nóng)戶對耕地保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)的了解不足。農(nóng)戶對于耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的重要性、耕地保護(hù)的責(zé)任主體以及耕地是否能夠進(jìn)行買賣抵押等問題的回答，反映出對耕地保護(hù)相關(guān)政策法規(guī)的認(rèn)知不夠清晰和全面，不能全面深刻地理解政策法規(guī)的規(guī)定和方向，不僅不利于農(nóng)戶有效參與耕地保護(hù)，而且還容易出現(xiàn)違法違規(guī)的現(xiàn)象或不能有效地用法律的武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此，影響到對所管轄范圍內(nèi)耕地的保護(hù)。

3.2 村集體行為在耕地保護(hù)中存在的的問題

村集體具有雙重身份：一是政府政策的執(zhí)行者。其行為的權(quán)威性和合法性，是由上級政府機(jī)關(guān)賦予的，必須嚴(yán)格執(zhí)行上級政府的所有命令，這也是其合法存在的基礎(chǔ)。二是農(nóng)民利益的代表者。村集體作為整個村莊的管理者，必須對公共財產(chǎn)和集體活動作出公平公正的管理，這是所有成員承認(rèn)其合法性和權(quán)威性的保證。兩者固有的矛盾利益的沖突使村集體陷入了兩難的境地。

對此，陳劍波認(rèn)為，造成這種矛盾和沖突的核心問題在于：一方面事實體制中村委會作為政府的派生機(jī)構(gòu)或代理人的角色；而另一方面法定體制又同時賦予了它作為村莊財產(chǎn)及實體經(jīng)濟(jì)代理人的角色。

這種雙重身份使得村集體不敢違抗上級對于占用耕地或是破壞耕地的行為進(jìn)行有效的阻止和拒絕，同時也在執(zhí)行過程中遭到了農(nóng)民的反對。這樣不僅使其失去了信任，同時也使農(nóng)戶們失去了對耕地保護(hù)的積極性。最終導(dǎo)致的結(jié)果就是本村的耕地得不到有效的保護(hù)，造成了更多的耕地受到破壞。

4 提高村級耕地保護(hù)質(zhì)量的解決措施

4.1 加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，增強(qiáng)維權(quán)意識

為對我國耕地進(jìn)行全面的保護(hù)，一系列法律制度已經(jīng)建立。而無論是作為最基層的管理者——村集體，還是最直接的執(zhí)行者——農(nóng)戶，都應(yīng)該知法懂法，尤其是與耕地保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)在規(guī)范他們行為、調(diào)動他們熱情、維護(hù)他們權(quán)益上都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而在調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)，無論是農(nóng)戶還是村集體，對耕地保護(hù)方面的法規(guī)政策了解得不是十分清晰，因此，在村內(nèi)開展法律法規(guī)的宣傳教育是很有必要的。

對此，村集體可組織村內(nèi)農(nóng)戶進(jìn)行集體的法律法規(guī)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)農(nóng)戶自身的維權(quán)意識。同時，政府也可組織小分隊下村深入調(diào)查村民們對法規(guī)政策的了解情況，有針對性地進(jìn)行宣傳教育，讓農(nóng)戶知道哪些事情該做，哪些是違法亂紀(jì)的事情，哪些事情侵害了自己的合法權(quán)益。

4.2 樹立農(nóng)戶正確用地觀，確保耕地可持續(xù)利用

農(nóng)戶是土地的直接使用者，因此，其對土地的保護(hù)應(yīng)落實在使用土地的各個環(huán)節(jié)。農(nóng)戶在耕種時對土地粗放利用、只重視用地而忽視養(yǎng)地的行為以及耕地撂荒的現(xiàn)象普遍存在，為此農(nóng)戶應(yīng)首先要樹立正確的用地觀，以確保耕地地力不下降，進(jìn)而保證耕地可持續(xù)利用。

要樹立農(nóng)戶正確的用地觀，首先要對他們進(jìn)行宣傳教育，讓他們了解到耕地用養(yǎng)結(jié)合的重要性。其次還要以法規(guī)政策作為保障。一些“兩年后這塊地就不是我的了，所以過度使用耕地”的想法需要有力度的法規(guī)政策將其約束。最后要以提高農(nóng)戶對耕地保護(hù)的積極性為主要目的，只有農(nóng)戶對其使用的耕地有了責(zé)任心，對耕地的保護(hù)有了積極主動的行為，才能真正地實現(xiàn)耕地的可持續(xù)利用。

4.3 強(qiáng)化村集體的責(zé)任意識，明確基本職能

對于耕地的管理工作，政府下達(dá)的政策只起到指導(dǎo)方向的作用，如何運(yùn)行對耕地的保護(hù)則是由村集體具體制定和監(jiān)督實施的。可見村集體肩負(fù)著非常重要的責(zé)任，它的行為關(guān)系到政府政策的執(zhí)行力度，關(guān)乎到村民利益的保障。

在我國，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于其特殊的身份和地位，使得其具有了特殊的特征，分別為社會主義的基層經(jīng)濟(jì)組織、民事法律主體的組織和重合于農(nóng)村基層社會的自治組織。基于此，在現(xiàn)實社會中，村集體的職能應(yīng)主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是管理與經(jīng)營職能。村集體作為村莊的管理者，對其財產(chǎn)和公共事務(wù)要進(jìn)行公平公正的管理與經(jīng)營，這是其最基本的職能所在；二是基本的社會保障職能。在走訪調(diào)查中可以感受到，農(nóng)戶們在社會保障方面對與村集體具有很強(qiáng)的依賴性。因此，對于耕地保護(hù)而言，村集體一方面要代表政府制定和實施耕地保護(hù)政策；另一方面也代表著耕地的維護(hù)者和管理者。

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