促進我國生態文明建設的體制機制研究*

中國國際經濟交流中心課題組

·宏觀經濟·

促進我國生態文明建設的體制機制研究*

中國國際經濟交流中心課題組

中國是第一個在聯合國會議上提出“生態文明”概念的國家，如何更好地建設生態文明是一個值得深入研究的問題。本文從生態文明的基本理論出發，分析國內外生態環保的經驗與現狀，提出促進我國生態文明建設的總體思路、目標和主要任務，并在此基礎上給出了行政管理和監管體制、法律法規與制度體系、經濟政策與市場化機制等方面的重大政策建議。

生態文明 體制機制 政策建議

一、引言

改革開放以來，伴隨著我國經濟的快速發展，對生態文明的認識不斷加深。表現在體制機制上，經歷了制度建設循序漸進和政策不斷深化的過程，從簡單的污染治理，到提出保護資源環境，再到建設資源節約型和環境友好型社會，進一步明確生態文明建設的國家戰略地位，將其提高到與經濟、政治、文化、社會相并列的高度。建設生態文明，是中國共產黨作為執政黨在世界上首次提出的，是重要的理論、理念創新，昭示了我們黨加強生態文明建設的堅強意志和堅定決心。2013年，聯合國環境規劃署理事會第27次會議通過決議，以聯合國文件認可并支持中國生態文明理念，標志著我國生態文明的理念和實踐得到了國際社會的認同。2016年12月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態文明建設目標評價考核辦法》，中國生態文明建設進入全面實施階段。

二、文獻回顧

20世紀中期，隨著西方工業化國家一系列嚴重環境污染事件的爆發，人們開始反思工業化弊端，關注環境與可持續發展問題。從1962年《寂靜的春天》的出版，1972年《增長的極限》的發表和瑞典斯德哥爾摩“人類環境會議”的召開，1992年聯合國“環境與發展大會”和2002年聯合國“可持續發展世界首腦會議”的召開，到2014年在紐約總部成立聯合國文明聯盟生態文明委員會等，國際社會一直在尋求一種有別于傳統工業化的模式，走經濟發展、社會進步、環境保護相協調的可持續發展道路。

一些學者開始從社會文明形式的高度來思考工業文明。1995年美國學者羅伊·莫里森在《生態民主》一書中，正式將生態文明作為工業文明之后的一種文明形式提出。西方生態馬克思主義、生態社會主義的思潮和運動也悄然興起。加拿大學者威廉·萊斯分別于1972年和1976年發表了《自然的控制》和《滿足的極限》著作。雙重危機論、政治生態學理論、經濟重建理論、生態社會主義理論，形成了系統的生態馬克思主義理論，為人類擺脫生態困境尋找出路，關注的核心問題是人類社會與自然的關系。

在綠色生態思潮的推動下，生態運動也在西方政治和社會文化領域興起。1972年5月新西蘭成立了世界上第一個全國性綠黨——價值黨。1980年德國成立了有明確政治綱領的“綠黨”，明確提出生態社會主義的口號。20世紀90年代提出了生態社會主義的政治、經濟、社會和意識形態等主張，形成了生態社會主義的思想體系和政治綱領。

在我國，農業經濟學家葉謙吉1984年最早使用了生態文明的概念，從生態學和生態哲學的視角來界定生態文明。黨的十七大以后，生態文明成為許多學科研究的熱門課題。這些研究主要關注三個方面：一是關于生態文明概念與內涵的研究。有的學者認為生態文明是人類的一個發展階段，是原始文明、農業文明和工業文明之后的新階段；有的認為生態文明是社會文明的一個方面，與物質文明、精神文明、政治文明并列；有的認為生態文明是一種發展理念；有的認為生態文明是改善人民生活和實現可持續發展的途徑。目前，關于生態文明概念的討論很多，但尚未形成一種公認的權威的概念。二是關于生態文明與傳統文化的研究。許多學者從儒、道和佛教中探究生態文明的文化淵源，認為儒、道從不同的角度闡釋了人與自然的關系。天人合一的生態倫理思想，尊重自然、兼愛萬物，以及人與自然相互和諧等價值取向，蘊含著豐富的生態文明思想，對于建設當代生態文化體系有重要的借鑒意義。三是關于生態文明建設實踐研究。許多學者從循環經濟、低碳經濟、環境保護、可持續發展等不同層面研究了生態文明建設的途徑。有的學者研究了建設生態文明的制度、機制、理念以及生態文化等，提出了生態文明建設的保障措施。有的學者把生態文明建設作為全面建設小康社會和資源節約型、環境友好型兩型社會建設的內容，提出了一些具體設想。有的學者結合各地具體實際，提出了在相關省市建設生態文明的措施。有的學者研究了生態文明評價體系等。

總之，近年來對于生態文明的理論研究方興未艾，取得了豐碩成果。然而，當前低水平重復研究居多，高質量深層次的研究較少；對生態文明概念探討的多，從哲學、社會制度、人與自然的本質屬性等基礎理論研究的少；就事論事、解讀政策的研究多，從戰略高度研究的少。生態文明理論研究還有待于進一步加強。另一方面，盡管理論界已經做了大量研究，但對生態文明尚有待形成一個公認的權威的定義。本研究力圖提出對生態文明內涵的界定：“生態文明”，是由生態和文明構成的復合概念，是指人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質成果與精神成果的總和，是以尊重自然規律和保護自然環境為前提，以維護生態平衡和資源環境的可承受程度為基礎，以建立可持續的生產方式、生活方式和產業結構為主要內容，以統領性、多元性、包容性和可持續性為特征，以綠色經濟、循環經濟、低碳經濟為建設途徑，遵循公正和諧、以人為本、可持續發展的原則，與物質文明、精神文明和政治文明相輔相成，實現人與自然相互依存、相互促進、相互協調的文明發展形態。

三、國外生態環境保護體制機制建設的經驗與啟示

為履行環境管理職能，各國根據自己不同的國情，建立起各具特色的環境管理體制。無論是發達國家還是發展中國家，環境保護管理范圍隨著國家的形勢變化而逐步變化，職責范圍逐步擴大，編制逐步增加。

(一)環境主管機構及負責人的行政地位不斷提高

隨著環境保護問題的突出，特別是區域性問題日益擺上議事日程，許多國家在機構改革中加強環境保護的力量，包括升格國家環境保護的主管機構。例如，日本、韓國的環境主管部門都經歷級別不斷提高的過程。配備高級別的首長，一些國家環境部長的地位高于其他部長。如韓國環境部長是國務委員，受國務總理的命令，就環保政策、計劃及其執行在各部門間進行統一協調。

(二)逐步擴展環境主管部門的職能，實行環境保護大部制

環保部門的主要職能范圍涉及環境、自然資源、土地、海洋、交通、生態、核安全以及與貿易、投資、消費、生產模式之間關系等諸多內容。從各國經驗看，僅由一個統一監督管理機構來管理整個國家的環境問題是不現實的。但絕大部分國家在充分考慮生態系統的完整性的情況下盡可能把相關職能轉移到環境主管部門。例如，美國于1970 年把分散于農業部、健康、教育和福利部(即現在的健康與保健部)、內政部及原子能委員會、聯邦放射物管理委員會、環境質量委員會等部門的環保職能集中到環保局。日本于2001 年將原來厚生省和產業省中固體廢棄物的管理職能集中到環境省，實現統一管理。

環境部是歐盟各國和經濟合作組織(OECD)絕大多數國家的內閣組成部門之一。總體看來，大部制是歐盟和OECD國家的政府組成特征，多數成員國內閣組成部門一般在15個左右。各國環境部即使有的包含其他部門職能，但從其名稱及內設機構來看，主要職能仍然是環境保護。各國基本情況與環保機構名稱見表1。

如上表所示，目前OECD的30個成員國(含15個歐盟國)中，有29個國家的環保機構為內閣組成部門，原本分散的環保職能也大都集中在環保部門。各國的環保機構，隨著環境問題的演變，都經歷了從無到有、從弱到強、從分散到集中的歷程。各國環保機構初建時起點也都較低，但隨著分散在其他各部門的職能連同人員和經費的劃入，環保機構都得到迅速發展，絕大多數很快就成為政府的內閣組成部門。盡管各國政府經過不斷改革，內閣部門數目減少，但環境部的地位不斷加強、職能范圍不斷增加。而且大部分國家的地方環保機構也較為完善。各國環保機構的設立、職責確定及工作程序都由法律明確規定，保證了環保機構及其管理的合法性、連續性和穩定性。

從各國環境部的內部機構設置來看，大部分國家按環境要素設置管理機構。如德國、法國和意大利環境部都是按要素下設水司、自然司、大氣(化學品)司等，另外有一個中央或綜合司負責環境部內部行政管理。各國環境部一般來說司的數目較少，但司內設次司和處較多。

(三)設置跨部際協調議事機構，以及跨區域的協調督察機構

大部分發達國家除了成立環境管理專門機構，還設有環境管理綜合決策協調機構或機制。這主要是由于環境管理的綜合性、復雜性，以及與社會、政治、經濟的關聯性。美國聯邦和州政府都設有環境質量委員會，職能是為總統提供環境政策方面的咨詢和協調多個行政部門有關環境方面的活動。日本除了環境省，還成立了公害對策會議，作為首相府的下屬機構，會長由內閣首相兼任，其主要職權是處理有關都道府縣制定的公害防治計劃、審議有關防治公害的基本的和綜合的措施并促進這些措施的實施等。德聯邦政府于2000 年成立了國家可持續發展部長委員會，聯邦總理為該委員會主席，其任務是制定可持續發展戰略。

部分國家還設置了區域性環境機構，其主要職責有二：一是協調作用。流域水污染、酸雨污染、海洋環境污染、生物多樣性等環境問題不受行政轄區限制，具有跨界污染的特點。許多國家設置跨區環境管理機構，作為環境管理主管部門的派出機構或直屬機構，人員編制屬于環境管理主管部門，如美國聯邦環保局的10個區域辦公室。二是監督作用，旨在督促地方政府落實中央制定的環境保護政策、標準。

(四)注重分級管理，明晰央地事權劃分

分級管理在美國和德國兩個國家表現突出，如美國由聯邦政府制定基本政策、法規和排放標準，由州政府負責實施，在確認聯邦政府在制定和實施國家環境目標、環境政策、基本管理制度和環境標準等方面占主導地位的同時，承認州與地方政府在實施環境法規方面的重要地位。美國處理聯邦政府和州政府之間關系的基本原則為：州政府在環境保護方面負有主要責任，聯邦政府的領導和幫助必不可少。德國聯邦政府環境管理的主要職能是一般環境政策的制訂、核安全政策的制訂與實施及跨界糾紛的處理，州政府環境管理的職能主要是環境政策的實施，同時也包括部分環境政策的制訂。聯邦政府和州政府在立法權責、法律和政策的實施權責、環境規劃的權責、環保投資權責等方面也進行了明確分工。

(五)擁有足夠的人員配置

隨著環境事務的不斷增多，各國的環境主管部門大都加強了人力投入，相應地進行了人員擴編。日本環境廳(現日本環境省)自成立以來組成人員不斷增加，由最初的501人增加到2001年的1311人，增長了近兩倍。美國環保局由成立之初的5000多名職工，發展到現在的18000多人，其中6000人左右在華盛頓總部負責各項環境政策的制定，10000人左右分布在全美國的10 個區域辦公室，2000余人分散在華盛頓以及美國其他各地的美國環保局直屬研究機構負責對政策的制定進行技術支持。

表2 2016年國外環境保護機構人員數與全國總人口數比較

四、我國生態文明體制機制建設面臨的主要問題

改革開放以來，在保持經濟持續健康發展的同時，各級政府也比較重視生態環境保護問題，但較為粗放的發展模式造成更為嚴重的環境污染和生態退化。目前，造成生態環境持續惡化的主要原因是人們對自然資源無節制的開采利用，向生態環境無休止的索取。其深層次制度原因則表現在以下幾方面。

(一)行政管理機制不健全

我國雖建立了多級生態環保監督管理體系，但是由于職能交叉，執法主體和監測力量分散，在監管過程中還存在著缺位失位、相互扯皮、責任不明、輕視賠償等問題。一是監管不到位，獨立執法困難。二是監管職能分散，管理碎片化，存在多頭管理和相互扯皮現象。三是制度碎片化突出，監管財權事權不對等。

(二)法律法規體系不成熟

盡管我國已經出臺與生態文明相關的法律法規，但無論是在立法、執法還是司法環節都還存在不完善的地方，需要盡快完善相關法律法規機制，使環境監管真正有法可依，執法必嚴，違法必究。一是生態文明有關法律法規體系不完善。二是立法、行政管理體制和財政預算安排脫節，導致立法與實施脫節。三是尚未健全生態環境的公益訴訟制度，社會參與監督的機制不暢。

(三)生態環保產權制度不明晰

我國自然資源資產保護不力的關鍵原因在于生態環保產權制度不明晰。按照法律規定，我國自然資源歸國家或集體所有。我國雖在國土空間開發和保護方面做出了大量的制度建設工作，但是尚未解決全民所有自然資源資產所有者缺位、產權不清晰、未實行嚴格的資產管理等問題，反而被各級政府拿來作為發展經濟的生產要素。而且生態環保的相關產權交易市場也不發達，主要是排污權、碳排放權交易制度不健全，生態補償機制尚不完善。

(四)有關配套政策不完善

在生態環保的政策體系中，現行的鼓勵和支持政策尚存在碎片化和滯后性的特征，不少政策與生態文明發展的要求不相適應。一是行政管制的手段和措施應用比較多，市場調節、社會管理的手段和措施應用比較少。二是各種財政、稅費、價格、金融、產業、投資等方面的政策措施比較零散，對資源與生態環境利用行為的調節作用不大。三是缺少法律化、常態化機制。四是生態補償資金總體不足，沒有建立穩定的增長機制。五是稅收優惠政策存在缺陷。

(五)監督評估機制不到位

我國目前針對普遍的污染行為主要還是以罰代管的方式進行，對超標排污行為罰款數額普遍偏低。究其原因，主要在于監督評估機制尚不到位。一是對生態環境保護執法不嚴、監管不到位現象相當普遍。二是生態文明的評估指標不完善，指標考核往往成為擺設。三是監督執法難以形成合力。

(六)公眾參與機制未建立

我國公眾參與生態文明建設的積極性并不高，主要在于公眾參與機制不健全，參與維權渠道受阻、參與的方式和內容缺乏可操作性等原因。我國獨立的非政府組織和社會機構的監督能力有限，政府缺乏對環保類社會組織的指導、扶持和服務等方面的有效政策措施，國內環保類社會組織總體能力薄弱，難以滿足公眾有效參與環保事業的需要。

(七)跨部門協調機制不完善

多年以來，我國環境保護、生態治理分屬不同的部門管理。特別是環境污染防治屬于屬地管理，強調當地政府的責任，而地方環保部門受地方政府任命管轄，因此中央對地方生態環保事業的直接參與度不高，造成部委與地方條塊分割嚴重，協調難度較大。像大氣、水等污染物具有流動性特點，可能會出現“東家污染、西家埋單”的情況，跨行政區劃、跨流域協調難度較大，區域生態補償機制始終難建立，缺乏有效的議事程序和爭端解決機制，長此以往將會導致相互扯皮和監管缺位問題，治理效果也不盡如意。

五、促進我國生態文明體制機制建設的政策建議

2015年12月3日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》；2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》；2016年12月25日，國家主席習近平簽署中華人民共和國主席令，公布實施《中華人民共和國環境保護稅法》。這些重要文件和法律、法規的出臺，極大地推動了我國生態文明的建設進程。促進我國生態文明體制機制建設，就是按照“五位一體”總體布局的戰略要求，堅持生態文明的基本理念和根本方針，以正確處理人與自然關系為核心，以提高資源利用效率、改善生態環境質量為主線，以生態文明體制改革、制度體系和長效機制建設為重點，厘清政府、市場、社會的關系和邊界，構建政府、企業和社會共同參與的生態文明治理體系和運行機制，最大限度地激發全社會推動生態文明建設的創造力和自覺性，加快建設美麗中國，邁向社會主義生態文明新時代。力爭到2020年，生態文明體制框架，以及源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的制度體系基本形成；自然資源資產管理、用途管制、監督體系得到健全，關鍵制度建設取得決定性成果；資源環境生態價值得到充分體現，有關價格、財政、稅收、金融政策更加完善，市場機制得到充分發揮；社會公眾參與的渠道更加暢通、方式更加多樣，群眾的利益訴求得到充分尊重。

(一)促進我國生態文明建設的行政體制與監管機制建議

生態環保管理體制是國家行政體制的重要組成部分，是各級政府的重要職責，是必須提供的一項基本公共服務。生態環境保護若要做到不欠新賬、多還舊賬，需要進一步加強監管。深化生態環保管理體制改革必須按照國家關于政府職能轉變、行政體制改革、推進依法行政、生態文明體制改革的總要求進行。改革生態環境保護管理體制，核心是建立獨立行政執法和監管的體制。

1．健全我國生態文明管理體制的基本原則。針對當前我國生態文明行政管理與監管體制存在的主要問題，健全我國生態文明管理體制，就是要在完善現代市場體系、轉變政府職能、推進法制建設、強化社會治理的大背景下，通過改革政府管理體制，建立分權制衡、相互協調、運行高效的生態環境管理體制。

在深化生態環保管理體制改革時，要提高管理效能，以更低的成本、更高的效率保護生態環境。要做到政府職能精簡統一，形成多元共治格局，進一步簡政放權。一是以生態環境保護為前提，實行經濟社會發展與生態環境保護相協調的戰略。環境與發展的關系是中國生態環境保護中最為關鍵的一對關系，也是難點所在。二是從生態系統的整體性和多功能性出發，實現統一監督管理與專業分工管理相結合。從生態環境的系統性來看，生態環境具有跨介質、跨區域的整體性特征，生態環境治理體系應當遵循生態系統的特點進行統一監督管理和流域、區域的綜合管理。三是按照生態環境物品和服務的不同公共屬性，合理劃分中央與地方事權。

2．我國生態文明管理機構調整方案建議。我國生態文明管理的中央部委職能重組的核心是將污染防治、生態保護、自然資源管理的決策、執行、監督、協調、提供公共物品等職責進行合理配置，從而減少職能交叉，降低行政協調成本，實現權力制衡上的協調一致，提高體制運行效率。目前自然資源與生態環境保護的管理職能分散在各個部門，按照積極穩妥實施大部制的行政體制改革的總體思路，對這些部門適當合并和重組勢在必行。

近年來，各方已經提出了一些方案，如2011年中國工程院和環境保護部聯合發布的中國環境宏觀戰略研究報告，就提出了整合環境、資源和生態保護等職能的大環境部的方案，相近的也有歷次行政體制改革中屢次提出的大國土資源部方案。從近期來看，污染防治職能適當集中和自然資源管理職能適當集中的方案比較可行，關鍵是相關的生態保護職能如何配置，是放到自然資源管理部門還是環境保護部門，還需要認真研究論證。從生態系統和污染防治的整體性來看，兩個方面都與生態保護密切相關，但從現有部門職能和能力而言，自然資源管理部門可能更具專業能力來行使領土范圍內國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復。

綜合各方面的情況，我國生態文明管理機構調整方案建議是：未來國家生態環境管理相關職能主要由“二委一部一局”負責，分別為國家發展改革委、自然資源資產管理委員會、資源與環境保護部、國家生態環境質量監測評估局。

3．我國生態文明管理體制改革路線圖。根據保護與開發相分離、一件事由一個部門管理的原則，堅持大部制的改革方向，分別組建集中統一的自然資源資產管理委員會、資源與環境保護部。

以機制創新為抓手，理順環境保護與綜合經濟協調的關系，強化綜合部門的統籌協調職能，提高體制運行效率。明確和強化綜合經濟部門協調環境與發展的職能，促使其把資源節約、環境友好、綠色發展的理念充分整合到主要職能的履行中。在“三定”方案中明確各部門的生態文明建設職責。在下一輪的國務院機構改革中，通過制定新的政府部門“三定”方案，明確各部門的生態文明建設職能。引入第三方評估機制，評估國務院相關部委履職情況，并將結果公開。

按照“強化兩頭，精簡中間”的原則，重新定位中央環境保護部門的職責，圍繞制度建設與質量結果考核開展工作。建議在未來中央環保部門職責定位中，要按照“強化兩頭，精簡中間”的原則進行改革。一是聚焦制度建設，加強生態環境的宏觀管理，參與國家的綜合決策，避免陷入到項目審批等微觀事務中。二是中央把當前以總量為主的過程管理轉變到以質量為導向的結果管理，重點是監督考核省級政府的環境質量及其改善目標的實現程度，同時健全生態環境質量監測網絡與綜合評估。三是完善“國家監察、地方監管、單位負責”的執法體系，監督執法職責應主要由地方政府承擔，并通過“上下夾擊”的制度安排實現對地方政府的督查。“上”指中央政府要通過區域/流域督查中心的督查、環境質量考核、財政手段對地方政府形成壓力，“下”指非政府組織、公眾、傳媒的監督作用要得以充分發揮。

將監測權與決策權分離，成立直接向國務院負責的國家生態環境質量監測評估局，構建獨立統一的生態環境監測與評估體系。獨立統一的生態環境監測體制將由垂直管理的生態環境質量監測網絡和屬地管理的污染源監測體系構成，可按如下改革路徑進行：一是在生態環境保護相關部委內部，把生態環境質量類監測與監督性監測相分離。二是成立直接向國務院負責的國家生態環境質量監測評估局(副部級)，建立統一的數據信息平臺。三是監督性監測的職能仍保留在生態環境保護主管部門，實行以地方為主的雙重領導機制，以支撐生態環境監督執法。同時，結合區域派出機構加強中央對污染源監測的監督，并強化社會力量的監督。

(二)促進我國生態文明建設的法律法規與制度體系建議

有關生態文明建設的法律與制度體系，是在現行資源與環境保護法律與制度體系上深化發展起來的。

1．中央兩個決定對生態文明建設法律和制度體系提出了目標和要求。十八屆三中全會決定提出了14個領域的改革措施，對當前資源與生態環境保護領域存在的各種問題，特別是針對體制改革和重大制度建設方面，首先從深化改革的總體構架上，通過制度安排把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程；其次對生態文明建設本身，從體制和重大制度建設兩個層面，從源頭嚴防、過程嚴控、后果嚴懲各個環節，提出一系列解決當前生態文明制度建設問題的改革措施。

2．根據生態文明建設總體目標和要求，調整相關立法規劃和計劃，逐步形成比較完整的生態文明法律體系。按照改革的總體目標和任務，調整完善立法規劃和計劃是當前一項重要工作。調整后的立法規劃，在原有規劃安排的土地管理法(修改)、環境保護法(修改，已通過)、水污染防治法(修改，已通過)、大氣污染防治法(修改)、土壤污染防治法、野生動物保護法(修改)、森林法(修改)、海洋基本法、核安全法、礦產資源法(修改)、深海海底區域資源勘探開發法等涉及資源利用和環境保護方面的立法項目之外，新增了環境保護稅法、資源稅法、耕地占用稅法、原子能法、能源法、循環經濟促進法(修改)、草原法(修改)等資源利用和環境保護的立法項目。

3．把生態文明制度建設同綠色發展與空間規劃、資源利用和環境保護領域的相關立法有效結合起來，逐步形成比較完整的生態文明法律制度體系。目前，生態文明制度建設的一些主要內容已經不同程度地體現在現行的法律規定中，新近的立法項目中也逐步把生態文明制度建設的新內容納入法律規定中，如新修改的環境保護法已經把生態紅線、生態補償等納入法律規定，雖然仍舊是不易操作的原則規定。從當前全國人大常委會立法規劃的安排來看，有必要進一步加強有關自然資源產權和資產管理，自然資源行政監管，主體功能區規劃、空間規劃和用途管制，自然資源有償使用和生態補償，資源和環境承載力與生態紅線，排污許可和排污總量控制，公眾參與和社會監督，生態環境損害賠償和責任追究等重大制度的前期理論研究和試點試驗，加強各項制度理論研究和試點試驗同相關立法工作的有效結合，為把生態文明制度全面納入各項法律中奠定堅實的基礎。

4．把生態文明建設的立法、行政體制改革和公共財政預算結合起來，明確中央政府和地方政府職責，強化有關法律實施的實體和程序性規范，使生態文明制度建設真正落到實處。為了有效推進改革，加強生態環境治理法律和制度體系的可實施性、目標有效性，提高相關領域的公共行政管理效率，應當研究探索把有關生態環境治理體系改革、生態環境保護立法同行政管理體制改革、公共財政預算編制結合起來的體制機制。當前應當首先研究建立行政部門“三定”方案同行政部門預算聯合審定的工作機制，并研究建立法律案的預評估制度，把評估法律案的預期實施效果、社會成本(包括行政執法部門因新設立職責所需新增的人員編制和預算經費)，列為立法必經程序，把法律案的起草和審議同行政部門職能設置和預算編制結合起來，為生態環境治理體系改革和相關法律的制定與實施，奠定良好的體制改革基礎。

(三)促進我國生態文明建設的經濟政策與市場機制建議

1．支持生態保護的財政政策。近年來，按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，我國各級財政部門不斷創新財稅政策，加大投入力度，支持生態保護，成效明顯。但由于我國仍處于工業化城市化發展階段，人口、資源和環境的發展仍然不協調，我國現行的財稅政策在鼓勵和促進生態保護方面還明顯落后于生態文明發展的需要。當前及今后中長期推進生態文明建設，破解資源、環境、生態及應對氣候變化的難題，真正促進綠色循環低碳發展，根本途徑在于創新制度、完善政策，就是要充分運用法律、行政、經濟等各種政策手段，綜合發力。財政是國家治理的基礎性手段，在生態文明建設中無疑擔負著重要職責。現側重就如何運用財政政策推進生態保護，提出一些看法和建議。

首先，著力推進稅收制度創新和稅收政策完善。稅制具有重要的調節功能，科學合理的稅制對于產業升級、結構優化及資源節約和生態環境保護具有重要調節作用。近十多年我國在稅收制度政策方面改革力度較大，為環保節能產業發展和生態保護創造了良好的制度環境，但離生態文明建設的要求仍有相當距離。當前存在的突出問題是：稅收激勵和約束功能不足，稅率偏低，排污成本外溢。因此，著力推進稅收制度創新和稅收政策完善是促進生態文明建設需解決的重大問題。關于深化資源稅改革，主要建議：一是實施煤炭資源稅從價計征改革。二是清理煤炭相關收費基金。三是適度提高煤炭資源稅稅率。對能源密集行業、節能減排成績顯著的企業以及貧困地區，可酌情給予環境稅的優惠照顧。至于調整消費稅政策，其是在增值稅普遍征收基礎上實施特殊調節的稅種。關于適時調整和完善相關稅收優惠政策，一是針對現行企業從事符合條件的環境保護、節能、節水項目的所得，由于不能盈利而難以享受優惠的情況，可適度調整政策的適用條件。二是在現有對企業從事符合條件的環境保護、節能、節水項目的所得免征或減征企業所得稅的規定基礎上，進一步調整和完善符合條件的相關項目的范圍。三是針對現行企業內部在資源綜合利用項目上難以獲得優惠的問題，可考慮對企業自產自用符合國家產業政策規定的資源綜合利用產品，也給予優惠政策。四是針對現行企業所得稅對于企業生產和銷售有關環境保護、節能、節水等相關設備缺乏優惠政策的情況，可參照資源綜合利用的企業所得稅優惠政策，對生產和制造節能設備和產品的企業給予一定的優惠。五是將企業在環境保護、節能、節水等方面提供的技術轉讓、技術培訓、技術咨詢等所取得的技術性服務收入，納入到企業所得稅技術轉讓優惠的規定范圍，享受企業所得稅有關企業技術轉讓的減免稅政策。

其次，建立和完善財政對生態環境投入的新機制。生態環境的公共物品特征決定了財政支持的必要性。“十二五”以來為了實現國家確定的節能減排的戰略目標，國家財政部門從政策、制度、財力多方面出臺措施，加大扶持力度，效果非常明顯，淘汰落后產能取得重大進展，主要污染物排放強度、碳排放強度趨于下降。建議加大財政支持生態環保的投入傾斜力度：一是增量調整和存量調整并重，切實加大財政投入；二是整合現有專項資金，以形成合力；三是建立專門的預算科目；四是建立中央和地方多級共同投入的機制。建議優化財政支持生態環保的投入結構：一是支持節能減排科技的研發、示范和推廣；二是支持節能和環保服務產業的培育和發展；三是針對環保投資歷史欠賬嚴重和治理污染壓力不斷增加的現實情況，加大環境保護重點領域的投入力度。建議創新財政投入手段，包括以下幾個重點：一是在補貼環節上，從以往主要補助生產環節，轉向在補助生產環節的同時擴大對消費環節的補助；二是在財政投入使用方式上，更多地采用財政貼息這類間接優惠方式；三是大力扶持擔保行業的發展。建議探索建立多元化投入機制：一是鼓勵支持社會資本投入生態環保建設事業；二是明確企業環保投資的主體地位；三是設立生態環保投資基金，實現環保基金的良性自我發展；四是引導金融行業加大對生態環保領域的投資。

最后，構建政府間生態轉移支付制度。解決生態環保問題，實現生態環保宏觀全局利益和地方局部利益的均衡，需要將生態環境因素納入財政轉移支付范疇，構建政府間生態轉移支付制度。建議建立中央對地方的縱向生態轉移支付。一是中央政府在安排生態補償財政轉移支付資金時，主要針對全局性的補償問題；二是要改進生態轉移支付的測算方法；三是要進一步明晰和提高相關領域的補償標準。建議建立省以下生態財政轉移支付。根據地方具體情況，合理安排省以下生態財政轉移支付的規模、方向，明確轉移支付重點、分配使用原則和資金的使用范圍等內容。建議建立區域間橫向生態轉移支付。橫向生態轉移支付亦稱為橫向生態補償，主要是指區域之間或水流域上下游地方之間生態受益方對生態的經濟利益受損方的資金補償。

2．促進我國生態文明建設的價格政策。生態環境的日趨惡化使本屆政府重視生態文明建設程度空前。而在市場經濟中，價格是核心的調節機制。合理的價格政策，對改變目前我國生產與消費中資源消耗過高、環境污染嚴重的局面，促進資源節約及循環利用，具有舉足輕重的作用。

促進我國生態文明建設的價格政策的整體構建，可定位在資源節約、減少排放、支持可再生能源發展三個方面。建議進一步引入競爭機制，當前需重點解決以下三個問題：一是競爭型市場結構的建立；二是體制改革的整體規劃；三是“改革”領導責任的落實。建議再造基于市場經濟的價格監管體系，當前需重點做以下工作：一是建立職能完備的能源價格監管機構；二是建立、完善監管的規則體系；三是建立利益相關者間的制衡機制。建議強化“外部性”控制。需要重點解決：一是“外部成本”內部化；二是“外部收益”內部化。幾個主要資源性產業的價格政策要點如下。

第一，關于石油價格政策的要點。我國大部分石油價格已經放開，市場平穩，這里著重探討成品油(主要是汽油、柴油及航空煤油)價格如何向競爭性市場體制平穩過渡問題。一是繼續堅持與國際市場接軌的取向。二是應把市場均衡作為成品油價格調整的基本出發點。三是調整成品油價格形成中各相關主體的地位和相互關系。四是放松成品油批發、零售的市場準入，引入競爭機制。

第二，天然氣價格政策的要點。天然氣如未液化，須經專門的管道運輸才能流通，因而該行業的技術、經濟特性與電力行業較為相似。作為長期目標，在“井、網、售”分離的基礎上，天然氣井口價格和終端用戶價格應該市場化，管道運輸價格可繼續由政府監管。這方面國外已有成功的經驗，國內的政府決策層也基本形成共識，我們可朝此方向繼續努力。這里，重點就當前監管所需解決的幾個問題提出建議。一是完善與替代能源聯動的天然氣價格調整機制。二是統一規范配售價格監管辦法。

第三，電價政策的要點。關于電價改革，在國務院《電價改革方案》及其配套的部門規章中提及的內容，本報告將不再重復。這里擬從可持續發展的角度，對此前未及深入思考的促進節能與可再生能源發展問題，提出框架性的政策建議。一是用戶電價總水平及時反映電力成本和需求的變動。二是建立與供電成本相符的用戶電價結構。三是上網電價應包含更多的減排成本。四是逐步引入競爭機制。五是規范、整合隨電價征收的政府性基金。

第四，水價政策的要點。水價政策的核心要點是：水價完全反映資源成本、開發利用成本和環境治理成本。城市供水價格按照合理成本、合理贏利、公平負擔的原則制定。對居民供水價格，推行階梯水價制度，維持基本生存部分的價格與非基本生存需要部分分別執行不同的價格，并建立后者的動態調整機制。水資源費應反映水資源的再生產成本。因此，水資源費的征收標準仍應繼續提高。應改革水資源費的征收和使用制度，對于跨區域利用的水資源，水資源費的標準和分配應由上一級政府決定，征收標準應體現受益者負擔的原則，資金分配應主要用于上游地區的水源涵養。

3．促進我國生態文明建設的金融政策。當前，我國環境形勢日益嚴峻，經濟發展亟待向綠色、可持續模式轉型。推動建立我國生態文明金融體系的4大類14條建議。

第一類建議涉及機構建設，是實現綠色投資的組織保障，需要中央、地方政府資金的參與和相關體制改革。一是建立綠色銀行體系，充分發揮綠色銀行在綠色信貸和投資方面的專業能力、規模效益和風控優勢。二是推動公私合作(PPP)模式綠色產業基金發展，以有限的政府資金撬動民間資本股權投資。三是絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行、金磚銀行等對外投資和開發性機構，應宣布加入或參照赤道原則，建立高標準(不低于世界銀行和亞洲開發銀行)的環境風險管理制度，充分披露環境信息，大力推動對外綠色投資，維護我負責任大國的國際形象。

第二類建議涉及財政和金融政策，需要財政部、人民銀行、銀監會、證監會等部門的配合與推動。一是健全財政對綠色貸款的高效貼息機制，加大貼息力度，逐步放開貼息標準限制，合理劃定貼息期限，簡化審批流程，試點財政部門委托政策性銀行、綠色銀行或商業銀行的生態金融事業部管理綠色貸款貼息。二是由發改委、人民銀行、銀監會、證監會等部門發布綠色債券有關指引，允許和鼓勵銀行和企業發行綠色債券，為綠色貸款和綠色投資提供較長期限、較低成本的資金來源。三是強化股票市場支持綠色企業的機制。明確綠色產業和企業的認定標準，簡化綠色企業首次公開募股(IPO)審核或備案程序，適度放寬募集資金用于補充綠色企業流動資金或償還銀行貸款的金額和比例限制，對符合條件的新三板掛牌綠色企業優先開展轉板試點。

第三類建議涉及支持綠色投資的金融基礎設施建設，大部分可由金融機構和民間機構(如銀行、評級公司、環交所、證券交易所、券商、基金、非政府組織等)推動，政府和社會應該給予鼓勵和支持。一是加快排放(污)權交易市場建設。二是建立綠色評級體系，為綠色企業(項目)提供更有利的評級，以降低其融資成本。三是推動綠色股票指數的開發和運用，引導資本市場更多投入綠色產業。四是由環保部和金融業學會(或協會)牽頭建立公益性的環境成本核算體系和數據庫，提高環境評估方法和數據的可獲得性，降低投資者對綠色項目的評估成本。五是建立綠色投資者網絡。

第四類建議涉及支持綠色金融的法律法規體系建設，需要立法機構、相關部委和金融機構的配合和推動。一是在更多領域實現強制性的綠色保險，利用保險市場機制制約污染性投資并提供環境修復資金。二是明確銀行的環境法律責任，允許污染受害者起訴向污染項目提供資金的、負有連帶責任的貸款性金融機構。三是證監會和證券交易所應建立上市公司環保信息強制性披露機制，為上市公司環境風險評估和準確估值提供基礎，引導資本市場將更多的資金配置于綠色產業。

4．生態環境治理的市場化機制建設的重點工作。一般而言，生態環境治理的市場化首先體現在污染治理集約化。只有把分散的治理方式轉變為集約治理，才能適應社會化大生產的要求，避免環境保護盲目投資、到處布點和重復建設的現象發生。政府應提供良好的政策，促進生態環保市場化機制培育，加強生態環保市場化的立法和經濟體制改革，為生態環保市場化集中治理提供有力保證。其次是產權的多元化。產權多元化有助于發揮其他主體的社會參與能力，減輕政府財政負擔，實現社會資源的合理優化配置。因此，應充分發揮市場的作用，建立起環境保護市場多元化的投資體制。生態環保市場化的設施建設，要通過吸納商業資本、社會公眾和企事業單位等社會資金，形成政府、銀行、企業和個人等多元化投資局面。再次是運行、服務市場化。環境污染治理和生態環保設施運營，應由社會化服務的獨立法人來承擔。通過新機制的建立，逐步造就一批專業化環境治理公司，形成運營服務市場。通過市場化運營，促使投資者與經營者自覺運用資源價值、環境成本、經濟效益核算機制，把生態環保治理效果與運行管理者的經濟效益兼顧起來，形成環境污染治理的良性循環。當前，在落實上述市場化機制的過程中，應重點以推動PPP和第三方治理模式為抓手，引導市場力量。

一方面，應完善PPP模式，引導社會資本投資環境公共物品。PPP模式在城鎮環境基礎設施建設和運營上可以大有作為。當前形勢下推動PPP模式應當有明確的頂層設計，在法律支撐下理順政府和企業的關系，并破除成本、融資等障礙。為此，建議如下：一是應盡快制定基礎設施與公用事業特許經營法，明晰政府及特許經營企業的權責利。二是利用價格、稅收、融資等手段確保PPP模式可持續推行。三是地方政府應以誠信原則履行PPP項目合同，及時足額地向運營企業支付服務費用。四是完善特許經營退出機制。

另一方面，推動企業污染第三方治理，實現工業污染專業化治理。相對于傳統的“誰污染、誰治理”模式，企業環境污染第三方治理具有其明顯優勢，但當前我國工業污染治理設施的社會化運營比例仍相對較低，只有5%左右，而城鎮污水處理設施的社會化運營比例已達50%左右。目前看，企業污染第三方治理需要破除以下障礙和挑戰。加快立法進程破除責任轉移障礙；通過實施稅收優惠政策降低企業稅負；創新融資渠道，解決融資障礙；強化政府責任。發展改革部門加強指導，會同工信部門做好第三方治理試點和推廣工作；生態環保部門強化對第三方治理的監管，嚴格執法，建立誠信檔案制度，公開向社會公布第三方治理項目的治理信息，包括污染治理設施的運行情況、污染物排放達標情況，建立環境服務公司誠信檔案。

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*本文是2014年中國國際經濟交流中心年度重大基金課題《生態文明建設的長效機制與體制研究》、 22015年2月中央財經領導小組辦公室“十三五”規劃《建議》前期重大課題《“十三五”時期應對全球氣候變化、發展低碳經濟的主要任務》和2015年9月國家發展改革委體改司委托重大問題研究課題《國家生態治理體系和治理能力現代化研究》的綜合成果。執筆人：趙家榮、曾少軍、張瑾、王毅、劉向東、王鳳春、蘇明、馬駿、劉樹杰、楊來。

責任編輯：沈家文