推進深度貧困地區的精準扶貧治理

◎覃志敏

推進深度貧困地區的精準扶貧治理

◎覃志敏

深度貧困地區致貧原因復雜，是當前我國脫貧攻堅的堅中之堅。實施精準扶貧是解決深度貧困地區特殊貧困問題的治本之策，需要從基礎設施建設、特色產業發展、有序推進城鎮化、加快公共服務建設、加強生態保護扶貧及培育內生動力等多個方面共同發力。

深度貧困地區；成因；精準扶貧

近年來，我國精準扶貧工作取得顯著成績，農村貧困人口規模從2012年的9899萬人下降到2016年底的4335萬人，年均減貧規模超過1300萬人，累計減貧5564萬人，平均每年減貧1391萬人，貧困發生率由2012年的10.2%下降到2016年的4.5%，下降5.7個百分點，平均年均下降1.4個百分點[1]。

今年6月23日，習近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會并發表重要講話，強調深度貧困地區是脫貧攻堅的堅中之堅，要深刻認識深度貧困地區如期完成脫貧攻堅任務的艱巨性、重要性、緊迫性，采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實推進深度貧困地區脫貧攻堅[2]。這表明，隨著貧困人口的進一步減少，深度貧困地區已成為“十三五”時期我國脫貧攻堅工作的重中之重。

深度貧困地區的成因及特點

我國深度貧困地區集中在革命老區、民族地區、邊疆地區和連片特困地區等區域。從區域分布上看，西藏和四省（青海、四川、云南、甘肅）藏區、南疆四地州（喀什地區、和田地區、克孜勒蘇柯爾克孜自治州以及阿克蘇地區）、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等連片深度貧困地區生存條件惡劣，致貧因素多樣，基礎設施和公共服務缺口大，貧困發生率在20%；深度貧困縣分布在全國14個省區，貧困發生率平均為23%；深度貧困村基礎設施和公共服務嚴重滯后，村兩委成員能力弱，村莊無合作經濟組織、無集體經濟，無人管事、無人干事及無錢辦事現象突出。從群體分布看，深度貧困地區的貧困人群多是殘疾人、孤寡老人及長期患病等“無業可扶、無力脫貧”的貧困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾[3]。

1.成因

（1）客觀性因素。如在自然條件差、地理位置偏遠、基礎設施建設難度大、維護成本高等客觀性因素作用下，深度貧困地區缺乏經濟發展的區位優勢和資源開發優勢，經濟發展長期滯后。地方財政能力弱，基礎設施和公共服務的建設投入嚴重不足，難以為貧困人口發展提供機會和支持。

（2）主觀性因素。分為扶貧客體（對象）因素和扶貧主體因素。由于交通和信息發展滯后，深度貧困地區的貧困人口與外部交流機會少、經濟聯系弱，傳統社會特性濃厚，缺乏現代性社會的發展意識；公共服務發展滯后，農村貧困人口人力資本水平低，缺乏自我發展的意識和技能，“等、靠、要”思想較為嚴重。從貧困干預因素看，因財力限制和出于扶貧績效考量，地方政府傾向于稀缺的扶貧資源配置到條件相對好、能有效發揮扶貧投資效益的貧困鄉村和貧困人群，這就導致最為貧困的鄉村和人口獲得幫扶的資源和措施相對較少，與其他地區的發展差距越拉越大。

2.貧困特點

深度貧困地區具有區域性整體貧困特點，農村貧困人口長期處于相對封閉狀態，陷入物質資本匱乏、人力資本水平低、社會資本不足的“三維貧困”疊加困境，扶貧成本高、難度大。

（1）經濟發展長期滯后。盡管深度貧困地區長期獲得一定的政策扶持和幫扶支持，但其區位條件、資源條件處于劣勢。其所在區域的經濟快速發展對深度貧困地區的擴散效應大于回流效應，形成累積性因果循環，導致深度貧困地區經濟發展滯后。

（2）基礎設施和公共服務設施薄弱。資源開發條件差、難度大，自然災害多發，地理位置偏遠，使得深度貧困地區基礎設施建設的經濟價值遠低于其他地區，加上當地政府財政能力弱，基礎設施和公共服務設施建設投入長期不足，導致基礎設施和公共服務遠低于全國平均水平。

（3）人力資源水平低，開發難度大。人力資源開發不充分、水平低，貧困人口現代意義的發展意識不強，貧困家庭生計依賴傳統/地方性知識，且這些地方性知識很少與現代性知識實現對接或融合。

深度貧困地區精準扶貧治理的特點

精準扶貧是黨的十八大以來我國扶貧開發戰略的創新性調整。經過近幾年的發展和完善，精準扶貧逐步形成以“六個精準”（扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準）、“五個一批”（發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）、“四個切實”（切實落實領導責任、切實做到精準扶貧、切實強化社會合力、切實加強基層組織）為核心的貧困治理理念，構建了精準扶貧治理的責任體系、政策體系、投入體系和監督考核體系[4]。

1.雙重瞄準

對深度貧困地區實施精準扶貧治理，既要建立以貧困片區和貧困縣為重點的區域扶貧瞄準機制，加大投入力度，解決深度貧困地區區域性整體貧困問題（如交通運輸骨干網絡不暢、公共服務整體滯后、環境惡化等），縮小區域發展差距；也要建立以貧困戶為核心的貧困個人瞄準機制，通過建檔立卡和精準幫扶，解決深度貧困人口脫貧問題。因而，深度貧困地區的精準扶貧瞄準具有區域瞄準和個體瞄準相結合的特點。

2.多元干預

深度貧困地區屬于多維貧困，致貧原因復雜，既有貧困個體致貧因素也有整體致貧因素（如當地產業發展條件差、就業機會少，基礎設施和公共服務設施普遍落后等）。采取一種或幾種貧困干預往往難以實現貧困人口穩定脫貧。對深度貧困地區的貧困干預需要采取多元扶貧路徑：在區域層面以基礎設施建設作為破解深度貧困地區發展制約的重點方向和首要任務，解決深度貧困地區區域外連接能力弱、區域內連接整合程度低等問題；在貧困農戶個體層面，針對具體致貧原因和貧困對象脫貧需求，因地制宜實施“五個一批”精準脫貧路徑，建立扶貧對象脫貧長效機制。

3.內生性

深度貧困地區貧困人口市場觀念淡薄，呈現出“等、靠、要”等貧困文化特征，通過簡單的現代理念輸入很難改變其發展的觀念問題，因而，精準扶貧須將扶貧（幫助其解決物質層面的貧困）與扶志、扶智相結合，甚至將對貧困人口的“扶志”和“扶智”工作作為精準干預的優先選項，促進貧困人口轉變發展觀念，激發其內生動力。

深度貧困地區精準扶貧治理內容

深度貧困地區精準扶貧治理既要整體聯動，致力于解決區域性整體貧困問題，又要突出重點，加強對貧困村和深度貧困人口的幫扶，既要注重外部物質和技術幫扶，又要注重扶貧與扶志、扶智結合，激發貧困群眾發展內生動力。

1.加強基礎設施建設促進互聯互通

基礎設施是區域連接內外發展資源流動的重要通道，也是市場經濟條件下深度貧困地區加快發展的基礎條件。要積極發揮財政、稅收、金融、投資、產業和土地等領域優惠政策的杠桿作用，以政府投資為基礎，調動社會投資積極性，按照統一規劃、合理布局、環境保護和協調推進原則，統籌區域交通、水利、能源和通信等基礎設施建設，加快構建深度貧困地區連通內外、功能配套、安全高效和適度超前的現代化基礎設施體系。

2.促進優勢資源開發和產業發展

深度貧困地區蘊藏較好的特色產業發展資源。要引導和鼓勵各類企業、資本有序開發這些特色優勢資源，推進技術創新，培育壯大特色優勢產業。深化深度貧困地區農村各項改革，完善農產品價格形成機制，完善農業補貼辦法，完善農村土地經營權流轉政策。立足深度貧困地區縣域特色優勢資源積極發展農業特色產業，以市場為導向，推動土地規模適度集中，引導下鄉資金、技術和返鄉農民工有序進入農村，發展現代農業和鄉村旅游業。

3.推進深度貧困地區城鎮化

做好深度貧困地區的城鎮發展規劃，依據各區域資源優勢特點，選擇一批有發展前途、具有增長潛力的地區支柱產業和城鎮，作為投資重點。加快小城鎮基礎設施建設和戶籍改革，引導農民有序進城落戶。加大扶貧移民搬遷投入，對生存環境極其惡劣的地區實施移民搬遷工程。充分考慮資源條件，因地制宜，有序搬遷。有條件的地方引導向中小城鎮、工業園區移民，創造就業機會，提高就業能力。

4.加強基本公共服務建設

全面實施教育扶貧工程。大力發展現代職業教育，完善職業教育對口支援機制，廣泛開展職業技能培訓，繼續推進面向深度貧困地區定向招生專項計劃和支援中西部地區招生協作計劃，不斷增加深度貧困地區學生接受優質教育的機會。進一步健全深度貧困地區衛生計生服務體系，加大重大疾病和地方病防控力度，采取有效措施逐步解決因病致貧、因病返貧問題。建立農村支出型貧困家庭（因大重病、子女上學、突發事件等形成的貧困家庭）社會救助制度。

5.抓好生態保護扶貧

按照“誰受益、誰補償”原則，在深度貧困地區開展生態綜合補償試點，健全森林生態效益補償標準動態調整機制，鼓勵獲益地區與深度貧困地區中的保護地區建立橫向補償機制，探索碳匯交易等市場化補償機制。實施生態公益崗位脫貧行動，通過購買服務、專項補助等方式，利用生態補償和生態保護工程資金使當地有勞動能力的部分建檔立卡貧困人口轉變為護林員、草管員、護漁員與護堤員等生態保護人員。

6.培育內生動力

加快培育深度貧困地區貧困人口內生動力可以從文化和貧困社區組織化角度著力。大力弘揚中華民族勤勞致富、勤儉持家和扶貧濟困等傳統美德。積極倡導現代文明理念和生活方式，改變落后風俗習慣，激發深度貧困地區貧困群眾奮發脫貧的熱情。創新村干部培養選拔機制，打破城鄉、地域和行業界限，從致富能手、農民經紀人、外出務工返鄉農民黨員等人群中選拔優秀人才擔任貧困村的村黨支部書記，建設堅強有力的領導班子。積極探索選派機關干部到貧困村任職。深入開展服務型黨組織創建活動，強化深度貧困地區農村基層組織服務功能。引導社會力量參與培育致富帶頭人，強化農業技術培訓和金融扶持，鼓勵農民創業，不斷提高扶貧對象脫貧致富能力。

[1]精準脫貧成效卓越 小康短板加速補齊——黨的十八大以來經濟社會發展成就系列之六. [2017-07-05]. 國家統計局門戶網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201707/t20170705_1509997.html

[2][3]習近平. 在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話. 人民日報，2017-09-01.

[4]劉永富. 不忘初心 堅決打贏脫貧攻堅戰. 求是，2017，（17）.

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廣西大學公共管理學院）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.12.015 ■ 編輯：田佳奇