農村扶貧互助協會發展的思考

陳光安+徐新宇

農村扶貧互助協會是農村資金互助合作組織的一種形式，由國務院扶貧辦倡導發起，在性質上屬于農民合作經濟組織，在業務運營上帶有金融性特征，既未在工商部門登記注冊，又未納入銀監會的監管范圍。為全面了解農村扶貧互助協會情況，促進農村扶貧互助協會穩健運營和可持續發展，本文以景泰縣為例，分析農村扶貧互助協會運行機制、成效，探索扶貧互助協會產生和發展內在規律，并提出相關政策建議。

一、基本情況

自2010年7月16日景泰縣第一家農村扶貧互助協會——上沙窩鎮大橋村扶貧互助協會成立以來，扶貧互助協會已覆蓋全縣11個鄉鎮，134個行政村（1個行政村未覆蓋），其中60個貧困村全覆蓋。134家扶貧互助協會全部正常運行，共有入會會員18509戶，其中貧困戶11818戶，農戶入會率為43.5%，貧困戶入會率為100%，共組建聯保小組1855個。協會資金總規模達5237.59萬元，其中財政資金4598.3萬元，農戶繳納464.70萬元，占用費轉入本金115.50萬元，其他捐助資金59.09萬元。累計發放借款9643.98萬元，扶持會員12755戶，單筆借款額度最高3萬元，最低額度0.1萬元。

二、運行機制

（一）內部機構設置及功能定位

互助協會內部組織機構有社員大會、理事會和監事會。社員大會為互助協會最高權力機構，主要職責是制定和修改互助社章程，選舉和更換理事會、監事會成員，審議通過本社發展規劃和基本管理制度，審議批準理事會、監事會的年度工作報告和財務報告，審定社員互助金交納額度和社員單筆借款的最高限額，決定終止事宜等。理事會是社員大會的執行機構，由3人組成，理事長1人，理事2人，由社員大會采用無記名投票方式選舉產生，主要職責是召集社員大會，執行社員大會的決議，選舉和更換理事長，負責互助資金的發放和回收，并保障資金的正常流動和安全運行，向社員大會報告工作和財務狀況等。監事會為互助協會的監督機構，由3人組成，監事長1人，監事2人，主要負責對賬務的稽核。理事會和監事會組成人員及其親屬不得交叉任職。

（二）資金籌措制度

互助協會按照“引導資金+農戶入社資金+社會捐助資金+銀行貸款資金+其他資金”的模式，建立互助合作性資金平臺。引導資金是政府安排扶貧等部門資金和適當的財政資金注入互助協會，作為各村互助協會長期周轉和互助發展的固有資金。農戶入社資金是自愿入社的農戶應交納互助金，每戶交納互助金額度根據村民入社情況和農戶經濟狀況等由社員大會決定。貧困戶可降低互助金交納額度，額度由社員大會決定。鼓勵家庭經濟條件好的農戶多繳納互助金。社員退出時可退回其交納的互助金。社會捐助資金是致富能人、民營企業家、龍頭企業向互助協會注入不收取費用的扶助資金及慈善機構、雙聯單位及其他單位的捐助資金。銀行貸款資金是政府協調金融部門根據需求從銀行引進低利率、低成本、期限長的資金注入農民資金互助合作社。其他資金是互助社依法依規取得的其他資金。

（三）資金借貸制度

互助合作資金僅限用于入社社員借款，有借有還，周轉使用。社員借款原則上用于增加收入的項目，并對環境沒有負面影響；對改變用途、轉借他人、償還其他欠款的，互助協會提前收回借款和占用費。借款額度根據周轉資金額度、社員戶數、借款需求、年度內使用周期、頻率和月季分布情況，綜合各方面因素，由理事會建議并經社員大會決定單筆借款的最高額度，最高不得超過3萬元，并報鄉（鎮）農業綜合服務中心備案。借款期限最長不超過一年。在借款占用費上，社員正常借款按不高于中國人民銀行同期同類貸款年基準利率+2%的費率計算資金占用費，社員借款逾期的，按0.3‰的日逾期占用費率計算資金逾期占用費，費隨本清。互助資金堅持“先借未清，后續不借”的原則，保證互助資金公平使用，杜絕閑置和少數人占用，確保資金發揮最大效用。

（四）風險控制制度

互助協會風險控制主要從制度、監管體系等方面確保互助資金安全運行。一是加強互助協會制度建設，確保各項工作健康規范開展。縣上制定了《景泰縣貧困村互助資金管理辦法》、《關于進一步加強村級扶貧互助協會工作的意見》等制度，對互助協會設立、資金管理、運行程序、監督監管等方面進行了明確規定。二是加強監管，建立內外兩級監管機制。在協會內部設有監事會和監督小組，監督執行是否照章程辦事，受理相關投訴。鄉鎮、縣扶貧辦、民政局作為外部監管機構，監督協會的運行情況。三是信用社參與監督。互助協會與縣農村信用聯社簽訂了《景泰縣扶貧互助協會賬戶委托監管協議書》，信用社參與業務指導和互助資金運行監測，保障互助協會正常高效運轉。

三、運行成效

（一）開創了財政扶貧資金投入方式，提高了扶貧資金使用效率

扶貧互助協會是新形勢下更加高效、更為持續的扶貧方式。通過村級扶貧互助協會這個平臺，財政扶貧資金實現了周轉使用與滾動發展，改變了傳統扶貧資金一次性投資的特性，放大了財政扶貧資金使用效應，拓寬了財政扶貧資金使用的思路，也為貧困地區產業開發和扶貧資金持續發揮作用開拓了新路子。

（二）緩解了貧困農戶借款難題，完善了農村金融服務

“互助資金”以互助共濟的全新扶貧方式，為廣大農戶提供短期、小額和有償借款，幫助協會會員發展生產經營項目，簡單、快捷、借款成本低、使用效率高，較好地解決了農村金融市場競爭不充分、信貸產品單一、服務缺失較重、貧困戶貸款難的問題。

（三）促進了貧困農戶產業發展和增收

扶貧互助協會發放的資金主要用于貧困戶發展種植、養殖等特色產業，同時由專業合作社引領產業，鼓勵專業合作社擴大生產、吸納更多的貧困戶參與生產合作、信息資源共享和生產要素的優化組合，大大提高了貧困農民的組織化程度和抗風險能力，讓更多的貧困會員在扶貧互助協會的強力支持和專業合作社積極引導下走上快速致富的道路。endprint

（四）培養了村民民主意識和村“兩委”管理能力

扶貧互助協會在運行過程中堅持參與式扶貧，通過會員自我管理、自我監督，激發了農戶的主體意識、民主意識、參與意識、監督意識，強化了村民對村組事務的監督和知情權；增加了村民合作發展理念，大大提高了村“兩委”、互助資金管理人員的組織協調和經營管理能力。

四、扶貧互助協會運行中存在的問題

扶貧互助協會在正常運轉的同時，也存在一些制約其發展壯大的困難和問題，主要有以下幾個方面：

（一）法律地位不明確

2007年銀監會頒布的《農村資金互助社管理暫行規定》中，對資金互助協會的認證提出的要求過高，而《農民專業合作社法》也沒有對農民的金融合作權做出規定。因此，對于達不到銀監會規定條件而又在運作的資金互助協會來說，目前雖在民政部門登記注冊，但在監管部門看來，其處于“非法”的困境。

（二）資金來源渠道有限

目前，扶貧互助協會雖然從事資金融通服務，但其性質不同于商業銀行，融資渠道狹窄，缺乏可持續的外部流動性支持。從目前實際情況看，扶貧互助資金來源主要是財政扶貧資金、會員入會資金、占用費轉入及社會捐贈資金，從金融機構獲得貸款支持也由于市場主體的不健全只能是望貸興嘆，由于資金來源渠道狹窄，難以充分滿足社員的有效資金需求。

（三）監管缺失暗存隱患

目前，登記注冊資金互助協會的外部管理涉及農業、財政、民政等部門，管理內容多限于資金使用的合規性，監管形式多為非金融監管部門的備案，缺乏專門的金融監管體制，勢必造成有效監管缺失；同時由于未經銀監機構批準吸收公眾存款或存款性質資金的行為會違反國家有關政策規定，易引發金融風險，影響地區金融及社會穩定。

（四）內部產權不明晰

可持續發展要求具備明晰的產權關系，所有權和經營權配置合理，這是互助協會實現可持續發展的先決條件。但是政府推動型資金互助協會大部分資金來源于財政，依附于政府財政部門或與政府有關的機構，可能影響其經營的獨立性。如縣村級互助協會運行中，互助協會資金實行鄉鎮管理站直接管理，在鄉（鎮）財政所在鄉（鎮）農村信用社設立“互助金”專戶，資金收支由鄉（鎮）財政所辦理，內部產權關系不明晰，導致其在開展業務中激勵約束不足。

五、相關建議

（一）明確扶貧互助協會法律地位

加強頂層設計，出臺類似組織管理辦法，將其納入準金融機構管理，明確相關部門的監督管理職責，強化風險監測預警，為促進可持續發展提供制度保障。

（二）豐富資金來源渠道

一是積極爭取國家扶貧資金，尤其是申請無償性或低成本的資金，進一步降低互助社籌資成本，不斷做大做強互助協會發展規模。二是在風險可控的前提下，積極與金融機構開展合作，擴寬資金來源渠道，改變單一依靠財政注資為主的籌資模式。三是互助協會要充分利用自身組織優勢和互助作用，動員農戶積極入會，參與互助資金項目，促進本村貧困戶脫貧致富，實現共同富裕。

（三）建立健全管理機制，規范互助協會運行

一是政府相關部門應進一步加大督促指導力度，引導扶貧互助協會不斷完善治理機制結構，積極推行民主管理、民主選舉、民主決策和民主監督，保障社員權益，提高農戶參與積極性，促進互助社走上規范化、持續健康發展道路。二是政府部門加強對資金使用的指導，在發展生產和產品銷售等方面及時提供信息和技術服務，確保貧困戶能夠獲得預期收益，切實達到助推脫貧目標。

（四）加強對農民資金互助社業務指導和監管

充分發揮金融部門在信貸管理和風險防范方面的優勢，為互助協會發展提供業務指導和咨詢，對互助協會管理人員進行有針對性的政策和業務培訓，努力提高管理人員素質和業務發展的規范化水平。建立金融辦、農工委、人行、審計等多部門聯合的“大監管”格局，依據相關法律法規和相關政策，對其實施特殊監管，督促其依法合規經營。endprint