關于我國地方政府債務風險的研究

田莉

【摘要】本文首先闡明的政府債務以及地方政務債務的含義，指出地方政府債務風險對我國經濟的發展造成了很多潛在的風險，進而分析我國地方債務風險產生的原因，最后針對我國的地方債務危機提出了相應的解決措施和建議。

【關鍵詞】地方債務 風險 現狀 防范措施

一、地方政府債務的含義

政府債務，也就是通常意義上的公債，是指政府作為債務人憑借其自身信用，與債權人之間按照有償原則進行財政資金籌集的一種方式，是政府調配社會資金，彌補財政赤字，調控經濟運行的一種特殊分配方式。

政府債務分為中央政府債務和地方政府債務。中央政府債務即國債，是為中央政府籌集財政資金的一種措施。地方政府債務是指地方政府作為債務人，通過負擔由于過去的交易或事項而引起的將會導致經濟資源外流的政府責任。我國《預算法》第二十八條明文規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。但是，我國地方大部分的公共服務需要由地方政府來提供，需要大量資金支持，為了解決巨大的資金需求，地方政府通過多種融資渠道進行債務融資活動，解決資金短缺問題。

近年來，我國地方政府債務規模不斷擴大，對經濟社會的穩定和發展有著更深遠的影響，從而引起社會各界的廣泛關注。

二、政府債務風險現狀

（一）債務規模大

當前，我國不同地區發展程度差異較大，一系列的社會經濟問題亟待解決，需要政府財力的大力支持，所以許多地方政府長期處于財政赤字狀態。由于預算法支出地方政府嚴格禁止出現赤字和進行舉債，一直以來我國各級地方政府大都不同程度地進行融資。在地方各級政府中，所負債務的種類多、負擔重、隱秘性強，并且債務規模呈不斷擴張之勢，因此遠超地方政府的承受能力。

（二）償債能力低

許多處于不發達地區或者財政狀況緊張的地方政府償債能力有限，存在著一定的違約情形。一方面，各種基礎設施建設項目導致地方政府債務持續增長；另一方面，由于地方政府債務無法按期償還，本息不斷積累，公信力受到影響，導致政府的融資能力與償還能力日益降低。

（三）債務管理分散

地方政府債務資金的使用和償還缺乏統一的管理機制。政府的許多部門都需要進行融資，但是卻沒有一個統一的部門進行債務管理。目前，地方政府債務規模沒有良好規劃，資金的使用與管理方面較為混亂，一定程度上弱化了政府的債務償還能力。政府進行融資，誰來決策、誰來使用、誰來負責，沒有具體落實，直接導致了地方政府債務管理混亂，償債能力不足的狀態。目前對于政府的融資項目，許多地方政府數據統計口徑不一，不僅造成了地方政府負債的實際規模無法真實反映，進而造成負債率、償債率等重要監控指標無法合理運用到監測中，也無法建立地方政府債務預警機制。

三、地方政府債務風險形成的原因

（一）體制原因

我國建立的分稅制財政體制雖然有效遏制了地方政府濫用財政收入，但也為地方政府造成了極大的財政缺口。我國分稅制體制改革以來，中央財政收入占總財政收入的四分之三，地方政府僅占其中的四分之一，但是地方政府卻擔負著地方絕大部分的基礎設施和民生工程，這些都需要大量的資金供給，地方政府通過大規模地向銀行等機構貸款融資來獲得資金支持，造成了政府債務規模的大幅增長，同時，地方財政收入增長又較為緩慢，從而產生債務危機。

（二）非體制因素

地方政府舉債的最主要原因是地方財政資金不充足。首先，政府收入有限，隨著以政府為主體的投資規模的擴大，難以應付過多的政府開支。其次，地方政府承擔著推動經濟發展的重任，由于目前我國市場機制還有待完善，許多可以通過市場機制解決的問題，依然需要依靠地方政府來解決，在地方財力不足的情況下，只能通過各種融資方式解決，從而形成了大規模政府債務。最后，政府機構自身規模的不斷擴大也以及政府活動的持續增加也造成政府支出的不斷增加。

（三）宏觀經濟政策因素

近些年，我國采取了較為積極的財政政策及寬松的貨幣政策來應對復雜的國際經濟形勢，對經濟的投資擴張計劃要求地方政府也要提供更多的資金。在2008年金融危機中，適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策促進了地方融資的大規模發展，地方政府債務規模大幅增加。

（四）其他政策性原因

地方政府債務除了與國家的宏觀經濟政策有關，還與我國經濟環境復雜，地區差異大，經濟發展不平衡有密切關系，中西部一些經濟欠發達地區為了達到國家統一的公共服務標準從而背負上了巨額債務。

四、合理化解我國地方政府債務風險的對策建議

（一）提高債務信息透明度，隱性債務顯性化

提高債務信息透明度是摸清地方政府債務真實規模，從而對地方政府債務進行有效管理的前提和基礎。為此，地方政府應及時改善債務信息披露嚴重不透明的情況，注重債務信息披露的質量性與及時性，進而有效推動地方政府將歷史形成的各種隱性債務逐步向公開透明的顯性債務轉變。著眼于長期發展，允許地方政府發行監管更為容易、更為規范的地方政府債券，將隱性債務顯性化，是化解地方政府財政風險和金融風險的有效途徑。

（二）設計切實可行的債務償還機制

地方政府要清楚地區分投融資項目性質，對那些純公共品的項目應當通過公共財政及抵押、出售政府所掌握的資源為其融資，同時還可以借鑒一般責任債券的還本付息的方式，以政府稅收收入為支持進行清償。

（三）地方政府債務規模與自身財力相匹配

地方政府無論是一何種方式進行融資都應當要求地方政府的債務規模必須與自身的財力相匹配，期限也應盡可能與政府任期相一致，同時嚴格管理地方政府擔保行為，試行地方政府舉債備案登記制度，在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，實施地方政府財政追責制度。

（四）完善地方政府自身信用體系建設

金融對城市基礎設施建設的支持，實際上就是支持政府把多年以后要完成事提前來完成，無論是哪一種融資方式，在城市基礎建設項目中發揮的都是“財政資金墊支”的作用。因此，地方政府融資功能的發揮以及融資成本的高低歸根結底還將取決于地方政府自身信用狀況。隨著未來我國地方債券市場的逐步成熟，地方政府的信用風險在債券定價中必將起到決定性作用。因此，地方政府應進一步規范和約束自身公共權力，加強自身信用體系建設，提高地方政府公信力，從而能更好地整合財政、金融資源，加快地方經濟發展。endprint