薩科齊時期法國情報體制改革評介

鄔進平

薩科齊時期法國情報體制改革評介

鄔進平

2007年，薩科齊總統上臺后，對法國情報體制進行了大規模的改革。通過改革，法國改變了以總理為核心的情報協調體制，建立了議會情報監督機構，整合了國內情報機構。改革在情報協調與監督方面取得了明顯效果，但在國內情報方面效果不佳。

法國；情報體制；改革

法蘭西第五共和國成立以來，法國國家情報體制逐漸出現了一些問題，長期未能得到解決。薩科齊上臺后，對法國的情報體制進行了全面改革，調整了情報協調體制，重組了國內情報機構，建立了議會情報監督機制。改革后，法國的情報協調體制和情報監督體制得以完善，但國內情報體制改革因設計上存在問題，效果不佳。法國情報體制改革的經驗與教訓，對改革我國情報體制、提高我國的情報工作能力具有一定的理論價值和現實意義。

一、法國情報體制改革的主要思路

1. 強化情報協調工作，改革情報協調架構

從1962年部際情報委員會成立至薩科齊(Nicolas Sarkozy)上臺前，法國的國家情報協調工作一直由總理負責。然而，法國總理更換頻繁，平均任職年限在兩年左右，不少總理的任期甚至只有一年左右。在這么短的時間內，新任總理甚至還沒有來得及了解情報領域，就已經卸任，更不可能對情報機構的活動進行有效協調。同時，法國是一個中央集權制國家，實行半總統制。法蘭西第五共和國憲法中，總統是國家權力的核心，擁有任免總理、組織政府、解散國民議會的權力。在這種情況下，法國情報機構歷來被看成是總統的保留領域。1966年后，對外安全總局雖然轉隸于國防部，但它一直都受命于總統。為此，總理要對情報機構進行有效協調，難度更大，協調效果難以保障。

為了改變這種狀況，2008年法國突破以總理為核心的協調形式的制度限制，將情報協調工作轉到以總統為核心的協調體制之下，成立了國家情報委員會，設立了國家情報協調官，將情報機構之間的聯系制度化，組成了法國情報體系。通過國家情報協調官，法國情報體系在國家層面成為了一個互有聯系的整體，情報機構的情報能力實現互助共享。通過國家情報委員會這一框架，總統親自將情報機構與國家級的情報用戶聯系在一起。

圖1 改革后法國情報協調體制圖*資料來源：根據法國2008年版《國家防務與安全白皮書》中圖片譯制。

2008年7月23日，法國國家情報委員會正式成立。國家情報委員會作為國家防務與安全委員會的一個專門機構，由總統直接領導，是情報部門間的協調機構。國家情報委員會的主要職責是制定情報戰略方針，確定情報工作的優先方向，制定情報機構的人力與技術手段發展計劃。該委員會由總統擔任主席，成員有總理、內政部長、國防部長、外交部長、經濟部長、預算部長(根據議題需要，還可以包括其他部長)、國家情報協調官、各情報機構負責人和國家防務與安全秘書長。*Ministère de la Défense. Livre blanc Défense et sécurité nationale. Paris : La Documentation fran?aise, 2008, pp.137-140.

2008年8月，法國總統府批準增設“國家情報協調官”一職。國家情報協調官，負責根據總統的指示，指導與協調內政部、國防部、經濟部下屬情報機構的行動，參與情報機構的預算制定與跟蹤，在情報機構領導人任命、專項經費撥款與使用問題上提供建議。根據2008年法國《國家防務與安全白皮書》，國家情報協調官由共和國總統府秘書長領導，管理一支精干的保障隊伍。在國防與安全秘書長的支持下，情報協調官負責起草國家情報委員會的決議，并監督其執行。在此框架下，國家情報協調官主持部級情報技術投入指導委員會會議，通過年度投入計劃的形式，制定情報工作的目標與手段，并確保其實現。同時，作為情報機構向共和國總統提供情報的入口，國家情報協調官還主持情報機構負責人參加的例行會議，確定情報優先搜集級別，明確情報需求。*同上，p. 140.

2. 情報工作民主化，建立議會監督機制

大部分西方國家很早就建立了議會情報監督機制，但法國議會對情報工作的監督卻遲遲不能實現。一些法國議會人士很早就認識到建立議會監督制度的重要性，提議建立議會情報監督機構，但均被否決。1985年“彩虹勇士號”事件發生后，法國共產黨曾兩次提議在議會設立專門機構對情報機構進行監督，都沒有成功*Urvoas J., Verchère P. Rapport d’Information sur l’évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement. Paris : La Documentation fran?aise, 2013, p.81.。 冷戰結束后，建立情報工作的外部監督機制的呼聲越來越高，外部壓力也越來越大。1990年4月24日，歐洲人權法院在對法國進行判決時指出：“法國不論是成文還是不成文的法律，都沒有相對明確地指出在該領域對權力機關行使監督權的范圍與形式”*同上， p. 31.。在此判決的壓力下，米歇爾·羅卡爾(Michel Rocard)政府于1991年7月通過了有關安全監聽的立法，并于7月10日成立了國家安全監聽監督委員會，完善了有關監聽的監督機制。1999年，法國民主聯盟議員也提議立法設立議會監督機構，仍沒有得到審核*同上， p. 82.。 2005年5月31日，法國再次因在沒有足夠明確的法律依據的條件下對一個住所進行監視被歐洲人權法院判侵犯人權*同上， p. 32.。

在議會內部努力與外部壓力的影響下，法國政府與情報機構不得不妥協，接受議會對情報工作的監督。2007年10月9日，法國議會通過立法，成立議會情報代表處。根據其成立相關法律，議會情報代表處由6人組成，是國民議會和參議院共同的下屬機構。議會情報代表處可以聽取內政部長與國防部長有關情報機構經費、總體活動和組織等情況的報告。議會情報代表處還可以約見部長、情報機構主任和國防總秘書長。每年，議會情報代表處要向共和國總統、總理及國民議會和參議院主席遞交一份報告。

3. 消除職能重疊，合并國內情報機構

2008年改革前，法國主要有領土監護局與普通情報局兩家情報單位從事國內情報工作。這兩家情報單位均由內政部下屬的國家警察總局管轄。領土監護局主要負責反間諜與反恐工作。普通情報局主要從事社會監視工作，也負責部分反恐情報工作。

由于國內情報工作“二分天下”的局面，領土監護局與普通情報局在反恐情報工作上存在職能重疊，分工不明確造成了兩家情報機構間在反恐問題上的激烈爭斗。為了結束紛爭，法國公共安全國務秘書曾簽署了一份通報，嚴格兩家情報機構的分工：普通情報局負責有關國內恐怖主義的情報工作，領土監護局負責有關國際恐怖主義的情報工作。盡管在法規層面上已經有明確分工，但在實際工作中兩家情報單位的矛盾仍然很大。尤其是在哪個單位應該在打擊伊斯蘭恐怖組織方面牽頭的問題上，規定還是不清楚。九十年代中期，法國面臨的伊斯蘭恐怖主義襲擊威脅越來越大，制造襲擊的恐怖分子通常與阿爾及利亞有關聯，因而領土監護局參與干預，但同時，這些極端伊斯蘭恐怖活動又源于國內，發生在城市郊區，因而對其進行監視活動在法律上應歸普通情報局負責。這一職權爭斗越鬧越大，最終總統都不得不出面，責令停止爭斗。但即便如此，這種情報機構間的矛盾并沒有平息。

為此，法國高層人士認為，只有將兩家機構合并才能真正解決爭斗的問題。2008年7月1日，法國將領土監護局和普通情報局合并，成立了國內中央情報局。此次改革中，領土監護局的全部力量得以保存，而普通情報局則按照工作性質被分成三個部分(見圖2)。一部分從事反恐情報工作的人員，被整合進領土監護局；從事賽馬與賭博等方面情報工作的人員，被劃歸國家警察總局下屬的中央司法警察局；從事社會安全情報工作的人力則組成普通信息局，歸國家警察總局下屬的中央公共安全局管轄。改革后，國內中央情報局繼續留在法國情報體系，局長參加國家情報委員會會議，機構接受國家情報協調官的指導與協調；而普通信息局則不屬于法國情報體系，局長不參加國家情報委員會會議，人員也不進入法國情報學院接受培訓。

圖2 國內情報改革中的機構調整*圖片來源：筆者自制。其中賽馬與賭博方面的調整因影響面小，因而未在圖中表現出來。

新成立的國內中央情報局由內政部長領導，負責搜集、分析所有涉及國內安全的情報，協調組織有關的應對措施和行動。普通情報局在法國各地的分支機構也由其進行統一領導指揮。2008年6月25日，法國內閣部長會議公報宣布了國內中央情報局的四大任務：反間諜活動和防止外國干涉，反恐，保護財產與經濟安全，發現暴力顛覆行動與威脅社會活動的征兆。

二、法國情報體制改革對情報工作的影響

薩科齊時期的情報體制改革消除了法國情報體制中存在的一些問題，尤其是解決了情報協調工作不穩定和議會監督機制缺失的問題，對情報工作產生了積極的作用，但同時也對國內情報工作產生了較大的負面影響。

1. 情報協調工作得到穩定與強化，有助于增強凝聚力

薩科齊時期的法國情報協調體制改革，改變了以總理為核心的情報協調模式，使法國情報協調工作得到了質的提升。關于國家情報委員會的成立，法國情報研究專家弗洛朗·瓦迪羅(Floran Vadillo)評論道：“國家情報委員會的成立是一大進步。”

首先，情報協調體制改革強化了法國的情報指導工作。眾所周知，情報指導工作意義重大。指導不力，情報機構將難以準確把握決策層對情報的需求，會浪費大量的情報資源，大大降低情報工作效率。改革前，法國情報協調工作由總理主導，情報指導工作極不穩定。一些總理根本就不關心情報工作，情報指導也無從談起。國家情報委員會的成立能在一定程度上改變這種局面。該機構成立后，法國的情報指導工作相對穩定，形成了固定的機制。國家情報協調官負責起草國家情報指導計劃，提交國家情報委員會批準，以指導情報機構的工作。協調體制改革后，法國制定了第一份國家情報指導計劃。

其次，情報協調體制改革加強了法國情報機構間的協調與互助。長久以來，法國情報機構間的協調很大程度上取決于情報機構領導的意愿*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 107.。 而國家情報委員會成立后，國家情報協調官與各情報部門領導每月都要召開會議，以保證各情報機構在工作中能密切協調，在必要時進行聯合行動。對于這種協調機制在實際工作中發揮的作用，對外安全總局局長表示：“在國家情報協調官的指揮下，我們與國內中央情報局、軍事情報局、國防與安全保衛局、國家海關調查情報局和反非法金融流通情報處理與行動處組成的情報界的交流從來沒有像今天這么順暢高效，也從來沒有這么好的互動性”*De Mangoux E. 《 Discours de M. Erard Corbin de Mangoux 》. 15 juin 2012/20 aot 2014. http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/ceremonie-des-trente-ans-de-la-dgse.。 由于這種協調機制的存在，法國情報機構間能夠更好地實現能力互助，最大限度地發揮情報工作效率。法國各情報機構所掌握的情報獲取手段不同，各自關注的方向也不一樣。因此，強化情報能力的互助協調機制，對情報效率的發揮有著非常重要的意義。例如，國家海關調查情報局曾為監視一艘可疑船只而向對外安全總局請求支援。在對外安全總局的幫助下，行動進展非常順利。這一協調行動看似平常，但在以前部門領導間缺乏直接頻繁交流的情況下，要實現起來卻非常困難。在這個方面，法國議會情報代表處的報告認為，現在的情報協調機制完成了以前部際情報委員會所不能達成的目標*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 107.。

再次，情報協調體制改革調動了法國情報機構的積極性。法國情報協調官每天要將6家情報機構上報的分析材料綜合成一份兩頁的報告，上報給總統和總理。這份每日綜合報告切實提升了軍事情報局、國防與安全保衛局、國家海關調查情報局和反非法金融流通情報處理與行動處的地位。與對外安全總局和國內中央情報局不同，以前這4家情報單位的情報產品不能直接提交到總統府。法國議會情報代表處在對情報機構進行調查中發現，這種直接向總統府直接報告情報的機會給情報機構人員帶來極大的認同感與激勵*同上， p. 109.。

最后，情報協調體制改革促成了一種共同的情報文化。在新的協調機制下，情報機構間交流越來越密切，互動、互助越來越頻繁，一種新的情報文化正在法國情報界形成。對外安全總局局長在該局成立30周年紀念活動上說：“我們構成的情報界，在打造一種共同的情報文化。我們意識到一種共同的利益將所有的情報機構聯系在一起”*De Mangoux E. 《 Discours de M. Erard Corbin de Mangoux 》. 15 juin 2012/20 aot 2014. http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/ceremonie-des-trente-ans-de-la-dgse.。 各情報機構開始認識到，情報界作為一個整體有著共同的利益。情報機構間的合作能使各情報單位更高效地完成任務，而機構間的競爭與對抗最終損害的是整個情報界的利益。從法國情報史來看，情況正是如此。”法國情報機構均遭受過丑聞的打擊，如對外安全總局的“彩虹勇士號”事件、領土監護局的“《鴨鳴報》事件”、普通情報局的“杜塞牧師事件”，等等。這些情報丑聞曝光后，媒體大肆炒作，各政黨為自身的政治利益也對情報機構肆意抹黑。短期看來，受害的僅僅是某個情報機構，但長遠看，是整個情報界的聲譽受到損害。為此，這種情報協調機制所形成的共同情報文化，對整個情報界來說有著非常重要的意義，有助于減少機構間的惡性競爭，形成良性循環。

2. 議會監督利于情報機構形象維護，也利于其長遠發展

議會情報代表處的成立，是法國情報工作民主化進程中的重要一步，其對民主的象征性意義是不言而喻的。同時，議會的情報監督機制的建立對法國情報機構與情報工作都將產生積極的影響。

首先，議會情報代表處的成立有利于情報機構的形象維護。議會對情報機構的運行情況進行監督，促使其在民主制度的約束下運行，大大提升了情報界工作的合法性。議會情報代表處的成立，為情報界與民眾提供了一個間接交流的渠道。當出現情報危機時，情報機構可以通過議會向民眾做出解釋，避免媒體的喧囂與猜忌，而當情報機構被政黨或媒體蓄意抹黑時，議會則可以進行辟謠。隨著議會情報代表處與情報機構的接觸增多，法國情報機構已經變得不那么神秘。通過議會情報代表處的年度報告和信息報告，法國議會與民眾能了解法國情報工作的總體情況。更重要的是，當出現一些情報熱點事件時，議會情報代表處也能夠及時了解情況，并向議會和媒體進行解釋。通過議會情報代表處這一中間機構，媒體能夠更客觀地了解情報工作的實際情況，消除一些誤解與猜測，減少一些無端的抹黑。這無疑有利于維護情報機構的聲譽。

其次，議會情報代表處的成立有利于情報機構的長遠發展。議會情報代表處的另一項重要職能，就是監督情報機構的運作效率，發現可能存在的問題，并向總統和總理提出改正的建議。長期以來，法國情報機構一直處在封閉的環境中，其運作情況難于被外界所了解。外部世界對情報機構的運作機制的了解，大多來自一些脫離工作的前情報人員的著作，但僅僅依靠這些著作，研究人員既無法了解情報機構的運作情況，更無法提出切實可行的建議。即使情報機構的運作情況存在問題，也缺少外部智慧和壓力促使其進行調整。這使得法國情報機構長時間在慣性中運行，只有在出現重大問題之后才進行調整改革。議會情報代表處的成立則可以在一定程度上改變這一局面。由于議會情報代表處能夠廣泛了解情報機構的運作情況，接觸情報機構的領導，與社會情報研究學者進行交流，他們能夠發現問題，并提出合理可行的建議。2013年初，國內中央情報局在普通信息局中設立聯絡辦公室，這一想法是由議會情報代表處提出的2013年《軍事規劃法》*Sueur J. Rapport relatif l’activité de la délégation parlementaire au renseignement pour l’année 2013. Paris : La Documentation fran?aise, 16 avril 2014.中，關于增加國家情報協調官的預算裁決權的條款，也是議會情報代表處提議的*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 112.。 可見，議會情報代表處在完善情報工作體制方面已經發揮了一些作用。

3. 國內情報體制改革缺乏規劃論證，情報能力遭到削弱

在國內情報機構改革中，法國情報改革設計者的改革過于“倉促”*Valls M. 《 Réforme du renseignement 》. Ministère de l’Intérieur, 17 juin 2013/20 aot 2014.，沒有進行充分論證，致使改革的效果不佳。法國國內情報改革，目的是整合國內情報機構，以建立一支強大的反恐情報力量，但由于改革思路出現錯誤，改革過于“簡單粗暴”*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 109.，沒有給各單位相互適應的時間與空間，實際上削弱了國內情報能力。

首先，此次情報改革削弱了一支獨具特色的情報單位，并將其排除在情報界之外。普通情報局是法國的老牌情報單位，以公開方式掌握社會動態，對可疑人物、組織、活動進行調查，并建立各類情報檔案。這種情報方式，為法國的安全事業做出過重要貢獻。普通情報局的情報力量分布在法國社會的各個角落，在法國全境構建了完善的社會監視網絡，與當地社會各界有著緊密的聯系，能夠及時掌握各種社會動向。這一維穩情報任務是普通情報局的核心任務，而完善的國內情報網絡是其核心能力。改革后，作為其繼承者的普通信息局并不具備這種社會監視能力，普通情報局的情報文化傳統和一體化的情報網絡也逐漸消失。原普通情報局與公安機構的文化與任務存在著巨大差異。公安部門的工作性質決定其關注的方向是即時情況，對長期的情況并不感興趣，而原普通情報局則注重對社會安全態勢的長遠掌控。如今，普通信息局被置于中央公共安全局之下，更多地要保障臨時性的安全工作，而不能對社會安全態勢進行長期跟蹤。同時，原普通情報局的高效情報運作模式也不復存在。原普通情報局的高效率，主要在于其擁有強大的地方網絡以及對問題長期跟蹤積累的情報檔案。雖然普通信息局仍有中央局，但地方局均由公共安全省局管理。隨著中央局內原普通情報局的人不斷退休離職，中央局與地方局的聯系越來越松散。另外，在人力、物力、財力等方面，普通信息局都面臨嚴峻的挑戰。在普通情報局分拆時，普通信息局只有1507人。相對其仍然保留的繁重任務，其人力明顯不足。根據法國審計院的統計，普通信息局除去已移交的反恐、賽馬和賭博等方面的工作外，仍承擔著原普通情報局的90%的情報任務*Cour des Comptes. L’organisation et la gestion des forces de sécurité publique. Paris : La Documentation Fran?aise, 2011, p. 170.。 盡管從2008年成立后，不斷有憲兵被調進普通信息局，但由于沒有得到正規的培訓，其在情報方面的素養仍然非常弱。另外，在財力、物力方面，普通信息局也嚴重不足*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 153.。

其次，新成立的國內中央情報局也沒有獲得普通情報局的社會監視能力。情報機構的領土布網并不會因為簡單的人事關系轉隸就從一個機構轉移到另一機構。在這種能力的轉移上，需要一定的方法與步驟。而在法國國內情報改革的過程中，卻很難看到對這個問題有任何細致思考。改革者考慮的僅僅是人員的轉隸。這次改革的實質就是在領土監護局的組織架構下，吸收了普通情報局的部分人員。因此，國內中央情報局不論從組織結構、運作方式，還是工作任務上來說都是一個擴大版的領土監護局。領土監護局的工作長期以來都是以巴黎為重心，在各省的情報力量非常有限，其任務重點也是高強度的反恐、反間工作。2008年，在領土監護局1800人中，僅有600左右部署在各省，而當時的普通情報局總人數為3350人，其中521人在中央局，而2829人部署在各省*同上, p. 124-127.。 通過對比，可以明顯看出兩者在組織模式上的差異及其能力與任務的不同。改革后的國內中央情報局的總局及已有的30多個地方分局繼續不變，而將普通情報局的大部分新加入的人員編入新成立的69個分局*同上， p. 124.。 如此一來，地方局中原普通情報局的人員占大多數，而中央局仍由前領土監護局主導。中央局與地方局之間在一定程度上出現了脫節。由此可見，國內中央情報局盡管表面上實力大大增強了，但在整個法國領土上的監視方面卻并沒有完全吸收原普通情報局的能力。

結 語

薩科齊時期的法國情報體制改革，在協調與監督方面都取得了長足的進步，但國內情報能力卻受到了削弱。2009年4月，北約峰會期間法國發生郊區暴力事件。2009年12月，法國又于普瓦捷發生郊區暴力事件。2010年夏天，巴黎爆發大規模農民游行示威活動。2012年10月，七十多名極右分子占領普瓦捷清真寺，而情報部門事前沒能進行預警。這些安全事件已經足以引起法國各界對國內情報改革的反思，而2012年3月發生的“梅拉赫(Merah)恐怖襲擊事件”更使國內情報改革成為眾矢之的。這次恐怖襲擊是1996年后法國境內發生的第一次恐怖襲擊，在法國引起劇烈震蕩。國內中央情報局不僅在事件處置過程中反應遲鈍，在預警工作上也存在明顯的判斷失誤。由于國內中央情報局中央局的判斷失誤以及地方局沒能及時采取措施，最終導致了“梅拉赫事件”的發生。這也反映了改革后國內中央情報局的中央局與地方局之間的互動關系存在嚴重問題。事件發生后，法國內政部長就直指國內情報改革是個“錯誤”*Bertrand Y. 《 《 Il y a eu des erreurs 》 dans le suivi de Mohamed Merah, affirme Manuel Valls 》. Franceinfo, 2 mars 2013/20 aot 2014.，提出要重新打造國內情報機構的領土監視能力。

實際上，在短期內重建普通情報局幾乎不可能，普通情報局的情報文化已經被瓦解，其賴以形成戰斗力的情報卡片也不可能在短期內重新建立，長期維系下來的人際情報網絡也不可能在短時間內形成。因此，法國政府只能繼續加強國內中央情報局的反恐力量，以應對恐怖威脅。2014年，法國將國內中央情報局的級別提升一級，成為國內安全總局，并大規模增加其人員編制。然而，不幸的是，國內安全總局成立不到一年時間，《查理周刊》系列襲擊案、法國南部工廠襲擊案以及巴黎連環爆炸襲擊案接連發生。面對新一輪的恐怖活動浪潮，改革后的法國國內情報機構顯然力不從心。因此，在重建國內情報機構領土監視能力的同時，法國政府將不得不進一步加強情報機構權力，增加情報機構人員編制，動員一切可動員的情報力量以應對日益惡化的反恐局勢。

Bertrand Y. 《 《 Il y a eu des erreurs 》 dans le suivi de Mohamed Merah, affirme Manuel Valls 》.Franceinfo, 2 mars 2013/20 aot 2014. http://www.franceinfo.fr/actu/justice/article/il-y-a-eu-des-erreurs-dans-le-suivi-de-mohamed-merah-affirme-manuel-valls-233935.

Cour des Comptes.L’Organisationetlagestiondesforcesdesécuritépublique. Paris : La Documentation Fran?aise, 2011.

De Mangoux E. 《 Discours de M. Erard Corbin de Mangoux 》. 15 juin 2012/20 aot 2014. http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/ceremonie-des-trente-ans-de-la-dgse.

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D55

A

1002-1434(2017)02-0007-08

(作者信息：鄔進平，南京陸軍指揮學院國際軍事教育交流中心講師，碩士，從事戰略情報理論研究)

La réforme du système de renseignement de France sous la présidence sarkozyenne

Résumé :Après l’arrivée au pouvoir du président Sarkozy en 2007, la France a entamé une réforme d’envergure de son système de renseignement national. Elle a changé son système de coordination de renseignement dont le noyau était le premier ministre, créé un organisme de contrle de renseignement parlementaire et fusionné les organisations de renseignement intérieur. Depuis la réforme, de bons résultats ont été constatés en matière de coordination et de contrle, mais la réforme du renseignement intérieur a provoqué de mauvais impacts.

Mots clés : France; système de renseignement; réforme