江蘇長江客汽渡安全管理現狀及發展建議

劉春啟+張嬌鳳

【摘 要】 為使江蘇長江客汽渡業務有更好的發展，通過對江蘇長江客汽渡企業生產經營和行業管理現狀進行分析，并結合相關法律法規要求，在體制機制、管理制度、人員培訓等方面從企業層面、行業管理部門層面剖析客汽渡發展存在的問題，從政府、行業管理部門和客汽渡企業角度在規范行業管理、完善制度、強化企業主體責任等方面提出相關建議。

【關鍵詞】 客汽渡；安全管理體系；交通運輸管理

目前，江蘇沿江地區開展了一定規模的客汽渡業務，共有25家客汽渡企業，經營了116艘客汽渡船舶和25條客汽渡線，總體規模位居長江沿線各省市前列。客汽渡作為江蘇省綜合交通運輸體系的重要組成部分，在經濟社會發展中發揮著重要作用，為沿江兩岸群眾出行、經濟發展和應急戰備作出突出貢獻。

1 企業安全管理現狀

1.1 逐步健全安全管理體系，初步落實企業安全責任

在相關管理部門的推動下，長江客汽渡企業初步形成全面覆蓋的安全管理制度體系，并全面落實企業安全責任工作。目前，江蘇所有長江客汽渡企業均建立了安全管理制度體系，其中有1家企業取得安全生產標準化達標等級證書（三級）。另外，南京市板橋汽渡管理處組織編制了《公路渡口安全生產標準化管理規范》，并已經國家質檢總局備案發布并正式實施。為強化企業及員工安全主體責任，多家客汽渡企業建立安全考核制度，與當地相關管理部門簽訂安全責任書，提高安全主體責任，并通過與員工簽訂安全責任書，嚴格責任追究，增強員工安全責任意識。

1.2 加大資金投入，加快老舊船舶更新改造

為提高客汽渡船舶技術水平，長江客汽渡企業加大資金投入，有序淘汰或更新老舊船舶，以推動船舶大型化、標準化發展，并積極加快新能源船舶的應用，大大提升客汽渡船舶技術狀態水平。自2011年以來，長江客汽渡企業共投入新建船舶33艘（多為24車位以上的船舶），占目前客汽渡船舶總量的28.4%。同時，加快電力推進船舶的建造使用。

1.3 強化信息技術應用，提升安全保障

為強化客汽渡安全管理，各企業通過加快信息平臺建設，提高安全技術水平。目前，長江客汽渡運輸企業均在船舶、渡口等重點區域安裝視頻攝像頭，布置視頻監控系統，強化現場安全動態監管，其中：南京市板橋汽渡管理處等單位實現船岸信息聯動實時監控；江蘇省通沙汽車輪渡管理處等單位為渡船配備船舶自動識別系統（AIS）、雷達、測深儀、自動報警系統等助航設備，有效提高客汽渡運輸安全。

1.4 加強人員教育培訓，開展應急演練，提高 緊急情況處置能力

長江客汽渡企業對安全教育培訓的重視程度較以往有了較大提高。企業主要通過邀請直屬海事局、地方海事局、消防等部門對企業員工進行安全知識教育培訓；在企業內部通過安全生產例會等形式，針對航行操作規程、消防知識、應急處置方案及事故案例進行全面剖析和總結，定期或不定期對企業職工進行安全教育，提高客汽渡從業人員的安全認知水平。另外，各客汽渡企業還通過開展人員落水、火災等安全應急演練，提高員工緊急情況處置能力。

2 行業安全監管現狀

長江客汽渡安全監管主要涉及地方政府和直屬海事、交通運輸（地方海事、運管和公路部門）、安監等多個部門。國家及江蘇省已出臺的相關法律法規對各相關部門管理職責進行初步劃分，已基本形成明確的管理架構。

各部門職責劃分：直屬海事主要負責船舶載運貨物，尤其是危險貨物的安全監督、船舶靠泊安全監督及防治船舶污染水域監督等工作；地方海事主要負責客汽渡船舶登記和船員適任資格培訓、考試、發證管理，并承擔船舶和水上設施及船用產品的檢驗工作；交通運輸部門主要負責對客汽渡企業資質的審核，依法發放水路運輸許可證、船舶營業運輸證，并對其經營行為進行監督；安全監管部門主要負責客汽渡企業經營管理者、安全管理人員的安全資格考核等工作；各市水上公安和長江港航公安主要負責查處水上各類刑事、治安案件等，并對水上各類船舶以及水域相關場所實施治安管理等。從各部門監管方式看，直屬海事依靠船舶交通服務（VTS）等信息平臺，實現對客汽渡船舶的動態監管，交通運輸、地方海事等部門主要對企業經營資質、船舶適認證書進行靜態監管。

3 存在的問題

3.1 客汽渡企業安全管理體系審核和安全生產標準化建設難以推進

按照《國內水路運輸管理條例》，經營水路運輸的企業應有健全的安全管理制度，但長江客汽渡企業安全管理體系審核和安全生產標準化建設工作推進困難。原因在于：（1）在交通運輸部公布的第二批國內航行船舶強制實施《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規則》的通告中，明確提出內河客汽渡船不在安全和防污染管理規則審核的范圍內，由此造成客汽渡企業安全管理體系建設缺少推動主體；（2）2016年交通運輸部已出臺《交通運輸企業安全生產標準化建設評價管理辦法》，但未明確客汽渡應納入哪一類別管理，也沒有單獨設置客汽渡考評類別和考評指標，且安全生產標準化體系建設為非強制性要求。

3.2 船舶老齡化明顯，部分安全設施設備存在缺陷

根據《老舊運輸船舶管理規定》，船齡在10年以上的渡船均為老舊運輸船舶。目前在長江客汽渡船舶中，10年以上船齡的船舶76艘，占長江客汽渡船舶總量的65.5%，其中有9艘船齡已近30年。在長江客汽渡企業中，有6家處于未盈利狀態，這就導致老舊船舶更新改造資金難以保障，極大地降低了船舶安全可靠性。同時，客汽渡企業部分安全設施設備存在缺陷，難以滿足現有法律法規要求。例如，由于救生衣、滅火器等安全設施設備更換和維護不及時，導致救生衣反光帶脫落、救生圈老化、滅火設備不齊全等問題，甚至部分老舊船舶無載客處所。

3.3 企業未嚴格執行相關規定，部分法律法規 落實不力

根據《內河渡口渡船安全管理規定》等系列規定，客汽渡企業主要有以下3個方面未能落實相關規定。endprint

（1）在汽車渡運過程中，隨車人員留在車內或在甲板上走動等，沒有做到車客分離，且人車無先后順序上下渡船，沒有做到上船時先車后人、下船時先人后車；

（2）多家客汽渡企業一個季度或者半年才開展一次消防演習，演習頻率明顯偏少，不符合每月至少組織一次船岸應急演習的規定要求；

（3）按照《內河船舶適航證書》，當長江出現6級以上風力時，客汽渡船舶應按照核定抗風等級停航，但在實際運營中客汽渡船舶普遍在風力達到7級及以上時才停航。

3.4 疏于對從業人員教育培訓，難以適應新技術設備應用要求

目前，雖然長江客汽渡企業已經建立定期教育培訓機制，但對相關人員的安全培訓尚未認真落實，且培訓內容覆蓋不夠全面，難以切實達到提高企業人員安全水平的目的。同時，由于相關人員的培訓不到位，導致其不能熟練掌握雷達、AIS等助航設備，影響新技術裝備的應用。另外，根據長江客汽渡企業安全管理人員和高級船員的學歷結構，大專以下學歷占多數，其中有1/3為初中及以下教育水平，從業人員教育水平偏低，也是影響其不能適應新技術設備應用的因素。

3.5 地方政府及行業監管部門職責履行不到位

按照《內河渡口渡船安全管理規定》，縣級地方人民政府負責設置和撤銷渡口的審批，建立、健全渡口安全管理責任制，指定負責渡口和渡運安全管理的部門，在審批設置渡口時明確渡運水域范圍、渡運時段、渡口位置等工作。但僅部分渡口經縣級地方人民政府批復設立，且未明文指定具體部門負責渡口和渡運安全管理。另外，按照《國內水路運輸管理條例》等要求，交通運輸管理部門對客汽渡企業負有管理責任，并應建立安全檢查制度，但目前交通運輸管理部門還未形成固定的檢查制度，未能對取得許可證的客汽渡企業運輸和經營活動形成系統、規范的監督檢查，事中事后監管較為薄弱。

4 相關建議

4.1 加快履行渡口管理職責

縣級人民政府應按照《中華人民共和國安全生產法》《內河渡口渡船安全管理規定》等要求，完成所有渡口的設置審批工作，明確渡運水域范圍、渡運路線、渡運時段、渡口位置等主要內容，并建立、健全渡口安全管理責任制度，指定部門負責渡口、渡運安全管理和監督檢查等，使地方政府對客汽渡的安全監管滿足國家法律法規要求。

4.2 修改和完善渡口渡船相關管理規定

交通運輸部出臺的相關規定為客汽渡安全發展提供制度保障，但存在制度落實不力、個別條款難以執行等問題，需要進一步優化調整。具體做法如下：

（1）建議交通運輸部將內河客汽渡船舶納入安全與防污染管理體系審核范疇，并出臺《公路渡口安全生產標準化管理規范》《公路渡口安全生產考核指標》等規范文件，指導客汽渡企業加快安全生產標準化建設；

（2）針對《內河渡口渡船安全管理規定》《長江干線惡性天氣等條件下船舶禁限航管理規定》的“車客分離”“上船時先車后人、下船時先人后車”等規定內容在實際操作中難以落實的情況，請交通運輸部組織協調各部門強化論證，對有爭議的條款進行修改和完善，增強相關制度的合理性和可操作性。

4.3 推動交通運輸管理部門監督檢查規范化

（1）明確地方海事、運管和公路部門的監督檢查職責，列出權力清單和責任清單，健全權責清晰的客汽渡安全監管責任體系；

（2）進一步規范水路運輸許可證的核發，依據《國內水路運輸管理條例》等法律法規，推動編制水路運輸許可證核發辦法，建立統一、規范的核發制度，規范填報內容；

（3）組織制定長江客汽渡安全監督檢查規范，重點對客汽渡企業實施安全監管的機構和人員職責、檢查方式和頻次、檢查程序、檢查內容、相關要求等進行明確，提高長江客汽渡企業規范化監管水平。

4.4 推動客汽渡企業落實安全生產主體責任

（1）完善安全管理制度，建立安全生產長效機制。推動客汽渡企業修訂和完善安全管理責任制度和安全監督檢查制度等，并編制安全績效考核制度、消防安全管理制度和崗位安全規范等。

（2）推動設施完善，提高企業本質安全度。加快開發建設船舶航行避碰預警系統和視頻監控等信息平臺、更新改造船舶等，不斷提高設施設備安全技術等級，優化安全生產技術手段。

（3）強化教育培訓，提高全員安全素質。針對船舶駕駛人員，強化新技術應用培訓；針對相關工作人員開展安全生產教育，全面提高全員安全意識和安全素質。

4.5 全方位構建安全應急救援體系

客汽渡企業安全應急救援體系建設需要相關管理部門與客汽渡企業多方位協同推進。在公共應急救援層面，推動各市、縣相關管理部門針對客汽渡建立健全安全應急救援協作機制，制定跨地區、跨部門的客汽渡應急預案和協作制度。在客汽渡企業應急救援層面，完善大霧天等特殊氣象條件應急救援預案，加強應急救援隊伍建設，加強應急救援演練和企業間的互救互助，并加快與相關管理部門應急救援體系銜接。endprint