住房公積金支持農民工購房的路徑研究

王先柱，王 敏

(安徽工業大學 商學院，安徽 馬鞍山 243032)

住房公積金支持農民工購房的路徑研究

王先柱，王 敏

(安徽工業大學 商學院，安徽 馬鞍山 243032)

將農民工納入住房公積金覆蓋面具有較強的經濟及社會意義。農民工繳存公積金的主觀意愿較強烈，但經濟能力不足成為制約農民工購房的重要因素。研究顯示，農民工對住房公積金的了解和評價皆不高，且呈現出區域差異性特征。同時，農民工分布區域差異性制約了住房公積金擴面改革，公積金的錯位補貼加劇了農民工購房壓力，住房公積金制度的普惠功能也急需改善，這些都成為制約住房公積金擴面改革惠及農民工的現實因素。提出建立公開規范的農民工住房公積金繳存制度、推行區域差異性住房公積金政策、支持住房公積金異地貸款政策、加強住房公積金的住房金融功能等措施，以真正發揮住房公積金對農民工的住房保障功能。

住房公積金；農民工；農民工市民化

一 住房公積金應關注農民工城鎮化問題

改革開放以來，農村勞動力大量涌入城市，為我國城市化建設發揮了重要作用。雖然在城市務工的農民工渴望融入城市，但在高樓林立的城市中，農民工卻沒有一個真正的“家”，而房子是影響農民工在城市擁有“家”的最重要因素。近3億農民工群體的住房問題是民生建設的關鍵，也是新型城鎮化進程中必須解決的核心問題。現階段，房價的持續上漲拉大了城鄉收入差距。[1]農民工市民化的意愿強烈，卻無市民化的能力，作為剛性需求的住房成為阻礙農民工扎根城鎮的最大阻力。因此，幫助農民工實現“住有所居”是新型城鎮化建設和民生發展的雙贏問題。

住房公積金制度曾在我國住房改革中幫助城鎮職工實現了“購房夢”，隨著經濟社會的發展，住房公積金應積極助推農民工群體實現“城市夢”。然而已有研究表明，住房公積金制度難以保障弱勢群體的權益。[2]目前，住房公積金制度處于進一步改革的關卡，如何發揮公積金的普惠功能，使得更多的弱勢群體能享受到住房福利，這是我國城鎮化的要求，也是公積金自身發展完善的需要。近年來，學界對住房公積金擴面改革的呼聲越來越高。[3-4]住房公積金擴面改革的迫切性主要體現在兩個方面：一方面，公積金擴面改革是大力推進新型城市化戰略的需要，高房價阻礙了農民工進城買房的步伐，擴大公積金受惠面有助于緩解農民工購房的壓力；另一方面，住房公積金制度本身在經濟發展的過程所面臨的社會矛盾出現了變化，公積金制度需要適應現階段的發展需要，擴面改革有助于提高公積金的住房保障功能，凸顯其福利性特征，實現住房公積金制度的“帕累托最優”。[5]

事實上，將農民工納入住房公積金覆蓋面具有較強的經濟及社會意義，既可以提高農民工群體的購房支付能力，幫助其實現“住有所居”，還可以完善住房公積金的住房金融功能。住房公積金制度應進一步發揮其“互助性”和“保障性”功能，幫助農民工群體擁有“可支付的、合理的、適宜的居住空間”，增強農民工群體的幸福感。

二 農民工參與住房公積金互助保障的意愿分析

關于農民工城鎮化、農民工住房保障以及公積金制度的相關研究已較多，但將農民工市民化與住房公積金制度擴面改革相結合的研究較少見到。本文使用社會調查數據，采用交叉分析方法，由表及里地分析農民工群體對住房公積金擴面改革的意愿表達，并系統研究住房公積金對農民工市民化的促進路徑。本文使用的社會調查數據來源于“建立公開規范的住房公積金制度研究”課題組在2015—2016年開展的社會調查。該社會調查共發放住房公積金調查問卷2 661份，其中涉及農民工問卷為440份；調查的農民工主要分布在上海、北京等東部城市，合肥、邵陽、西安、嘉峪關等中西部城市，共計46個城市。通過對農民工進行問卷調查，可以了解農民工群體對住房公積金的認知情況和繳存住房公積金的主觀意愿。

(一)農民工購房情況分析

農民工的經濟能力是影響農民工購房的主要因素。東、中西部地區農民工的經濟狀況見表1。

表1 東、中西部地區農民工經濟情況比較

由表1可以得知，52%的農民工已購房，其中東部地區的農民工購房占比為42.61%，中西部地區的農民工購房占比為57.39%；而在48%的未購房農民工中，東部地區的農民工占比為44.16%，中西部地區占比為55.84%。整體來看，被調查農民工的購房狀況優于全國層面的農民工，但仍表現出東、中西部地區的差異性，中西部地區農民工的購房潛力較大。在農民工家庭年稅后收入方面，39%的農民工收入為5～<10萬元，占比最大，其中，中西部地區農民工的比例較大；28%的農民工收入為2～<5萬元，占比排名第二，其中，中西部地區農民工的比例仍然較大；17%的農民工收入為10～<20萬元，其中，東部地區農民工的占比較大；在家庭年稅后收入為2萬元以下的農民工中，中西部地區農民工占了絕大部分比例。從家庭年稅后收入來說，農民工家庭收入情況尚可，中西部地區農民工的家庭收入略遜于東部地區的。結合農民工家庭消費情況來看，農民工家庭消費占總收入之比大多為40%～<70%，其中，東部地區農民工消費支出整體高于中西部地區的；家庭消費占總收入之比為40%以下以及70%以上的以中西部地區農民工為主，表明中西部地區農民工的消費情況兩極分化明顯，而東部地區農民工消費支出情況差別不大。

總體來說，經濟能力不足是制約農民工購房的重要因素，且農民工家庭經濟狀況呈現區域差異性。一方面，盡管從收入狀況來看，農民工的經濟狀況比較樂觀，但是結合農民工的消費支出情況來看，農民工的家庭收入盈余狀況不佳；另一方面，在農民工經濟狀況區域差異性背景下，房價的區域差異性同樣影響著農民工的購房能力，盡管東部地區農民工的月均收入高于中西部地區的，但東部地區的農民工處于高房價背景下，其居住支出的壓力較大，而中西部地區農民工中未購房的比例較大，且其收入水平較低，故中西部地區農民工的購房壓力同樣較大。總之，從農民工的經濟情況來看，農民工的購房能力有限，東部地區農民工在務工城市購房的壓力較大，而中西部地區農民工的購房空間較大，如何有效引導農民工購房是目前農民工市民化急需解決的現實問題。

(二)農民工對住房公積金的認知情況

自2005年部分地區開始嘗試將農民工群體納入住房公積金覆蓋面以來，僅有少數農民工繳存公積金，住房公積金并未有效惠及農民工群體。首先，從農民工群體對住房公積金的認知情況(見表2)來看，大部分農民工并不了解住房公積金制度。其次，農民工對目前住房公積金制度的公平性評價方面，認為住房公積金制度公平性一般的占了最大比例，直接表示公積金制度存在不公平的農民工比例累計達23%，僅有少數農民工明確認為住房公積金具有公平性。最后，針對目前廣受爭議的住房公積金“劫貧濟富”的觀點，對其表示中立和其他看法的農民工比例最大，其中，中西部地區的農民工比例又為最大；支持住房公積金存在“劫貧濟富”觀點的農民工達21%，而中西部地區農民工占據了其主要比例。總體來說，農民工群體對住房公積金的了解程度不高，中西部地區農民工的了解程度稍弱于東部地區的，在明確對住房公積金制度進行評價的農民工中，大部分農民工對公積金的公平性評價不高。

表2 東、中西部地區農民工對住房公積金的認知比較

農民工對住房公積金的了解和評價皆不高，且呈現出區域差異性特征。一方面，東、中西部地區農民工對住房公積金的了解程度不高，東部地區農民工的了解程度高于中西部地區的；另一方面，就住房公積金的公平性來說，很大一部分農民工對其評價為一般，東部地區農民工對公積金的公平性評價低于中西部地區的。總之，農民工群體對住房公積金制度的評價不高，住房公積金的普惠功能及其制度的宣傳工作有待進一步完善，以有效引導農民工群體繳存住房公積金。

(三)農民工繳存住房公積金的主觀意愿

目前，有關將農民工、個體工商戶等低收入群體納入公積金繳存范圍的呼聲越來越高，研究擴面改革主要對象之一的農民工群體繳存住房公積金的主觀意愿十分重要。針對農民工群體是否需要繳存公積金的問題進行的調查結果(見表3)顯示：首先，農民工普遍認為需要繳存公積金，且中西部地區農民工的支持度高于東部地區的；其次，在農民工群體繳存公積金的主觀意愿方面，農民工繳存公積金的意愿比較強烈，且東部地區農民工的意愿更為強烈；最后，針對住房公積金異地貸款政策，絕大部分農民工支持推行住房公積金異地貸款政策，其中，中西部地區農民工的意愿更為強烈。

表3 東、中西部地區農民工對住房公積金擴面改革的認識

總體來看，農民工群體繳存公積金的主觀意愿較強烈，且支持住房公積金異地貸款政策。農民工群體作為住房公積金擴面改革的主要對象，有較強的繳存意愿，這一方面為住房公積金的擴面改革奠定了基礎，另一方面住房公積金支持農民工繳存公積金也反應了民聲，有利于推進擴面改革的順利開展。針對異地貸款問題，不同區域的農民工支持程度存在差異性，但整體來看，農民工十分支持公積金的異地貸款政策，中西部地區農民工比東部地區農民工更加支持異地貸款政策。這些差異性的存在為住房公積金異地貸款政策的推行提供了參考，如何推行有效的住房公積金貸款政策是農民工繳存公積金的前提和關鍵。

三 制約住房公積金擴面改革惠及農民工的現實因素

當前，農民工市民化的意愿十分強烈，近一半的農民工表示“愿意放棄承包地成為城市居民”，[6]但其城鎮化成本較高，這阻礙了農民工市民化的進程，其中住房消費能力不足是重要的制約因素。影響農民工購房的主要因素既包括農民工收入水平、房價因素，也包括保障性住房政策不完善。住房公積金作為一項重要的住房福利性政策，自2005年部分城市嘗試將農民工納入住房公積金覆蓋面以來，并未有效惠及農民工群體。總體來說，農民工未能享受住房公積金制度福利的原因主要有以下三個方面。

(一)農民工分布區域差異性制約了住房公積金擴面改革

目前，我國城鎮化率較低，整體而言，東部地區的城鎮化率始終高于中部地區和西部地區的城鎮化率(如圖1所示)，這與我國經濟發展格局相符合。城鎮化進程中，農民工總量分布呈現出區域差異化，中西部地區農民工總量持續增長，而東部地區農民工總量增長趨勢不明顯(如圖2所示)。

圖1 東、中西部地區城鎮化率曲線

圖2 農民工總量區域分布情況

事實上，分布在不同區域農民工的購房壓力不同。對于東部地區的農民工來說，大城市的高房價和高房租使其居住成本較大，即使農民工繳存公積金，也難以實現在大城市購房的愿望。城鎮化的關鍵在于“人”的市民化，國家新型城鎮化規劃中明確提出以“人”為核心，因此，在堅持“以人為本”的新型城鎮化原則下，如何幫助農民工群體“住有所居”成為農民工市民化的關鍵問題。城鎮化區域差異性及農民工分布區域差異性的現實特點給住房公積金的擴面改革帶來了新的挑戰，如何因地制宜地實施住房公積金制度，合理引導農民工市民化是住房公積金擴面改革亟需解決的現實問題。

(二)公積金的錯位補貼加劇了農民工購房壓力

現有住房保障政策包括住房公積金制度給農民工帶來的住房福利已經被高房價所攫取。已有研究發現，住房公積金制度會顯著促使房價上漲，提高城鎮職工的住房自有率，而未加入公積金的居民卻為此付出了額外成本，即損壞了未加入公積金的中低收入群體的住房福利。[7]住房公積金制度的這種錯位現象，加劇了農民工群體的購房壓力。從農民工群體的收入情況來看，農民工群體的收入普遍較低，而不同區域的農民工收入差距不大(如圖3所示)。

圖3 不同區域農民工的收入情況

從房地產市場來看，房地產市場的區域差異化明顯，東部地區的大城市房價“高居不下”，而東部地區的中小城市以及中西部地區城市的房價遠遠低于東部地區大城市的房價，這些城市的房地產市場去庫存壓力較大。在經濟發展水平差異性因素的背景下，農民工群體面臨兩個困局：一是發達地區的農民工雖工資相對較高，但高房價使其對住房望塵莫及；二是國家支持農民工返鄉工作，且農民工本地化的趨勢加強，但是在低收入和無相關住房保障的情況下，農民工仍然負擔不起本地的房價，使得就近城鎮化無法實現。

(三)住房公積金制度的普惠功能急需改善

作為一項重要的住房保障政策，住房公積金制度的普惠功能未有效發揮，且面臨“劫貧濟富”的質疑。盡管住房公積金在住房改革中發揮了重要作用，但對中低收入群體的住房消費幫助有限。[8-9]相關研究通過檢驗住房公積金對不同家庭住房需求的影響，發現住房公積金制度對高收入群體的支持作用更大。[2]也有研究指出，由于住房公積金的具體定位和使用出現了錯位，導致其損害了中低收入群體的利益。[10]就農民工群體來說，2014年繳存住房公積金的農民工比例僅為5%，對大部分農民工來說，住房公積金的幫助作用較小。顯然，住房公積金制度并未有效提高農民工群體的住房自有率，因此，將農民工群體納入住房公積金覆蓋面具有重要的社會及經濟意義。

四 住房公積金推動農民工市民化路徑分析

如何發揮住房公積金的住房保障功能，使農民工群體真正受益，是住房公積金擴面改革的重要內容。就農民工住房公積金的制度設計來說，要根據農民工群體的特征，設計有區別的使用制度。[11]同時，住房公積金制度的政策還應注重體現優惠性、開放性和階段性。[12]

(一)加強立法工作，建立公開規范的農民工住房公積金繳存制度

盡管從2005年開始，部分地區已嘗試將農民工納入住房公積金覆蓋面，但并未有效惠及農民工群體，因此，建立公開規范的農民工住房公積金制度是保障農民工權益的基礎。首先，應推出符合農民工特點和實際需要的住房公積金政策，在充分尊重農民工意愿的基礎上，制定符合農民工實際需要的公積金制度，從而進一步增強農民工繳存公積金的意愿，真正發揮公積金的住房保障功能。其次，加強農民工公積金制度的立法工作是保證公積金政策執行效果的關鍵。在即將修訂的《住房公積金管理條例》中，將農民工納入住房公積金繳存范圍，從法律上保障農民工的住房保障權益，并賦予農民工與城鎮在職職工享有同等的公積金繳存、提取、使用等權利；同時，擴大公積金的使用范圍。由于農民工的收入有限，長期繳存公積金意味著農民工的一部分收入將被固定，如果政策規定農民工只有購房時才可以提取和使用公積金，這將影響農民工的日常生活，使得公積金的民生意義大打折扣。因此，應適度放寬農民工公積金的使用范圍，避免“逆向補貼”，將租房等形式納入農民工公積金的使用范圍，確保農民工使用公積金的靈活性。

(二)推行區域差異性住房公積金政策，引導農民工合理購房

推行差異化的住房公積金制度是建立在兩方面現實需求的基礎上：一方面，從房地產市場來說，房地產市場同樣存在區域差異性，東部地區的大城市農民工總量較多，但高房價使得農民工租房、購房成本皆高，而東部地區的中小城市以及中西部地區的城市房價較東部大城市要低，且面臨著去庫存壓力；另一方面，農民工總量分布呈現區域差異性特征，東、中西部農民工總量之間的差距越來越小，中西部農民工總量持續增長，結合新型城鎮化中“合理引導1億中西部農民工就近城鎮化”的目標，迫切需要合理引導不同區域的農民工因地制宜地扎根城市。基于此，本文倡導制定區域差異化的農民工住房公積金政策。首先，從東部地區來說，引導繳存住房公積金的農民工返鄉購房，這一方面符合農民工的鄉土情結，另一方面可以規避大城市的高房價，緩解中小城市的去庫存壓力；其次，從中西部地區來說，使用住房公積金引導農民工就近城鎮化，適當放寬農民工提取、使用公積金的限制，鼓勵農民工使用住房公積金貸款購房，幫助其實現“城市夢”。

(三)支持住房公積金異地貸款政策，助推農民工返鄉購房

流動性較強是農民工群體的顯著特點，也是住房公積金擴面改革中急需解決的問題。若公積金繳存和提取的地域橋梁未融通，會導致農民工在流動就業時無法使用住房公積金，削弱農民工繳存公積金的積極性。同時，在發達城市務工的農民工總量較大，盡管住房公積金能夠幫助農民工購房，但高房價攫取了住房公積金的住房福利，農民工購房仍然難以得到保障；因此只有推行住房公積金異地貸款政策，引導農民工“返鄉置業”，才能真正實現住房公積金助推農民工市民化的目標。據此，應建立全國性住房公積金賬戶管理體系，適度簡化農民工公積金賬戶異地轉移手續，農民工在工作流動時，可在異地提取和使用公積金。通過支持異地貸款政策，既可幫助在大城市務工的農民工返鄉購房，又可推動中小城市房地產市場的平穩發展。

(四)加強住房公積金的住房金融功能，實現去庫存與城鎮化的雙贏

隨著經濟社會的發展，住房公積金的住房金融功能需要進一步挖掘。首先應提高公積金的使用效率，農民工繳存公積金后，意味著住房公積金的資金池進一步擴大，有效提高公積金的使用效率可以給農民工帶來更多益處。其次，進一步發揮住房公積金在農民工購房時的作用，通過靈活的住房公積金貸款政策，發揮住房金融的杠桿作用，為農民工購房提供最大的便利和支持。從房地產市場來說，提高農民工購房能力可以緩解中小城市的去庫存壓力，進一步推動房地產市場平穩、健康的發展；從新型城鎮化角度來說，住房公積金制度可以有效引導農民工群體定居城市，發展高效、可持續性的新型城鎮化。因此，完善住房公積金的住房金融功能具有重要意義。

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責任編輯：徐海燕

AStudyonthePathofHousingAccumulationFundtoHelpMigrantWorkersAchieveUrbanization

WANGXianzhu，WANGMin

(School of Business，Anhui University of Technology，Ma’anshan Anhui 243032，China)

It is of great economic and social significance to integrate migrant workers into the housing accumulation fund. The subjective willingness of migrant workers to deposit housing accumulation fund is stronger, but the lack of economic ability plays an important role in restraining a migrant worker from buying a house.The study shows that the level of migrant worker’ knowledge of and evaluation on housing accumulation fund is not high, and this level bears regional characteristics. At the same time, the regional differences in the distribution of migrant workers have restricted the expansion of housing accumulation fund, the inappropriate disbursement of housing accumulation fund has increased the house-purchase pressure of migrant workers, and the function of housing accumulation fund system is badly in need of improvement. The three above-mentioned aspects become the realistic factors of restraining the housing accumulation fund from expanding and from benefiting migrant workers. This paper proposes such measures as the establishment of a public and formal system for migrant workers to deposite the housing accumulation fund, the implementation of the housing accumulation fund policy that takes regional diversity into consideration, the support of the housing fund loans in other cities, and the enhancement of financial function of the housing accumulation fund, hence giving full play to the security function of the housing accumulation fund for migrant workers.

housing accumulation fund; migrant workers; the citizenization of migrant workers

10.3969/j.issn.1674-117X.2017.05.008

2017-04-14

教育部哲學社會科學研究基金資助重大項目“建立公開規范的住房公積金制度研究”(14JZD028)；國家自然科學基金資助項目“應用大數據識別和控制住房公積金擴面風險研究”(91646126)

王先柱(1980-)，男，安徽岳西人，安徽工業大學教授，碩士生導師，研究方向為房地產經濟與金融；王 敏(1990-)，女，安徽靈璧人，安徽工業大學碩士研究生，研究方向為房地產經濟與金融。

F293.31

A

1674-117X(2017)05-0034-06