高校科學(xué)基金資助項目資金管理策略研究

（國家自然科學(xué)基金委員會科研誠信建設(shè)辦公室 北京100085）

一、引言

黨的十八大明確提出 “科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置”，而科技創(chuàng)新依賴于國家對科學(xué)研究的投入與有效管理。“十二五”期間，科學(xué)基金作為科研經(jīng)費來源的主渠道，運用國家財政投入約888億元，吸引其他渠道資金17.5億元，資助各類項目近20萬項。科學(xué)基金資助資金的迅速增長，為科學(xué)研究的發(fā)展提供了有力保障，但在管理過程中也暴露出一些矛盾與問題，這里既有制度設(shè)計不科學(xué)、不完善的原因，也存在有章不循，有規(guī)不依的問題（楊衛(wèi)，2015）。為進一步完善資助項目資金管理制度，貫徹“放管服”精神，《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）和《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》提出簡化預(yù)算編制、下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限、合并差旅會議管理、擴大結(jié)余經(jīng)費的規(guī)范使用自主權(quán)等，給資助項目資金管理制度的建設(shè)提出了明確要求。國家自然科學(xué)基金委也相繼頒布了《國家自然科學(xué)基金資助項目》與《關(guān)于國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理有關(guān)問題的補充通知》，為依托單位資助項目資金管理的具體實施提供了重要遵循。

為貫徹“放管服”精神，提高高校項目資金管理水平，本文將利用科學(xué)基金的審計數(shù)據(jù)，分析高校科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀；從管理制度、管理機制、管理執(zhí)行三個視角出發(fā)，提出切實加強高校資助項目資金管理的“精細、精準(zhǔn)、精簡”管理策略，為高校資助項目資金管理制度的改革與實施提供理論支撐。

二、高校資助項目資金管理現(xiàn)狀分析

高校科研經(jīng)費主要包括兩大類：縱向科研經(jīng)費與橫向科研經(jīng)費。縱向科研經(jīng)費是指國家、省、市各級政府科研管理部門按一定的程序下達到高校的科研項目經(jīng)費，主要支持基礎(chǔ)性研究、公益性研究、涉及國家安全的研究、行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研究等。其經(jīng)費來源都屬于中央或者地方政府的財政撥款。橫向科研經(jīng)費是指大學(xué)教師與法人、自然人、其他部門聯(lián)合開展研究、科技攻關(guān)、科技咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等，讓對方支付的用于科學(xué)研究的經(jīng)費。其來源渠道主要包括企業(yè)事業(yè)單位提供的科研經(jīng)費、民間科研經(jīng)費、技術(shù)服務(wù)經(jīng)費、境外資助經(jīng)費。其中企業(yè)事業(yè)單位與技術(shù)服務(wù)籌措的科研經(jīng)費占主要位置（卿文潔，2011）。

近年來，國家經(jīng)濟發(fā)展迅速，高校科研項目和籌措科研經(jīng)費的渠道與數(shù)量有很大幅度的提高。縱向科研經(jīng)費仍是高校科研經(jīng)費的主要來源，其資助項目資金管理要求也相對嚴(yán)格，但資金使用不規(guī)范和不當(dāng)行為仍然存在，資金使用效益不高，阻礙了科研人員的科研創(chuàng)新和科研產(chǎn)出的轉(zhuǎn)換效率。國家自然科學(xué)基金作為縱向科研項目的主要代表之一，其資金管理模式的參與主體包括三個：國家自然科學(xué)基金委、依托單位和項目負責(zé)人。而高校是科學(xué)基金資助項目資金的直接管理者，《若干意見》更是再次強調(diào)科學(xué)基金管理的主體，在項目資金管理中擔(dān)任著非常重要的角色，其資金管理水平直接影響到項目資金的使用效益。高校要加快構(gòu)建既符合科研活動規(guī)律、又體現(xiàn)依法理財要求的科研項目資金內(nèi)部管理制度，確保下放的管理權(quán)限“接得住、管得好”。本文利用科學(xué)基金的抽查審計結(jié)果分析高校項目資金管理現(xiàn)狀及存在問題。2015年國家自然科學(xué)基金委員會對2010—2014年結(jié)題的基金項目經(jīng)費管理和使用情況進行抽查審計，項目類型包括面上項目、重點項目、重大項目、青年科學(xué)基金項目、國家杰出青年科學(xué)基金項目、創(chuàng)新研究群體科學(xué)基金項目、地區(qū)科學(xué)基金項目等7大類，涉及依托科研單位20家。

（一）高校資助項目資金管理現(xiàn)狀

1.高校及科研單位基本都建立了較為健全的資助項目資金分級管理體制，明確了各職能部門、項目負責(zé)人在項目資金使用和管理中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和權(quán)利。

2.內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置基本合理，能夠在項目管理中發(fā)揮重要作用。在內(nèi)部控制制度方面，絕大部分單位建立了較為完善的相關(guān)內(nèi)部控制制度，例如，資助項目資金管理制度、項目管理制度、固定資產(chǎn)管理制度、經(jīng)費報銷管理制度、采購管理制度等。

3.科學(xué)基金資助項目資金實施按項目單獨核算和明細分類管理，對項目資金支出科技管理部門和財務(wù)部門實施兩級審核，未發(fā)現(xiàn)重大挪用、擠占、截留、分成結(jié)余資金等情況。

但抽查審計結(jié)果同時也反映出高校在資助項目資金管理上還存在一些監(jiān)管不嚴(yán)等問題。

（二）高校資助項目資金管理存在的問題

1.普遍存在結(jié)余資金現(xiàn)象，資金使用效益不高。其中大項目、地區(qū)基金和青年基金，結(jié)余資金偏高，面上項目資金結(jié)余基本合理。此現(xiàn)象反映了科研項目申請者的項目研究經(jīng)驗與資助項目資金的使用效益是成正比的。青年基金的申請者基本都是第一次獲得科學(xué)基金的資助，項目資金的自我管理能力較弱，在經(jīng)費使用上比較謹(jǐn)慎，從而結(jié)余資金偏高；而地區(qū)基金的申請者都處在經(jīng)濟實力較差的地區(qū)，整體科研實力相對較弱，科研人員的項目申請和資助項目資金管理的整體水平相對落后，也是造成結(jié)余資金偏高的主要原因。其次從理論上看，由于創(chuàng)新群體項目的申請者都是科研項目研究經(jīng)驗非常豐富的科研人員，較青年基金和地區(qū)基金的申請者，具有成熟的自身的資助項目資金管理能力，可以實現(xiàn)資金的合理使用。但是，由于大項目的申請者的科研能力強，在同一研究領(lǐng)域，一般同時主持或參與多項研究內(nèi)容類似的橫向與縱向的科研項目，且因同領(lǐng)域項目的科研活動規(guī)律類似，科研活動所需的許多實驗器材都可以共享，從而產(chǎn)生結(jié)余資金偏高的現(xiàn)象。

2.超范圍開支、超預(yù)算支出的現(xiàn)象依然存在。由于高校主管科研項目的科研信息管理系統(tǒng)與財務(wù)部門財務(wù)信息系統(tǒng)未實現(xiàn)共享，科研部門只負責(zé)項目管理，財務(wù)部門只負責(zé)項目資金管理，兩個職能部門之間管理權(quán)限過于分明，相互之間沒有搭建一個資源共享、信息互通的平臺，造成科研部門對項目資金的使用細節(jié)不清楚，財務(wù)部門對項目的進展情況不了解，從而造成超范圍開支、超預(yù)算調(diào)整未審批等管理問題。同時，兩個部門的信息的不對稱以及傳遞不及時，降低了工作的靈活性和管理效率，造成資助項目資金的被動式管理。

3.部分高校資助項目資金管理職能弱化，制度執(zhí)行不規(guī)范，科研人員的財務(wù)責(zé)任意識不強，假發(fā)票報賬、預(yù)算調(diào)整未審批、采購程序執(zhí)行有偏差、檔案管理不及時、決算數(shù)據(jù)與賬面不符、立項前支出報賬等共性問題依然存在。

三、精細、精準(zhǔn)、精簡的資金管理策略

針對上述資助項目資金管理的現(xiàn)狀，從資金管理制度、機制和執(zhí)行三個層次出發(fā)，提出在新常態(tài)下高校資助項目資金“精細、精準(zhǔn)、精簡”的管理措施，進一步加強科學(xué)基金資助項目資金使用監(jiān)管，落實黨中央國務(wù)院關(guān)于加強對資助項目資金“放管服”的指示精神。

（一）加大資金管理政策宣傳，推行科研財務(wù)助手制度

審計結(jié)果表明青年科研人員與落后地區(qū)的科研人員項目資金管理能力不高，為了提高項目資金管理水平，減少科研人員財務(wù)報銷負擔(dān)，高校一方面要多渠道和多層次加大資助項目資金管理政策的宣傳與解讀，特別是針對青年科研人員，提升科研人員項目資金的管理能力。另一方面，要推行科研財務(wù)助手制度，在二級院系單位或者科研團隊設(shè)置專業(yè)科研財務(wù)助手崗位，負責(zé)本單位或者科研團隊的日常財務(wù)報銷業(yè)務(wù)，并輔助項目財務(wù)預(yù)算的編制與執(zhí)行（卿文潔，2011）。高校也要定期開展財務(wù)助手的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，了解、熟悉項目資金管理的新政策和總體要求，并將政策要求分解到具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，梳理從項目預(yù)算編制到結(jié)題驗收業(yè)務(wù)全過程的操作辦法和要求，熟知業(yè)務(wù)難點和審計檢查關(guān)注事項。提高財務(wù)工作效率，解放科研人員。

（二）堅持“放管服落地”原則，推進資金管理制度完善落地見效實施

《若干意見》改革亮點表現(xiàn)為擴大高校的自主管理權(quán)限：項目預(yù)算調(diào)整自主權(quán)；勞務(wù)費分配管理自主權(quán)；間接經(jīng)費使用管理自主權(quán)；結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金按規(guī)定使用自主權(quán)；差旅會議管理的自主權(quán)限。資金管理權(quán)限的下放也要求高校要“接得住，管得好”。高校要切實加強頂層設(shè)計，依靠制度確保新政的落地實施。根據(jù)自身的特點，堅持“放管服”相結(jié)合，建立專門的科學(xué)基金預(yù)算編制調(diào)整、勞務(wù)費報銷、差旅會議報銷制度，以及科學(xué)的執(zhí)行流程，在服務(wù)好科研人員的同時，規(guī)范資助項目資金的使用。其次，針對抽查審計結(jié)果反映出的項目資金結(jié)余較為普遍的情況，高校要高度重視結(jié)余資金的使用，建立結(jié)余資金科學(xué)合理合規(guī)使用的相關(guān)制度，提高資金使用效益。按照科研活動規(guī)律，加強間接經(jīng)費的績效評估體系建設(shè)，強化績效規(guī)范化管理。制定好科研人員的科研績效獎勵制度，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新潛力，轉(zhuǎn)化科研成果，服務(wù)社會，增強國家的科技自主創(chuàng)新能力。

（三）建立科研信息管理平臺，精簡財務(wù)審批與報銷流程

充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息共享優(yōu)勢，在資助項目資金管理中建立統(tǒng)一的信息共享管理平臺，涵蓋科技、財務(wù)、審計、資產(chǎn)、監(jiān)察等相關(guān)職能部門，將項目的預(yù)算申報、預(yù)算審核、經(jīng)費入賬、經(jīng)費使用、額度控制、資產(chǎn)管理、信息查詢、結(jié)題審計等業(yè)務(wù)納入信息化管理，有效監(jiān)管項目資助資金使用，提高項目資助資金的使用效益，形成動態(tài)的精細管理體系（何小蘭，2017）。并結(jié)合信息化管理系統(tǒng)設(shè)計，精簡項目資金財務(wù)審批、財務(wù)報銷等流程，有效解決科研人員“報賬難”“難報賬”的問題，為科研人員安排科研活動提供便利。

1.建立部門聯(lián)動，健全和完善多部門間工作溝通協(xié)調(diào)機制。設(shè)立財務(wù)聯(lián)絡(luò)員崗位，了解和解答科研人員在財務(wù)事項中遇到的業(yè)務(wù)問題；同時收集反饋二級院系與科研人員對學(xué)校財務(wù)工作的意見與建議。建立學(xué)校科技、財務(wù)、審計、資產(chǎn)、監(jiān)察等相關(guān)職能部門的工作溝通協(xié)調(diào)機制，每學(xué)期定期召開多方協(xié)調(diào)工作會議，就新形勢下科研項目管理可能出現(xiàn)的問題與反饋的工作問題進行集中通報與交流，并及時研究對策加以解決。

2.增強服務(wù)意識，提供精準(zhǔn)與個性化的財務(wù)服務(wù)。高校的科研與財務(wù)部門要增強服務(wù)意識，主動承擔(dān)事務(wù)性工作。根據(jù)國家的最新文件精神，編制科研項目預(yù)算編制指南模版，為科研人員提供便利。利用公務(wù)卡的痕跡化憑證管理，及時有效解決工作中的新興的電子發(fā)票、網(wǎng)購等報銷新情況。同時，在信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立企業(yè)微信號服務(wù)平臺，利用新媒體手段為科研人員提供安全、便捷的財務(wù)服務(wù)，精準(zhǔn)地為科研人員提供財務(wù)制度、文件以及各類項目資金管理進展信息。

（四）加強內(nèi)部監(jiān)督管理，逐步建立有效的長效機制

資助項目資金管理的審計監(jiān)督對完善和改進項目資金管理起著重要的作用，科學(xué)基金的抽查審計結(jié)果表明高校需要充分發(fā)揮內(nèi)部審計部門的監(jiān)管職能，保障資助項目資金的高效使用（羅燕琴，2016）。如建立大額資金分級審批制度，按金額等級可以分別由所在學(xué)院、業(yè)務(wù)主管部門、主管校長分級審批。此外，在常規(guī)審批的基礎(chǔ)上，針對近年來審計披露的高風(fēng)險事項，如拆分合同逃避招標(biāo)和大金額審批、假發(fā)票、虛假業(yè)務(wù)、未如實申報關(guān)聯(lián)交易等事項，逐步建立資金支出稽核制度。其次，逐步建立長效機制，高校應(yīng)根據(jù)年度監(jiān)督審計結(jié)果，建立健全公開和問責(zé)機制。如建立項目負責(zé)人、科研人員、科管人員和財務(wù)人員資助項目資金使用黑名單，予以重點關(guān)注。其中，對于情節(jié)嚴(yán)重的，可以暫停科研人員項目申請資格，相關(guān)人員記入年度考核，勞動合同制職工記入勞動合同聘期考核。