計利當計天下利
——放管服改革這五年

■ 文丨甄平

計利當計天下利
——放管服改革這五年

■ 文丨甄平

放管服改革事關全局、利在長遠，拿出自我革命的精神和興利于民的情懷，把不該管的事交出去，集中力量把該管的事管好、該服務的服務到位，切實轉變政府職能，政府部門才能當好全面深化改革的排頭兵，用扎扎實實的改革成效為經濟社會發展凝聚起強大動力。

上海浦東新區開展“證照分離”改革，自貿區行政服務中心來往人群絡繹不絕，各項改革舉措讓受益企業數量逐月增加。

黨的十九大報告中關于“全面深化改革取得重大突破。”論述中提出，蹄疾步穩推進全面深化改革，堅決破除各方面體制機制弊端。改革全面發力、多點突破、縱深推進，著力增強改革系統性、整體性、協同性，壓茬拓展改革廣度和深度，推出一千五百多項改革舉措，重要領域和關鍵環節改革取得突破性進展，主要領域改革主體框架基本確立。

“放管服”改革作為其中政府自身的一場深刻革命。近年來，黨中央、國務院始終將簡政放權、放管結合、優化服務作為全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，以壯士斷腕的決心和勇氣持續推進。今年以來，國務院辦公廳派出督查組赴全國10余省市，從落實簡政放權措施、推進商事制度改革、完善權責清單制度、加強事中事后監管、改進優化服務等方面，就“放管服”改革政策措施落實情況開展實地督查。那么政府職能的轉變，是否為企業“松了綁”、為群眾“解了絆”、為市場“騰了位”、為廉政“強了身”。

“先手棋”和“當頭炮”

以敬民之心，行簡政之道。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，政府圍繞處理好政府和市場關系這個經濟體制改革的核心問題，牽住轉變政府職能這個“牛鼻子”，不斷將“放管服”改革向縱深推進。2013年以來，簡政放權作為十八屆政府開門第一件大事，連續5年的開年首次國務院常務會議都研究討論簡政放權相關議題。李克強總理多次就推進簡政放權工作強調，要堅持“簡”字當頭，圍繞重點領域、關鍵環節加大放權力度，把該放的權力徹底放出去，能取消的盡量取消、直接放給市場和社會。

幾年來，在國內外經濟形勢嚴峻復雜和“三期疊加”的背景下，政府不搞強刺激，著力推進供給側結構性改革，不斷釋放出市場的潛力和活力。我國經濟運行之所以保持在合理區間，呈現緩中趨穩、穩中向好態勢，“放管服”改革發揮了重要作用。

“放管服”改革核心在于轉變政府職能，由管理型政府向服務型政府轉變。“放管服”改革的這幾年，給企業帶來的紅利也是實實在在的。“放”的成績有目共睹，比如，準入門檻低了，證照辦理時間大大縮減；手續少了，過去需準備的諸多申請材料如今通過證照合一大大壓縮；創業多了，2016年，全國平均每天新增登記企業1.51萬戶，比2013年改革前的這一數字翻了一番，各類創業創新主體呈爆發式增長。“管”的成效也在逐日提升。比如，將多頭執法變為綜合執法，大大降低了重復檢查給企業帶來的負擔；改變過去“想查誰就查誰”的隨機式、選擇性執法方式，探索實施“雙隨機、一公開”的監管模式，實行陽光執法。同時，“服”也在日新月異。比如，不少監管部門主動深入企業傾聽民意，服務變被動為主動；一些地方和部門建數據庫為企業提供精準服務；一些監管部門嘗試將審批事項搬到網上辦理，提升服務效率。

行政審批改革、投資審批改革、職業資格改革、商事制度改革、收費清理改革……以科學有效地“管”，促進更大力度地“放”，“簡政”并非簡單的“減政”，只有科學有效地“管”，才能促進更大力度地“放”。從2016年以來各類市場主體的反映分析，全面推行“雙隨機、一公開”監管，切實提升了監管的公平性、規范性和有效性，在減輕企業負擔、避免政府選擇性執法和減少權力尋租等方面發揮了顯著作用。

這幾年，行政審批改革提速、加快轉變政府職能交出亮麗成績單。五個“為”更成為今年以來放管服改革的重點工作，即為促進就業創業降門檻，為各類市場主體減負擔，為激發有效投資拓空間，為公平營商創條件，為群眾辦事生活增便利。這五個“為”既瞄準了制約市場發展的痛點，又擊中了政府職能發揮的軟肋。從歷史性的眼光來看，這是一次政府職能的根本性轉變，是一場從觀念到體制機制的深刻革命。

以“政痛”換“民利”

一項項改革把政府權力裝進“制度籠子”，用政府自身一時的“痛”，換取人民長遠的“利”。五年間，國務院分10批削減部門行政審批事項670項，約占總數的44%，提前超額完成削減1/3的目標任務，徹底終結非行政許可審批。取消305項中央指定地方實施行政許可事項，清理規范323項國務院部門行政審批中介服務事項，原有的226項工商登記前置審批事項，有87%改為后置審批或被取消……一系列數據背后，是黨中央、國務院推動行政審批制度改革、持續向市場和社會放權的真實寫照。

五年間，各地區各部門則全面深入貫徹落實黨中央、國務院“放管服”改革的重大決策部署，一系列改革舉措帶來的政策紅利持續釋放，確保了放管服事項落地顯效。本著“能減則減、應放盡放”的原則，以“5+1”清單為抓手，下大力氣削減行政審批事項。多數省份行政審批事項減少50%左右，有的省份達到70%，有的地方開展“極簡審批”，減少各類“循環證明”“奇葩證明”800余項。

各地區各部門圍繞推進政務服務智能化、便捷化，解決群眾辦事手續繁雜、證明繁多等頑癥痼疾打出了“組合拳”。“互聯網+政務服務”的創新，實現讓數據多跑路，讓群眾少跑腿。今年4月，全國首張34證合1的“一照通”營業執照在廣西防城港市發出。在此前“六證合一、一照一碼”的基礎上，新執照整合了20個部門共34項行政審批事項，通過“一窗受理、內部流轉、同步審核、信息互認、多證合一”模式，提供“一照通行”的便捷服務。隨著國務院有關部門扎實推進“先照后證”“證照分離”“多證合一”等改革舉措，各地持續放寬市場準入，營造更加寬松平等的準入環境，企業的改革獲得感不斷增強。

在浙江，隨著“最多跑一次”改革的推進，按照“群眾和企業到政府辦事最多跑一次”的理念和目標，已初步實現了數據跑路代替人跑腿的模式。在上海，通過各級政府網上政務大廳后臺的數據對接，逐步實現100多個市級審批事項全程網上辦理，區級大廳已有700余個審批事項實現全程網上辦理。在山東，先后分11批消減行政審批事項601項，省級行政權力事項由7371項精簡到4076項，還出臺了深化放管服改革進一步優化政務環境的意見，繼續打造全省放管服改革的“升級版”。

在貴州，開展了全面清理自行設定的97項行政職權，擬取消59項，是全國唯一“全面清理取消地方性法規、省政府規章設立的行政審批、備案、登記等行政職權”的省份。僅在推行清單管理方面，就編制公布6張目錄清單。實行“清單之外無收費、清單之外無定價權”，2013年以來累計減輕社會和企業稅負負擔1000多億元。

5年來，在全國各地深化“放管服”改革的過程中，這樣的地方新聞早已讓人們感到習以為常，辦事越來越方便逐漸成為百姓生活常態。公共服務的人性化和便利化顯著改善，讓人民群眾切實感受到了黨和政府的民生情懷。

讓“紅利”持續釋放

十八大以來，簡政放權始終是改革發展的一個高頻詞。改革成效如何，群眾和企業滿不滿意、高不高興、受益不受益是根本檢驗標準。讓“放管服”改革的紅利持續深入，還需在思想上理順“放管服”之間的關系，在執行中把握好“放管服”之間的關系。“放管服”改革是大眾創業萬眾創新的需要，其中“放”是基礎，“管”是關鍵，“服”是支撐。

一直以來，類似于證明“我就是我”“我爸是我爸”“我還活著”之類的“奇葩”證明，不僅瞎折騰，讓老百姓不堪其煩，也讓基層辦證單位倍感無奈。究其原因，根本癥結在于行政部門及辦事機構的權力濫用和官僚主義。

2016年，公安部等12個部門聯合出臺《關于改進和規范公安派出所出具證明工作的意見》。意見規定，有關單位要求群眾開具證明或者提供證明材料，要遵循于法有據和“誰主管、誰負責”的原則，凡是公民憑法定身份證件能夠證明的事項，公安派出所不再出具證明。但時至今日，在少數地區、部門仍時有發生向百姓索要“奇葩”證明的現象。

“放管服改革已進入攻堅期和深水區。各地區各部門要強化責任擔當和行動自覺，增強改革韌勁，主動傾聽市場主體和群眾呼聲，筑牢法治保障的基石。我們有理由相信，隨著放管服改革不斷向縱深推進，各種“煩民”的證明必將灰飛煙滅。” 司法部《中國司法》雜志總編輯、研究員劉武俊認為，放管服改革是一個系統的整體，既要進一步做好簡政放權的“減法”，打造權力瘦身的“緊身衣”，又要善于做加強監管的“加法”和優化服務的“乘法”，啃政府職能轉變的“硬骨頭”，真正做到審批更簡、監管更強、服務更優，這是一個艱巨復雜過程。簡政放權的要義就是要做足減法，減少審批事項、減少審批環節、減少前置審批、減少審批層級。凡是市場能有效調節的就交給市場，發揮市場機制作用；凡是社會能有效治理的就交給社會，形成社會組織自律自治的有效規范。

關鍵是遵循依法行政精神。依法行政是政府部門辦事的基本準則。依法行政貴在依據法律法規的規定以及原則和精神辦事，兼容行政行為的合法性和合理性，既要堅持合法行政，也要考量合理行政和高效便民，尋求合法合理高效便民的最大公約數。

劉武俊表示我們所倡導的依法行政，不是思維僵化墨守成規，不是死摳法條規章甚至以所謂慣例、單位內部規定凌駕于法治原則之上，不能只見規則、不見原則，只問法律條文、不管立法精神。某些“煩民”的證明貌似合法行政行為，貌似按規矩辦事，實則曲解了依法行政的深刻內涵特別是法治精神，折射出官僚主義作風、服務意識缺失、思維僵化、便民意識淡薄等問題，與依法行政的精神背道而馳。

“革命”須久久為功

“主大計者，必執簡以御繁。”從打破審批關卡到突破“證明圍城”，從減少“公章旅行”、避免“公文長征”到變“政府端菜”為“群眾點菜”，“放管服”三管齊下、協同推進，中央和地方上下聯動、合力攻堅，不斷把簡政放權推向深入，讓制度交易成本降下來，使群眾的獲得感強起來。

這一系列“減法”，為企業“松了綁”、為群眾“解了絆”、為市場“騰了位”，也為廉政“強了身”，使新產業新業態新模式競相涌現，營商環境和社會觀念發生很大變化，極大激發了經濟發展的內生動力。實踐證明，深化“放管服”改革，是推動經濟社會持續健康發展的戰略舉措，也是提高政府現代治理能力的關鍵舉措。

“但是，放管服改革仍然面臨一系列問題，與經濟社會發展的需要和廣大人民群眾的期盼還有不小距離。”中國社科院法學所研究員呂艷濱認為，首先，行政審批事項清理下放仍不到位。一些地方和部門在清理行政審批事項時，玩“數字游戲”，表面看減少了很多事項，但群眾獲得感并不強。其次，政務服務水平仍然不高。雖然各地方各部門紛紛設立政務服務中心、開設政務服務大廳，集中行政審批權，實行一個窗口、集中辦理，但很多部門窗口依然是“收發室”“轉運站”，辦事效能提升有限。最后，事中事后監管能力仍不理想。上級部門過細的職能劃分制約基層綜合執法改革，有不少地方已經在區縣一級實現了工商、食藥監、質檢、物價等方面的整合，但上級部門的職能并沒有調整，“婆婆”眾多、疲于應付。尤為重要的是，改革的立法配套滯后，信息共享、信用懲戒缺乏明確法律授權。

冰凍三尺非一日之寒。簡除煩苛，禁察非法，不可能一蹴而就；轉變職能，提高效能，需要久久為功。“放管服”改革“入之愈深，其進愈難”，是一場牽一發動全身的深刻變革，其實質是政府的自我革命，涉及長期形成的利益格局的調整、權責關系的重塑、管理模式的再造、工作方式的轉型。目前有待進一步取消和下放的，往往都是權力“含金量”高、利益牽扯面廣、服務要求高的審批事項，阻力和難度更大。面對觸動利益比觸動靈魂還難的改革難題，唯有以壯士斷腕的勇氣、大道至簡的智慧，放掉不該管也管不好的事，把應該管的事管好，才能進一步處理好政府和市場的關系，用好“看不見的手”和“看得見的手”。

過去五年，是黨和國家發展進程中極不平凡的五年，我們取得了改革開放和社會主義現代化建設的歷史性成就。五年來的成就是全方位的、開創性的，五年來的變革是深層次的、根本性的。這些歷史性成就的取得、歷史性變革的發生，是以習近平同志為核心的黨中央堅強領導的結果，是全黨全國各族人民共同奮斗的結果。

關于社會主要矛盾轉化，在黨的十九大報告原文指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。如今，“放管服”改革成效有目共睹，但與人民群眾的期待和經濟社會發展要求相比，差距依然存在，還需要繼續深化改革打掉阻礙創新創業的門檻，通過加強監管維護公平競爭的市場秩序，通過優化服務為創新創業營造良好環境。

前段時間社會熱議如何振興實體經濟，其中就有對進一步減少審批環節、降低各類中介評估費用的改革呼聲。一些已取消的資格認證死灰復燃，一些“紅頂中介”轉入暗處照例行政收費，這些現象說明，目前改革中仍存在不到位、不配套、不銜接等問題。隨著改革進入深水區，提高放權含金量、啃下改革硬骨頭成為新的改革課題，必須進一步轉變理念，持之以恒進行政府自我革命，以壯士斷腕精神把“放管服”改革向縱深推進。

深化“放管服”改革，關鍵要有擔當精神，拿出實招硬招。各地各部門應加強統籌謀劃、周密組織實施，細化“施工圖”，倒排時間表，務求實績實效。應突出問題導向，有問題盡快解決，有經驗及時推廣，堅持運用法治思維和法治方式推進改革，抓緊清理廢除不再適用的政策性文件，做到改革于法有據、依法推進；應因地制宜，從實際出發，創造性地開展工作，建立容錯機制，嚴格責任落實和督查問責，為勇于改革、敢于擔當的干部兜底護航，激發廣大政府工作人員落實改革任務的積極性主動性。

改革期待大擔當，改革呼喚行動派。放管服改革事關全局、利在長遠，拿出自我革命的精神和興利于民的情懷，把不該管的事交出去，集中力量把該管的事管好、該服務的服務到位，切實轉變政府職能，政府部門才能當好全面深化改革的排頭兵，用扎扎實實的改革成效為經濟社會發展凝聚起強大動力。