我國城鄉低保家庭基本狀況分析
—— 基于2016年“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設項目”的調查

◎ 劉麗娟

我國城鄉低保家庭基本狀況分析
—— 基于2016年“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設項目”的調查

◎ 劉麗娟

黨的十九大明確提出，決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，要突出抓重點、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧的攻堅戰，按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。城鄉低保制度作為社會安全網的最后一道防線，能否兜好底，做到精準瞄準、靶向治療、從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目標，關系到我國2020年能否實現全面脫貧。

本文運用民政部政策研究中心2016年在全國29省份開展的“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設”項目的抽樣調查數據，研究分析了城鄉低保家庭的基本特征和主要存在的問題，提出了一些對策建議。

一、群體規模及特征

（一）群體規模

我國城鄉居民最低生活保障制度建立初期，以追求“應保盡保”的覆蓋面為建設目標，取得較大的成就。截至2016年底，全國有城市低保對象855.3萬戶、1480.2萬人，農村低保對象2635.3萬戶、4586.5萬人，共計6066.7萬人，占到全國總人口的4.4%。全年各級財政共支出城市低保資金687.9億元，農村低保資金1014.5億元，合計1702.4億元。其中，全國城市低保平均標準494.6元/人·月，農村低保平均標準3744.0元/人·年。

從近十年的變化趨勢來看（圖1），城市和農村低保人口都在下降，兩類人口在2011年達到絕對值7582.5萬人和占總人口5.6%的峰值，然后持續下降。目前絕對規模已經降至7000萬以下，人口占比已低于5%。

圖1 2006—2016年我國城鄉低保人數（萬人）

（二）基本特征

從調查結果可以看出：目前我國城市與農村低保家庭人口規模分別為2.9和3，與2010年六普數據全國家庭戶規模3.1人/戶基本上是一致的。

1.健康狀況。調查結果顯示，城鄉低保家庭健康狀況整體較差。其中，自評健康狀況一般的為31.2%，較差和很差的為41.8%。殘疾情況看，37.2%的低保家庭成員有殘疾問題，其中，中度和重度殘疾的為23%。20.7%的低保家庭成員患有大病，52.1%的患有慢性病（圖2）。可見，因殘因病是城鄉低保工作中需要重點解決的問題。

圖2 城鄉低保家庭患病情況（%）

2.文化程度。總體而言，文化程度普遍較低，具有高中及以上文化水平的為19.4 %,沒有上過學（文盲）為26.1%；而2015年小普查數據表明文盲人口占全國15歲及以上人口比重僅為5.7%。可以說，文化程度低是城鄉低保對象脫貧的一個重要短板。

3.勞動力狀況。調查顯示，我國城鄉低保家庭中16.3%的為離退休或年老無業，23.7%的為失業、無業或無勞動能力，7%的為長期照料家務，說明通過對城鄉低保家庭成員進行就業扶持使其擺脫貧困有一定的局限性。

4.家庭經濟狀況。調查顯示，低保家庭的收入主要依賴于轉移性收入，轉移性收入占到家庭收入的62.98%，其中政府救助收入占到總收入的37%。支出方面，主要為生活消費支出和轉移支出兩項，分別為26853元和2231元，占比90%和8%。與國家統計局公布的全國2015年水平比，我國居民人均消費支出15712元，按照低保家庭3口之家的平均規模計算，低保家庭人均消費支出為9868.9元，明顯低于全國平均水平。

二、主要問題

1.支出型貧困特征明顯

從家庭主要支出情況看。2015年城鄉低保家庭平均年收入為13593.8元/年，支出為29606.7元/年，高于收入16012.9元。城鄉低保家庭的收入來源主要包括五部分：勞動收入、經營性凈收入、財產性收入、轉移性收入和其他收入。其中，轉移性收入和勞動收入是城鄉低保家庭的主要收入來源，占家庭總收入比例的均值分別為62.98%和31.27%，73.67%的城市低保家庭和75.98%的農村低保家庭都出現明顯的收不抵支。由于剛性支出過大，遠遠超出家庭經濟承受能力，從而導致這些家庭處于暫時的生活困難中。與收入型貧困不同，支出型貧困主要是由發生不可避免的大宗開支導致的，一般包括家庭成員患重大疾病、子女教育、購買或建住房等。2015年，在城鄉低保家庭的各項支出中，平均醫療費用分別為12986.58元（城市低保家庭）和11579.07元（農村低保家庭），占家庭總支出的30.37%和34.16%，是金額最高的支出項。而教育支出分別占總支出的8.37%和6.50%，購建房與房貸支出分別占總支出的3.1%和10.4%。總的來看，醫療費用高是困難家庭收不抵支最重要的致因。

2. 捆綁式福利在一定程度上強化了“貧困陷阱”

城鄉居民最低生活保障是一個綜合性的福利，不單純包括最低生活保障金，而且還包括以其為資格能享受到的廉租住房保障、教育救助、就業救助、醫療救助、倒房重建、子女就學以及水費、電費、乘車、有線電視收視費、垃圾處置費、殯葬費用、稅收減免等費用減免政策。捆綁福利易產生“貧困陷阱”。

以城市居民最低生活保障為例。通過對是否領取最低生活保障金與是否享受教育等福利的交叉分析，卡方檢驗結果顯示除司法救助與法律援助和失業救助兩項外，其他選項都達到5%的顯著水平（表1）。調查樣本中，低保戶享受醫療救助比例為29.1%，高于平均值23.9%；低保戶享受教育救助比例18.0%，高于平均值14.7%；低保戶享受住房補貼比例為9.8%，高于平均值7.7%；低保戶享受自然災害補助比例為1.3%，低于平均值1.6%；低保戶享受臨時救助的比例為9.9%，高于平均值9.1%；低保戶享受水電燃料取暖費減免的比例為28.5%，高于平均值20.1%；低保戶享受物價補貼或節假日救助的比例為22.7%，高于平均值18.4%；低保戶享受其他救助或優惠項目收入的比例為5.4%，高于平均值4.7%；低保戶享受其他費用減免比例為3.0%，高于平均值2.2%；低保戶享受慈善救助（政府以外）的比例為9.8%，高于平均值8.0%。交叉分析結果表明，低保與其附屬福利關聯度是比較高的。

表1 被訪城市低保戶的低保金與附屬福利交叉分析表

由于存在福利捆綁，低保戶退出低保時會失去許多福利，造成“福利斷崖”。如城市低保戶享受水電免費等福利，低保戶一旦退出低保，不僅不能享受原有的低保金，而且相應的低保福利也會削減。低保戶在享受低保期間，其家庭總收入等于其家庭勞動收入、財產性收入、經營性收入、轉移性收入（包括政府與社會的各項救助現金救助加上與低保資格捆綁的各項費用減免金額的總和）；在低保戶退出低保期間其家庭總收入等于家庭勞動收入、財產性收入、經營性收入、轉移性收入（包括政府與社會的部分漸退獎勵金的總和）。由此可見，在退出低保之后，雖然還保留了部分救助，但由于捆綁福利的取消部分抵消了低保家庭實際收入的增長額，低保戶實際收入將大幅下降。根據調查數據顯示，變動幅度最大的是從第一檔（1000元以下）到第二檔（1001-2000元），人均救助收入均值從2698.16降至1864.02元；從第二檔（1001-2000元）到第七檔（6001-7000元），人均救助收入均值又從1864.02元升至2669.7元，這是由于隨著就業條件改變，從單位或企業獲得各種補助增加；之后就逐步下降。第二檔成為低保戶的“貧困陷阱”，即收入越低的低保戶越不愿意就業。因此，現有“差額補貼”容易使家庭人均收入1000元以下的低保戶出現“吃低保”比就業收益更高的現象，這會抑制低保戶主動退出最低生活保障，甚至有些低保戶為獲取低保采取各種造假和不積極就業的行為。

三、對策建議

城鄉居民最低生活保障制度作為社會保障的最后一道安全網，對困難群體的家庭需求、分布特點和困難情況更加精確的了解和掌握，使我國的城鄉低保政策更加具有針對性，將有限的資源更加合理有效地用于困難群體。建議：

（一）加強精準核查，完善和建立“收入+消費”結合的收入核查機制。政府在收入核查方面建立分類核查、動態管理和協同管理的制度，但是主要還是以收入核查為主。針對我國當前尚未建立比較完全的收入監測系統以及居民儲蓄形式多元化的背景，建議在完善收入核查制度基礎上，探索增加對家庭消費的核查。家庭消費核查既可以強化對貴重物品消費方面的監控，又可以加強對家庭基本必需品消費監控，如可增加對家庭水、電以及通信費用的監控。有些地方已經探索將貴重物品消費納入核查指標，但是對于基本必需品消費納入核查指標探索較少。家庭基本必需品消費是反映居民收入變動的一個重要指標，因此，建議探索將其納入核查低保戶收入的參考指標。

（二）加強精準扶持，完善和建立“救助+賦能”并重的救助制度。我國城鄉居民最低生活保障制度從創立至今都比較重視救助功能，而對于低保戶賦能重視力度不夠，這就容易導致低保戶產生返貧、滯貧。建議在現有制度設計上加強賦能制度設計，首先應提高低保戶資產性收入，通過資產收益扶持等政策增加低保戶資產性收入，提高其抵御疾病等風險能力；其次應加強低保戶人力資本積累，通過切實有效的技術培訓和就業輔導，提高低保戶就業技能，促進其穩定就業；最后提高低保戶理財能力。低保戶對其擁有資源轉化為資產的能力普遍不足，應通過社工等人員，以個案工作等方式提高其理財能力。

（三）加強精細管理，完善和建立“激勵+分類”的就業導向機制。現有“差額補貼”制度容易造成負激勵。為解決管理中問題，建議加強精細管理，建立收入豁免與救助漸退激勵機制，并采取分類管理：針對有勞動能力低保戶在再就業起步或工作不穩定階段，規定一定時段或金額的豁免，避免出現貧困高原效應；針對就業比較穩定的有勞能能力低保戶，規定在一定時間段和相應收入以下實行漸退激勵機制；針對超過法定勞動年齡的低保戶再就業，可以實現一定時段或金額的豁免，并建立相應的稅收和社保優惠政策；針對殘障低保戶再就業，規定一定時段或金額的豁免，并建立相應的津貼、稅收優惠和社保優惠政策。

（四）加強精細監控，完善和建立智能監控管理平臺。現有的各種政策規定比較復雜，低保核查和管理較多的依靠人工，這就導致現在的低保核查主要采取抽查方式。建議首先引入智能技術，建立低保智能監測管理平臺，變抽查為普查；其次引入第三方，建立政府與社會、行政與專業相結合的管理平臺；最后應用大數據技術，動態監測和分析最低生活保障戶退出的影響因素，及時采取相應的解決措施。

（作者單位：民政部政策研究中心）