地方融資平臺債務化解與市場化轉型

余丹丹

【摘要】地方融資平臺公司在我國經濟社會發展、加快基礎設施建設等方面發揮了重要作用。然而，其快速發展帶來的債務量不斷累積，隱藏巨大的風險。在監管政策日益嚴厲的背景下，平臺公司需著重考慮化解債務壓力并進行市場化轉型，形成良性健康的發展態勢。

【關鍵詞】平臺公司 債務 轉型

一、平臺公司的發展與債務風險的積累

平臺公司是我國分稅制改革及投融資體制創造式發展的產物，早在二十世紀末就已經誕生。隨著2008年國家4萬億經濟刺激計劃，平臺公司得以快速發展，“遍地開花”。不可否認的是，平臺公司的設立及發展壯大，在擴大政府投資、拉動內需方面立下了汗馬功勞，可謂“功勛卓越”。然而，其快速發展帶來的弊端也逐漸顯現。平臺公司在承擔地方政府基礎設施建設重大任務的同時，也形成了巨大的債務。2013年8月在全國范圍開展的地方政府性債務審計，是有史以來最深入、最規范、最全面的地方債務摸底。根據公開發布的結果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元，并得出了“目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患”的總體審計結論。其中有相當部分債務是通過平臺公司舉借的。

二、嚴監管將長期存在，轉型已是必然

隨之而來的是，一系列法律法規辦法的密集出臺。2014年8月底新預算法修正案通過后，10月國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），明確剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府舉債采取政府債券方式。2016年下半年以來，經濟形式企穩向好，“去杠桿、防風險”的呼聲越來越強烈。2016年10月，國務院辦公廳印發《地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號），2017年5月，財政部、發改委、央行、銀監會、證監會、司法部等六部委聯合發布《進一步規范地方府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），劍指地方政府給平臺公司融資違規擔保，并建立跨部門聯合監測和防控機制，這意味著對地方政府的舉債融資行為的監管已經由原來的單兵作戰進入了“聯合監管”模式，監管趨嚴顯而易見。2017年6月，財政部出臺《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預（2017）87號），規范政府購買服務管理，防范化解財政金融風險又添一重磅舉措。

可以說，以上一系列辦法的出臺，加上各地對處理地方政府違規舉債查處力度的加強，足以反映監管層對整治地方融資亂象的魄力和決心。在上層的不斷推動下，未來政府融資已經擺脫了依靠平臺這種舊模式，開創了“地方債”+“項目收益債”+“PPP”的地方政府融資新模式，意味著平臺公司賴以生存的先天條件已經不再具備，傳統的融資功能定位將徹底終結，平臺公司到了轉型的關鍵路口，或者說到了生死存亡的節點。

三、案例分析

以下通過某融資平臺公司進行分析，揭示當前平臺公司存在的普遍問題，有針對性地提出解決建議，尋求平臺公司債務化解與市場化轉型的可行路徑。

（一）基本情況

某平臺公司是經市人民政府批準，由開發區政府組建的大型國有獨資企業。截止2016年底，注冊資本46.95億元。公司業務范圍涵蓋基礎設施建設、產業投融資、房地產開發與管理、河流綜合治理、通用航空產業等領域。2016年總資產112億元，集團全資的下屬二級公司6家，三、四級參控股公司30余家。

（二）問題剖析

該平臺自從成立以來，為該區域經濟發展做出了不可磨滅的巨大貢獻。由于該地區遠離主城區，招商引資壓力較大，現有入區企業中絕大多數是民營公司，體量偏小，直接反映在給當地的財稅貢獻量較少。該地區的基礎設施建設、產業引導等工作都由平臺公司承擔。城市建設需要大額資金的投入，該平臺公司因此承擔了上級政府每年下達數十億元的融資任務用以建設支出。多年的發展過程后，平臺公司也積累了不少問題。具體表現在：

1.資產方面：該平臺公司資產規模雖然達到112億元，但是能給未來帶來收益的優質資產不足。具體來看，與當地政府的往來性資產比例過大（占比55%），導致公司可用資產大打折扣。且由于與政府的“你中有我”“我中有你”的政企不分的關系，政府使用平臺公司資產并不付費，多項優質資產處于無租使用，導致資產的收益性更低。

2.平臺營運：該公司承擔了大量市政項目，但實際上與當地政府的委托建設結算機制未捋順，僅僅依靠多年以前一份簡要的委托代建合同進行年底確認收入，工程回款機制未提前約定，導致經營現金流入幾乎為零，一直處于“只干活、不管錢”的境況，上層機制沒有捋順，導致后續很多工作困難重重。

3.自我造血：公司主要業務均是政府下達的任務，收入來源以結算的代建管理費收入為主，利潤微薄。投資方面也主要是承擔配合政府產業引導任務，“只投出、不管理維護、不計盈虧”的模式，缺乏對項目盈利性要求，直接導致項目投資無收益甚至虧損。唯一具有廣闊發展前景的通航產業模塊，由于推動力量的不足，導致項目進展緩慢，對未來收益的獲得變得遙遙無期。

4.資金管理及債務風險方面：該平臺歷年來背靠“政府”這棵大數，資金管理相對粗放，并未形成現代化集權資金管控模式，預算管理也流于形式。由于政府融資任務與工作進展的脫節，導致大量融資資金沉淀，債務風險累積。根據測算，該平臺公司未來三年每年需償還債務約數十億元。如果沒有持續的資金來源，將面臨資金鏈斷裂的風險。

（三）轉型的必然性

近期隨著國家監管層面的政策收緊，尤其是2017年上半年以來，預防金融風險各項政策的出臺，各金融機構額度收緊，銀行批貸和放款的速度明顯放緩，融資難度系數劇增。該平臺公司感受到了前所未有的壓力，也感受到了市場化轉型改革工作的勢在必行。

（四）相關建議

面對嚴峻的形式，如何破解生存危機，尋找發展的出路？針對該平臺公司的現有情況，建議從以下幾個方面嘗試市場化轉型，自我革命，提升自我造血能力，走出一條“自我救贖”之路。

在充分理清政企關系的前提下，對平臺公司項目進行梳理，區分收益性項目和無收益性項目，采用不同的方式，促進債務化解與市場化轉型。

一是對無收益的公益性項目，如市政道路建設、配套設施等產生的債務，由政府負責按照政府債務置換相關辦法，進行穩步置換，以“時間換空間”。針對新建的公益性項目，采用政府發債形式，獲取資金及政策的支持，集團本身不再為公益性項目融資。

二是對有一定收益的公益項目，積極推廣PPP模式，平臺公司可以發揮自身城建經驗優勢，參與組建PPP項目公司，政府按照合同約定給予特許經營權、政府補貼的方式，維護公司的城建板塊業務。

三是加強收益性項目管理，此類項目可以充分采用市場化融資方式，對中長期收益性項目發行債券等方式進行融資，并積極探索新型融資模式。

四是開展多元化經營，增強造血能力。結合該平臺公司業務板塊，房地產板塊方面，要在現有保障性住房建設的基礎上，開展商業地產項目。在前期對區域環境進行充分調研的基礎上，主打教育地產、養老地產項目，做成區域精品。通航產業方面，要抓住國家不斷釋放的政策紅利，充分利用自身的先發優勢及業內資源，在通用航空建設運營、機場管理及維護、通航會展商業運營、通航培訓等方面占據行業制高點，并積極開拓航空主題文化旅游項目的策劃規劃和開發建設，打造通航旅游品牌。投資方面，進一步加強專業人才隊伍建設，加強項目篩選及評審，通過產業基金等形式引導投資，加強投后管理，爭取在投資上創造更大收益。

參考文獻

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