“教育券”制度的幾點思考

陳菊香

摘 要：“教育券”制度在我國是件新鮮事物，從部分地區實施“教育券”制度看，教育選擇權的轉變、學校競爭機制的激化、教育投資模式的改革，教育投資制度的借鑒，都將產生重大影響，帶來新的機遇與挑戰。

關鍵詞：教育制度；教育投入；教育券

1955年，芝加哥貨幣經濟學派代表人物弗里德曼（Milton Friedman）在《政府在教育中的作用》一文中首次提出了“教育券”（schoolvoucher，一譯學券制）理論。認為應該改變對公立學校的直接補助的教育投入方式，由政府向學生家庭直接發放“教育券”。也就是說，“教育券”制度就是由政府向學齡兒童家庭頒發的一種表明兒童受教育權利的價值憑證。兒童在入學時將教育券交給學校，以沖抵全部或部分學費。學校則用收到的全部教育券向政府換取與此相當的年度教育撥款。我國的“教育券”制度與國外的教育券制度有所區別，有義務教育券、職業教育券、貧困助學教育券、教師教育券等，通過發放教育券對弱勢教育與弱勢群體進行補貼。浙江省長興縣最早推行教育券制度，其改革引起了其它許多地方的效仿，在全國范圍內產生了一定影響。

教育券作為經費發放環節的革新，雖然只是一個經費轉移渠道的改變，但是它包含著嶄新因素，可以大大促進教育質量與效益的提高。綜觀“教育券”的實踐與理論研究，它將給學校管理帶來哪些深刻變化？

一、學校由選擇學生轉變為被學生選擇

在傳統體制下，政府對教育選擇具有絕對權力，包辦著所有公辦教育，學校和學生幾乎沒有任何選擇權力，他們以絕對服從政府指令為前提，主要原因是政府通過經費發放控制學校，學校因經費而被動地與政府結成權力實體，而學生作為享受教育經費的法律主體，卻無從知曉自己到底在多大程度上得到了受教育權利。而在“教育券”制度下，政府、學校、學生三者之間的關系發生了根本性變化，促使了教育選擇權力下移，讓家長和學生自主擇校就讀，這樣政府將教育選擇權力下移給學生和家長，恢復了學生和家長本該具備的權力。教育選擇權力下移，使學校與學生的關系變成了雙向選擇關系，學生可以選擇滿意的學校，從而決定教育經費投向那所學校，充分顯示了自身的主體地位。在特定情況下，學?？梢砸驅W業成績、經濟、宗教、身心狀況等原因對學生進行有限選擇。學校一旦從經濟上擺脫了政府的束縛，能把精力專注于教學質量提高，專注于為學生服務，從而恢復了正常的學生與學校的關系，使教育為學生服務的本質得以復歸。

在“教育券”制度下，作為學校教育管理者，應懂得一個最基本的道理，那就是學校與學生是相互需要、相互依賴的，學生是辦學的原動力。學校就其直接的目的而言是為著學生的，學校是為學生而存在的[1]。從理論上講，盡管現在對學生或學生家長是不是上帝有不少的爭議，不管結論如何，至少可以說明學生在學校的地位逐漸得以提高，學校為學生或學生家長服務的意識逐步在增強，其目的是改變傳統的學生觀，重構學生地位。從實踐中看，各級各類學校為了爭取生源，招生廣告滿天飛，招生人員到處跑，其目的是為學生或學生家長的擇校提供信息，擴大學校的影響與辦學規模。從政策上說，學校辦學依據的是國家教育方針、教育政策與教育法規，執行的是國家頒布的課程計劃與課程標準，方針政策、法律法規、計劃標準所反映的是國家意志，學校沒有權力選擇學生，相反，“教育券”制度的推行，賦予了學生或學生家長更多的選擇學校的權力。

顯然，學校由過去的選擇者轉變為被選擇者，學校與學生的這種雙向選擇就成現實。

二、學校之間的競爭更加激烈

“教育券”制度的一個重要功能就是通過擇校促進學校之間的競爭。其主要原因是，與其他國家的情況不一樣，我國的公辦教育既有優質的教育也有低質的教育，我國公辦教育與民辦教育在教育投資上存在明顯的不平等，這種不均衡的現象必須改變。在教育券制度下，學校經費隨生源的變化而起伏，迫使學校提高教學質量而爭取生源，不僅公辦學校之間要開展教育質量競爭，而且公辦學校和民辦學校之間也要開展競爭，這種競爭導致學校與學生之間的關系成為靠市場調節的服務者與消費者的關系。因為教育選擇權力在消費者手中，學校作為服務者要求得生存與發展，其前提就是為消費者提供高質量服務。面對家長與學生的選擇，學校無論公辦還是民辦，都居于競爭的同等地位，所有學校都沒有依靠政府的權力傾斜而處于競爭優勢地位的可能性。這樣就從制度上保證了教育公平競爭的條件。

對于公辦學校，一方面“教育券”制度將傳統方案中學校之間的競爭性配置轉變為學生之間的非競爭性配置，從而可以大大削減管理成本；另一方面“教育券”制度又在學校之間引入競爭機制，將傳統方案中學校爭取財政預算的“分配性努力” 轉變為學校爭取學生的“生產性努力”，從而迫使學校向社會提供質量持續提高的教育服務[2]，形成合理的競爭機制。對于民辦學校，鼓勵民間辦學作為教育的基本國策，與政府資助教育，兩者完全可以并行不悖，通過“教育券”制度的推行，提高民辦學校的競爭能力，擴大了民辦學校的生存空間。

當然，競爭很有可能產生沖突，如果學校都能從“教育券”帶來的競爭中獲益，那么競爭就不大可能變為沖突。而“教育券”這一資源總是有限的，在使用“教育券”資源上學校之間往往發生沖突，如果有足夠的“教育券”資源，沖突就不會產生，而學校往往又不能有如此豐富的“教育券”資源。因此，各學校之間為了“教育券”資源的獲取往往產生沖突，導致協作不良。應該說，在某些情境中，只有當沖突存在，效率才會更高。從這個意義上說，要通過“教育券”制度的推行，鼓勵競爭，通過適當的競爭，導致積極意義的沖突。

三、教育投資模式的多樣化

教育的公平與效益問題，是一個既關系到教育的公平與民主，又關系到教育投資效益的復雜問題。這是當前教育的熱點與難點問題，它直接關系到政府的決策，同時也反映在推動教育改革的過程中。“教育券”制度也就是在這一背景下產生的，并有可能比較好地解決這些問題。從國內外“教育券”模式來看，無外乎有三類，一類是以追求教育效益為主要目標的效益類模式，另一類是以追求教育公平為主要目標的公平類模式，第三類是公平與效益并重模式。

效益類模式旨在通過“教育券”的經濟功能實現學校的優勝劣汰，提高辦學效益；提高教育財政經費的使用效率。這種模式應建立在充裕的教育財政基礎上，把政府的財政教育經費用等面額的“教育券”發給相同類型的學生，學生憑券自由選擇學校，“教育券”的面值足以抵償大部分或全部的學費，具有“非排富性”。。這種模式雖然在一定程度上保證每位受教育者獲得平等的受教育機會，又能將競爭機制引入教育領域。但是，在我國地區經濟發展不平衡、辦學條件懸殊大的狀況下，很難推行效益類模式的“教育券”制度。

公平類模式旨在讓社會弱勢教育獲得補償，讓社會弱勢群體的子女有獲得較高質量教育的均等機會。通過成本補償方式實現受教育機會的起點公平，它往往是與教育財政經費不足相聯系的，具有“排富性”。少量的公共教育經費，若普遍撒網、蜻蜓點水，每位受教育者只能得到面值很小的“教育券”，對弱勢群體來說無異干杯水車薪。由于稟賦、貧困等因素而處于弱勢地位的青少年除了國家教育財政資助外，很難憑自己的能力占有教育資源，獲得受教育機會，因而損害了教育的社會公平。只有把這有限的教育經費集中使用，專門資助處于弱勢地位的青少年，使之獲得平等的受教育機會，才能實現受教育的社會公平。這種模式適合于教育財政資源相對匱乏的地區，雖然教育財政支出少，涉及的學生面小，但擴大了這部分學生的自主選擇權，在一定程度上也能提高教育效率。同時，學生持券可以選擇民辦學校，“這至少表明，主事者開始用一種平等的眼光看待民辦教育，民辦教育開始享受國民待遇”[3]。

公平與效益并重模式旨在兼顧公平與效益。效益是改善社會公平的物質基礎，反過來，公平又是提高效益的社會保證。沒有效益就沒有真正的公平，沒有公平也不會有真正的效益，二者相互制約和依存。理論上如此，現實中受到生產力水平的制約，很難做到兩全其美。

四、借鑒國內外教育券的合理成分

無論是國外還是國內，對教育券的推行都是十分慎重的。美國“教育券”雖然搞了十多年，也沒有統一的結論，而且各州沒有全面推開，推行“教育券”最紅火的是智利這一小國家，已在全國范圍普遍實行。我國長興縣的“教育券”有三個作用：一是扶持民辦教育，二是扶持職業高中，三是扶持貧困學生，這是一個創新和發展。

與美國“教育券”相比，長興縣“教育券”有以下一些重要的特點[4]：一是美國“教育券”的運行模式是“先發（券）后選（校），官（政府）隨民（家長）選”；長興“教育券”是“先選（校）后發（券），民（家長）隨官（政府）選”。二是美國“教育券”給家庭的激勵是去選好學校；長興“教育券”給家庭的激勵是去選弱勢學校。三是美國“教育券”是學校經費的主要或重要的來源，任何公立學校都不敢掉以輕心；長興“教育券”在學校經費來源中所占份額較?。壳埃茈y對學校決策，特別是很難對強勢學校決策產生重要影響，由于數額較小，也不足以影響家庭在教育質量差異方面的擇校決策。四是美國“教育券”是基于公民權利的效率工具，長興“教育券”是基于政府職責的公平工具。兩相比較，無論是美國“教育券”還是長興“教育券”，都是符合本國國情的制度安排，都是為了促進教育事業的發展，都體現了政府改善公共教育管理方式的愿望，但在實踐上卻采取了非常不同的做法。

是否可以移植外國的“教育券”制度，是有很大的爭議，但持肯定的大有人在。第一，我國教育財政本不充足，提倡和鼓勵包括義務教育階段學生家長捐資、集資和贊助的多渠道教育經費籌集方式，表明至少部分家庭已經承擔了義務教育的部分供給；第二，重點中小學與一般學校差距既存，不少家長通過社會默許的擇校、選校方式送子女擁擠重點學校也是事實，這實際是承認和允許部分人以貨幣為選票選擇學校，形成了一定程度上的教育市場；第三，義務教育作為融合產品，其公共產品要素理應政府承擔，并由較高級政府協調發達地區與貧困地區義務教育供給的差距；第四，近年義務教育階段的私立學校在各大中城市已悄然興起，由于辦學條件和質量總體較高，雖然收費遠遠高于公立學校的雜費收取，不少家庭卻樂意送子入學。

借鑒國內外的“教育券”制度，反思目前的“教育券”制度的探索，應明確以下四點。首先，“教育券”制度必須高度承認教育的公共產品要素的存在。作為制度，政府必須以“教育券”為資助方式向家庭供給，而不是資助學校。其次，本著實際的原則確定券面的大小。由于各地經濟發展水平不一致，要根據地方經濟水平與不同學校類型確定“教育券”的面額大小。第三，“教育券”制度要有利于區域的整體發展。好的制度只是一個相對的概念，一項制度，在某一區域有效，在另一區域未必有效，不同的地區應選擇不同的“教育券”制度，選擇同一“教育券”制度的不同地區，對制度則應做出相應的調整。第四，“教育券”制度要在動態中完善。一項好的制度不僅會受到區域條件的限制，而且會受到時間條件的限制，由于制度的制定往往會建立在對一定價值的取舍基礎上，所以制度的制定不應當是靜止的，而應當是從發現問題到形成制度再到實施評估制度的全過程，關注制度實施的反饋信息，對制度及時調整和修正。

綜述方方面面，“教育券”制度的提出并非經濟學家突發奇想，也不是教育管理者的標新立異，它是人們在教育供給面臨市場失靈和政府失靈的困厄時而作出的理性選擇，是在充分認識教育的私人產品要素和公共產品要素融合屬性的基礎上，對教育供給作出的公平和效率兼顧的制度設計，是教育投資體制改革的發展趨勢之一。

參考文獻：

[1]張楚廷.校長學概論[M].北京師范大學出版社.1994，11（67）.

[2]吳華.對長興“教育券”實驗的啟示與困惑[J].中國教育先鋒網.2004-1-30.

[3]鄧威.教育券：兌現公平[N].中國教育報.2003-2-24（4）.

[4]吳華.長興“教育券”與美國“教育券”的比較與思考[J].中國教育先鋒網2003-04-10.