河南提高養老服務業發展的路徑選擇

◎董立人 李先廣 黃耀霞 王凱平

河南提高養老服務業發展的路徑選擇

◎董立人 李先廣 黃耀霞 王凱平

當前，養老服務問題日益成為社會關注、群眾關心的焦點、難點，如何提高社會養老服務業的發展質量，提高專業化、規范化管理水平等是各級黨委政府高度關注的民生問題。本文以河南省養老服務業發展現狀為出發點，探討促進養老服務業發展的有效路徑。

養老服務；河南；問題與對策

養老服務僅指為老年人提供的生活照顧和康復護理服務，養老服務業是為滿足老年人因疾病或身體機能衰退而產生的特殊生活需求和精神需求而提供服務產品的生產部門和企業的集合體，統稱為養老服務業。黨的十八大提出“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”的戰略布局；2013年，國務院印發《關于加快發展養老服務業的若干意見》，提出了加快發展養老服務業的總體要求、主要任務和政策措施。2016年12月，中央全面深化改革領導小組第三十次會議審議通過了《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》；國務院印發了《“十三五”生態環境保護規劃的通知》，大力推進生態養老等服務發展。加快社會養老服業發展，越來越成為各級黨委政府關心、社會廣泛關注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。

發展現狀及存在的主要問題

1.政策支持

（1）加快推進社會養老服務體系建設。近年來，河南省不斷加大財政投入力度，積極落實土地供應、稅費優惠和人員培訓等扶持政策，引導社會資本參與養老服務業發展。“十二五”期間，全省各類養老服務機構由3600個上升到3900多個，養老床位數由24萬多張增加到47.3萬張，每千名老人擁有床位數達到32.2張。建成城市社區老年人日間照料中心1209個，農村幸福院7761個。評選出養老服務示范縣（市、區）45個，示范養老機構、社區日間照料中心（農村幸福院）230個。

（2）老年人精神文化生活豐富多彩 。近年來，河南省老年教育文體設施建設成效明顯，全省建成老年大學260多所，在校學員7萬多人；建成各類老年體育設施2.6萬個，老年健身文體活動中心356個，國家級老年體育活動中心6個，全民健身路徑工程5800多個，農村健身工程1.7萬多個，鄉鎮健身工程126個；開辦了《金色夢舞臺》等電視欄目，宣傳積極老齡化，展現老年人風采。

（3）尊老養老助老氛圍日益濃厚。河南省持續開展“敬老月”和“老年節”等系列活動，大力宣傳尊老敬老傳統美德。開展“敬老文明號”和“河南省十大敬老楷模”評選活動，近年來評選出河南省敬老楷模50名、敬老之星600多名，“河南省敬老文明號”50個，48個單位被授予“全國敬老文明號”。積極開展“銀齡行動”，大力倡導“老有所為”。拓展社會尊老服務項目和范圍，通過加大《老年人權益保障法》的宣傳和執法檢查力度，采取設立維護老年人權益巡回法庭、老年人維權崗、簽訂老年人贍養協議及開展“法律援助在行動”活動等措施，切實維護老年人合法權益。

2.社會影響

（1）老年人口贍養比不斷上升。截至2015年底，全省60歲及以上老年人口達1500多萬人，占常住人口的15.82%，預計到2020年將達到1700多萬人。河南省老年人口基數大且增長速度快于總人口的增長速度，同時由于計劃生育政策的實行，人口自然增長率不斷降低，加之人口壽命的不斷延長以及快速老齡化的來臨，使得整個社會中勞動年齡人口對老年人口的贍養比不斷上升，給養老服務業的發展帶來了嚴峻的挑戰。

（2）養老成本不斷增加。隨著生活水平的提高和醫療技術的進步，在人口老齡化的同時，90歲以上的高齡老人在老年人口中所占比例也不斷上升，年均增長速度達到4.56%。人口高齡化在很大程度上延長了人們的帶病生存期，患病率、傷殘率增加，自理能力下降，城鄉失能、半失能老年人相對數量增加，需要不同程度的專業性的生活照料和護理服務，使養老成本呈現不斷增加的趨勢。

（3）家庭養老功能逐漸弱化。隨著家庭規模越來越小型化和核心化，即所謂的“421”成員結構模式，使得空巢老人日趨增多。家庭結構空巢化、空心化現象無疑增加了家庭養老的困難，使傳統家庭養老功能面臨嚴峻的挑戰。

（4）對社會養老保障服務體系帶來巨大影響。一是養老保險基金平衡壓力加大。近年來，河南省老年人口以年均3%左右的速度增長，離退休人口則以7%左右的速度增長，退休人口的快速增長對養老保險金的供給產生了巨大的壓力。二是醫療保障制度與人口老齡化不相適應。基本醫療保險制度特別是農村醫療保險制度尚不完善；補充醫療保險制度不夠成熟，覆蓋面不夠寬；商業保險發展滯后；公共衛生不適應老齡化需求。

存在的問題

與龐大的社會需求相比，河南省的養老服務產業還只是處在起步階段。尤其是以社區為載體的公辦養老服務尚未全面啟動，而民辦養老服務業項目較少，老年旅游、老年教育和老年保險等領域開發不夠，缺乏高標準、高品質的服務品牌。

1.養老服務產業社會資金投入不夠

近年來，河南省養老機構獲得長足發展，但投資規模仍遠遠不夠，全省老齡人口增長迅猛，僅靠政府投入勢必產生巨大的資金缺口，引導民間資金投入是一個重要的政策取向，但養老服務業由于投資大、周期長和風險高，致使社會投資積極性不高。

2.養老機構發展不均衡

目前，河南省公辦養老機構以服務“三無”老人為主，提供的床位有限；農村敬老院床位比重較大，但只針對農村特殊老年人群體，護理水平不高，亟待改革管理方式和體制，拓展服務功能。城鎮養老床位占總床位數比重較小，僅占18%，造成城鎮入住機構養老一床難求的現象。

3.社區和居家養老服務發展嚴重滯后

目前，河南省城鄉社區和居家養老服務剛剛起步，城市社區養老服務中心或臨時托管所覆蓋率還較低，目前，全省建有符合標準的日間照料中心、老年人活動中心等服務設施的城鄉社區不足10%。農村居家養老服務更是缺乏。

4.養老服務專業人員嚴重缺乏

目前，河南省養老服務隊伍還遠遠不能適應養老服務業發展的需要。據統計，全省現有約2.7萬名養護人員，其中90%以上沒有執業證書，缺乏專業護理知識，大多為初中以下文化程度，且年齡老化。護理隊伍不穩定問題較為突出，直接影響了機構養老的服務質量和水平。

路徑選擇

1.強化責任意識，增強發展養老服務業的緊迫感

（1）制訂社會養老服務業近期及長遠發展規劃。建議省有關部門聘請權威機構對河南省的養老服務業進行調研論證，按照產業化思路和市場規律，科學制訂符合河南省實際的養老服務業整體發展規劃。

（2）建立統籌協調養老服務業發展的工作機制。充分發揮政府主導和省老齡委等單位協作作用，動員社會團體積極參與養老服務活動，逐步形成“政府主導、部門協作、社會參與”的養老服務工作格局。

2.加強養老服務能力建設，提升養老服務水平

（1）科學安排養老服務機構布局 。在城鄉規劃建設和舊城改造及新建小區中，將老年公寓、養老院和社區養老服務設施等養老機構建設納入強制性規劃。力爭做到每個鄉鎮、街道社區都有完善的養老服務設施。

（2）加強養老服務隊伍建設。鼓勵引導各類養老機構對從業人員開展在崗技能培訓，推廣職業資格和技術等級認證制度，逐步實現養老服務從業人員的職業化、專業化。同時為穩定養老服務隊伍，建議有關部門增設養老服務公益性崗位，逐步建立養老服務崗位政府補貼制度。

（3）健全基本養老服務制度。完善市場準入制度，全面放開養老服務市場，鼓勵社會力量、民間資本參與養老服務業，支持各類市場主體增加養老服務和產品供給；鼓勵開發各類養老服務業保險產品，支持有條件的地區積極探索建立有效、可持續的長期護理保險制度和機構綜合責任保險制度，推動建立經濟困難老年人養老服務補貼、高齡津貼和護理補貼制度。

（4）加大政府財政投入和扶持力度。建議各級財政在社區居家養老服務發展起步階段，適當給予資金扶持或建立專項資金，用于補助建設社區養老服務中心、老人日間照料中心和社區托老站并開展養老服務工作。

3.創新養老服務模式，構建多層次養老服務體系

（1）強力推進居家養老便捷服務發展。支持社區引入社會組織和家政、物業等企業，興辦或運營老年供餐、社區日間照料和老年活動中心等形式多樣的養老服務項目，為社區老人提供短期托養、康復護理、精神慰藉、送餐代購、咨詢指導、法律維權和安全巡視等養老服務。以公建民營形式培育發展一批專業的、連鎖性的居家養老服務實體，上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急和助醫等定制服務，積極推進養老服務社會化發展。建立老年人能力評估制度，通過政府購買服務方式，為經濟困難的失能老年人、獨生子女父母提供家庭護理服務。建立居家老年人巡視探訪制度，為失能、高齡和獨居老年人提供緊急救援服務。

（2）大力發展以日間照料中心為主的社區養老服務。加強社區養老服務設施建設，分區分級規劃設置養老服務設施，新建小區開發建設和舊城改造要將養老服務設施納入公建配套方案同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用。對運行中的托老所、日間照料中心、老年活動站等社區養老服務設施的服務狀況、服務能力、服務效果進行評估，制定政府支持引導措施，提高其服務能力和水平。

4.優化投資環境，推進養老服務產業發展

（1）完善扶持政策措施。吸引民間資本以獨資、合資、合作、聯營和參股等方式，參與社會養老服務，培育和扶持養老服務機構和企業發展。尤其要協調金融機構支持養老服務企業的信貸需求，優先保障養老機構建設用地供應，落實對養老服務企業的稅費優惠政策。同時引導慈善資金投入養老服務業，及早動手謀劃一批養老服務項目，以緩解養老服務機構在建設和經營中的資金困難。

（2）采取民辦公助等方式支持現有養老機構擴大經營規模。建議根據養老服務的實際需要，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼和購買服務等方式，支持養老服務機構和企業加快發展，促進其規模化、品牌化和網絡化經營。同時引入市場機制，推進養老服務產業化經營，盡快形成一批設施條件完善、擁有知名品牌和具有競爭力的中、小養老服務公司和企業。

（3）加大招商引資力度。吸納社會資本，整合有效資源，以地市為主體，選擇合適地點，規劃建設包含生活照料、醫療康復、精神慰藉和文化娛樂等在內的大型養老產業園區，滿足部分高收入家庭老人對養老的高質量要求，吸引省內外高端收入的老年群體，努力打造一批社會養老服務品牌。

（作者單位：董立人、黃耀霞、王凱平，中共河南省委黨校； 李先廣，華北水利水電大學）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.015 ■ 編輯：張涵