關于自然資源資產離任審計幾個問題的探討

（安徽省審計廳安徽合肥230001）

2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》提出，要對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。2016年5月，國家審計署印發的《“十三五”國家審計工作發展規劃》明確要求，領導干部自然資源資產離任審計要在試點的基礎上，從2018年起全面推開，2020年建立起比較完善的自然資源資產離任審計制度。從我國審計發展歷史來看，領導干部離任審計制度雖然已經施行多年，審計內容較為寬泛，但主要還是針對領導干部的經濟責任進行審計，對自然資源資產這一特定內容涉及相對較少。近年來，全國各級審計機關為適應形勢發展的需要，積極開展了土地審計、資源環境審計等嘗試，積累了一定的經驗，但自然資源資產離任審計作為一種新興的審計類型，理論界和實務界對其概念和內涵的界定還不夠清晰，對其基本理論的研究還不夠深入。作為全面深化改革、加快生態文明制度建設的一項制度創新，審計機關需要在領導干部自然資源資產離任審計的理論與實務方面作出深入研究，并積極有效地推進這項工作。筆者結合近年來國家審計機關的工作實踐，就如何有效開展領導干部自然資源資產離任審計，作一點粗淺思考。

一、深刻認識開展自然資源資產離任審計的必要性和緊迫性

（一）開展領導干部自然資源資產離任審計是正確認識人與自然辯證關系、實現經濟社會與環境良性循環可持續發展的要求

自然資源是人類社會生存與發展的重要物質基礎。自然資源狀況決定一個國家和地區經濟部門的分布和發展方向，一個國家和地區往往根據自然資源狀況安排經濟社會發展戰略，確定產業結構、規模及生產力布局。同時，由于自然資源的有限性、整體性、空間分布的不均勻性及嚴格區域性等特點，如果在對自然資源開發和利用過程中，不注意節約、保護，甚至是濫采濫用，容易導致資源枯竭，后續發展缺乏資源支撐，以及造成水土流失、環境污染、氣候異常和自然災害頻繁等現象，反過來也會影響經濟社會的發展。因此，加強對自然資源的保護、開發、管理和利用，不僅是實現可持續發展的客觀需求，而且對國家安全和國家戰略也具有重大影響。建立自然資源資產離任審計制度，有利于完善資源環境保護責任追究機制，對于實現資源利用與環境保護相互促進、經濟社會與環境良性循環可持續發展，具有重要意義。

（二）開展領導干部自然資源資產離任審計是轉變經濟發展方式、扭轉我國經濟社會發展現狀的要求

20世紀80年代實行改革開放以來，我國堅持以經濟建設為中心，經濟建設實行高投入、高消費、高污染為主要特征的發展方式，充分利用豐富的自然資源，實現了經濟飛速發展，但也積累了大量的環境問題。由于缺乏合理開發利用和保護自然資源意識，尤其一些地區貪圖短期利益，對資源進行掠奪式經營，自然資源亂采濫挖，廢氣污水亂排亂放，治理措施未能跟上，各類自然資源及生態環境遭受到前所未有的破壞，其危害和后果日益顯現，反過來也嚴重制約了經濟社會的健康可持續發展。因此，現實迫切需要我們轉變經濟發展方式，扭轉經濟建設與生態環境發展不相協調的現狀。加強生態環境保護，抑制對資源破壞性開發，成為了開展領導干部自然資源資產離任審計的外在動力。與此同時，隨著社會的進步和公眾環保意識的增強，人民群眾對自身健康和環境保護的迫切要求，也成為開展領導干部自然資源資產離任審計的內在動因。

（三）開展領導干部自然資源資產離任審計是貫徹落實黨中央關于全面深化改革戰略部署、健全生態文明制度體系的要求

2012年10月，黨的十八大首次將生態文明建設提到中國特色社會主義事業總布局的高度，要求優化自然資源資產開發、利用、治理和保護的結構，并把生態文明建設作為我國的發展戰略任務之一。十八屆三中全會《決定》明確提出要對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。十八屆四中、五中全會進一步強調必須堅持綠色發展理念，要求用嚴格的法律制度保護生態環境。中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過的《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，明確提出對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。《試點方案》和《追究辦法》的出臺，必將為建立健全生態文明制度體系提供重要支撐，促進各級領導干部更好地履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，推動生態文明建設方面發揮積極作用。因此，開展領導干部自然資源資產離任審計是貫徹黨中央全面深化改革戰略決策部署、加快建立系統完整的生態文明制度體系的需要。

（四）開展自然資源資產離任審計是促進領導干部樹立正確政績觀、全面履職盡責的要求

黨的十八大和十八屆三中全會明確提出，要完善干部考核評價制度，改革和完善發展成果考核評價體系，要把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為對領導干部考核的重要內容，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向。2013年12月，中央組織部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，突出科學發展導向，完善政績考核評價指標，強化約束性指標考核，加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩等指標的權重。2015年11月，中辦、國辦印發的《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，進一步明確了追責對象、追責情形、追責辦法，規定黨政同責、終身追究和雙重追責，形成完整的追責鏈條和制度的閉環系統。因此，開展自然資源資產離任審計，抓住了領導干部這個“關鍵少數”，有助于完善發展成果考核評價體系，讓生態文明建設這根指揮棒真正硬起來，促進領導干部樹立正確的政績觀，既要金山銀山，也要綠水青山，切實履行好經濟發展、社會進步和環境優化的責任。

二、系統把握自然資源資產離任審計的目標、內容和重點

（一）自然資源資產離任審計的目標

審計目標是審計工作的行動指南，在審計活動中發揮著引領方向、規范過程的作用。筆者認為，自然資源資產離任審計目標可以劃分為宏觀目標、中觀目標和微觀目標三個層次。

1.宏觀目標。自然資源資產離任審計的宏觀目標是從尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念出發，發揮審計在國家經濟社會發展中的“免疫系統”功能，通過對領導干部履行自然資源合理有效使用和環境保護責任的審計監督，強化各級領導干部對生態文明建設的責任，促進建立生態環境損害責任追究制度，維護國家資源和環境安全，推動經濟社會的健康、科學、可持續發展。

2.中觀目標。通過發揮審計監督的獨立性和專業性優勢，將各級黨政領導干部的政績與自然資源資產保護責任結合起來進行測度和考量，全面評價各級領導干部在任職期間自然資源資產開發、利用、管理及保護責任的履行狀況，揭露和查處任期內發生的破壞浪費自然資源資產、國有資源資產收益流失、危害自然資源安全等重大問題，促進領導干部樹立科學的政績觀，進而起到保護自然資源和生態環境、維護國家資源和環境安全的作用，最終實現宏觀目標。

3.微觀目標。自然資源資產離任審計的微觀目標，是從各級領導干部任期內有關自然資源資產的開發、利用、治理和收益等政策、制度、項目、資金入手，通過監督、評價、督查和問責，全面評價任期內自然資源資產管理的經濟性、效率性、效果性和可持續性。具體包括：

（1）促進建立健全自然資源資產產權管理制度。主要目標是明確自然資源資產產權，解決所有權人不到位、所有權權益不落實問題；強化自然資源資產用途管制制度，解決任意變更土地用途、任意開發山地、林地、濕地、湖泊等問題。

（2）促進建立健全自然資源資產開發利用體系。主要目標是建立自然資源資產有償使用制度，解決自然資源資產及其產品所付費用太少、價格沒有體現資源稀缺狀況等問題；健全生態補償制度，解決生態產品的公共性、外部性和開發中對環境的損害補償等問題。

（3）促進建立健全自然資源資產責任追究機制。主要目標是建立生態環境損害責任終身追究制，防止領導干部為了任期內的經濟增長，不顧資源環境狀況，盲目開發造成生態環境嚴重損害等問題；落實生態資源環境損害賠償懲罰制度，解決違法違規成本過小等問題。

（4）促進建立健全自然資源資產監管體制。主要目標是要按照所有權和管理權分離、部門歸口管理的原則，理順國家自然資源資產管理關系，健全自然資源資產監管體制，促進形成政府、企業和公眾共同參與的監管新機制。

（二）自然資源資產離任審計的內容和重點

審計內容是審計目標在審計實踐中的延伸和具體化。我們認為，開展領導干部自然資源資產離任審計應當堅持全面深入、突出重點的原則，其審計內容應根據區域自然資源資產情況而確定，除了對區域內的土地、礦產、森林、草原、海洋等單項重要自然資源資產開展審計外，還應審計區域自然資源、生態環境與社會經濟發展的協調性，綜合反映區域自然資源資產管理效果及其對生態環境、社會經濟發展的影響。當前開展自然資源資產離任審計的內容和重點，主要包括以下幾個方面：

1.自然資源資產管理和生態環境保護戰略的制定和實施情況。應當把領導干部在生態文明建設領域應承擔的戰略責任納入審計的范疇，檢查和評價區域資源可持續發展戰略的制定和實施情況，分析領導干部任期在制定國民經濟和社會發展中長期規劃時，是否考慮了可持續發展原則和生態環境因素，是否將重大環境工程（治理）項目的建設納入國民經濟和社會發展規劃及有關專項規劃，劃定生態保護紅線，落實用途管制，檢查區域在礦產、水、土地等自然資源的集約節約利用和水、森林、海洋漁業等資源保護戰略情況，是否把節能環保與產業結構調整、生態保護與優化生產力空間布局等結合起來，形成節約資源和保護環境的產業結構和空間格局等。

2.自然資源資產管理和生態環境保護政策法規的建立和執行情況。地方各級領導干部對于資源環境政策法規的建立和執行負有不可推卸的責任。審計應當重點審查領導干部任職期間是否建立健全自然資源資產的政策制度體系，包括自然資源資產源頭保護制度、監測預警制度、監督評估制度、損害賠償制度、責任追究制度、污染治理和修復制度等；關注各類自然資源資產特別是區域內重點保護的自然資源資產保護政策是否落實到位，自然資源節約集約利用制度是否執行到位；檢查領導干部對違法占有、浪費、污染和破壞自然資源行為查處情況，關注違紀案件的查處率、結案率等。

3.自然資源資產管理重大決策合規性和重大活動合法性。應重點審查領導干部任期自然資源資產重大決策程序的規范性、決策內容的合法性、決策實施的有效性和決策結果的效益性；審查決策過程是否有充分可靠的信息支撐，以及決策程序的規范性和科學性，是否存在因個人決策失誤造成自然資源資產破壞、污染等情況。此外，不合理的資源開發利用活動，不僅惡化生態環境，也造成自然資源的浪費，直接影響到國民經濟和社會的可持續發展。在自然資源資產離任審計中，要重點關注區域內與自然資源有關的重大活動是否符合法律、法規、規章和政策要求。

4.生態環境保護監管的有效性和自然資源資產管理責任落實情況。應重點關注生態環保綜合管理體制的健全情況，是否建立起自然資源管理部門之間的協調聯動機制，職能是否有機統一，運轉是否協調高效，是否加強規劃和政策引導，綜合運用財稅、價格等經濟杠桿建立健全生態補償機制，環境保護監測預警機制是否建立健全及執行效果如何；檢查自然資源資產監管和環境保護權力運行機制情況，關注行使行政審批權、行政評審權、行政執法權、自由裁量權的規范性，評估自然資源資產監管和環境保護權力運行相關問責機制的有效性；檢查生態環境保護目標責任的落實情況，是否建立了體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，是否把資源消耗、環境損害、生態效益納入了經濟社會發展評價體系和地方黨委政府的績效考核等。

5.自然資源資產開發利用和生態環境保護相關資金管理使用及重大項目建設運營情況。一方面，要關注離任領導干部任期內自然資源資產保護資金的籌集、分配與使用管理情況以及資源資產損害成本的補償情況，檢查空氣治理、水污染防治、礦產資源和森林資源保護等專項資金（基金）是否及時、足額征收，是否存在違規減免等問題；專項保護資金的投入和分配是否存在違反相關政策要求，相關部門是否及時、足額撥付資源資產保護資金；用款單位有無弄虛作假騙取專項資金，以及擠占挪用、貪污私分等問題；資金投放和分配的總體結構是否與當地自然資源資產結構相適應，用款方向是否正確，有無因領導決策不當、管理不力等原因造成損失浪費等問題。另一方面，審計還要關注重大環境工程（治理）項目建設情況，檢查項目實施和運營效果是否達到預期目標，各地區、各部門對重點環保工程承擔的責任是否明確并落實到位等。

6.自然資源資產存量和變動狀況及相關信息的真實性。編制自然資源資產負債表，定期核算自然資源資產的變動情況，有助于全面反映政府對各項自然資源占有、使用、維護以及管理的績效，為自然資源資產離任審計提供具體豐富的審計證據和有用線索。只有可靠的數據信息，才能確保審計結論的可靠性和科學性。因此，自然資源資產負債表等相關信息的可靠性、完整性，也是領導干部自然資源資產離任審計的重點之一。通過審計核實自然資源家底等相關信息的真實性，了解自然資源使用、消耗、恢復等變化情況的真實性，考核領導干部任職期間區域自然資源資產實物存量、價值變化及變動原因，分析評價自然資源資產質量、實物價值和生態系統服務的綜合價值以及資產負債的補償壓力、環境風險等。

三、積極探索和創新自然資源資產離任審計的思路和方法

（一）統籌規劃，突出重點，分步分類推進實施

建立自然資源資產離任審計制度，涉及審計目標、審計內容、審計方式方法、審計評價標準和審計結果利用等方方面面。為此，需要在現有審計資源的基礎上，結合審計工作的現實和地方經濟社會發展重點，制定出全局性的、適應地方特點的自然資源資產審計中長期規劃，以規劃統領自然資源資產審計的目標原則、發展路徑、總體方式、組織保障、推進措施。規劃要注重審計的關聯性和耦合性，統籌兼顧、協調推進。同時，不同的地方、不同的發展階段，所要審計的內容也會有所不同，既要確保 “一盤棋”，又不能千篇一律，要鼓勵突出地方特色，因地制宜，發揮基層審計機關服務區域經濟社會發展的積極性和能動作用，重點突出，有序推進。就安徽省而言，各地在自然資源資產管理中重點不同，審計的任務也就不同，如皖南地區的自然資源保護、皖北地區資源型城市治理，淮河、長江流域的水資源整治等。

（二）立足實際，放眼全局，將自然資源資產離任審計與其他專業審計相結合

目前，審計機關在人少事多、增加機構和人員編制十分困難的情況下開展領導干部自然資源資產離任審計，必須創新思路，通過內部挖潛來加以應對。各級審計機關要圍繞審計工作重點，統籌項目計劃，將領導干部自然資源資產離任審計與其他專業審計相結合，特別是與領導干部經濟責任審計有機地結合起來。我們認為，自然資源資產離任審計與經濟責任審計相結合，具有很強的互補性，兩者結合可以使審計報告的內容更加豐富，不僅有利于全面評價干部，而且也有利于提高審計效率，既可以節約審計成本，又可以實現一果多用。就具體結合方式而言，一是在內容上，可將自然資源資產開發利用和保護納入地方黨政領導干部經濟責任審計的范圍，并作為一項獨立的重要內容來反映；二是在組織方式上，可與地方黨政領導干部任中、離任經濟責任審計相結合，統籌安排、同步實施；三是在審計方法上，將自然資源資產管理中的資金運行和績效作為重點，體現審計的特色，將自然資源資產開發利用和保護置于領導干部所在區域經濟社會發展的背景下整體考量。

（三）循序漸進，逐步深化，不斷完善審計內容和方法

目前，領導干部自然資源資產離任審計的理論框架還沒有構建起來，同時也缺少現成的實踐經驗可以借鑒。因此，在推進該項工作時，應堅持先易后難，循序漸進，逐步深化。一是選擇部分地區先行對某些重點領域的自然資源資產開展審計試點，在總結經驗的基礎上不斷完善，逐步拓展。二是審計署和相關部門應盡快研究制定黨政主要領導干部自然資源資產離任審計工作指南或操作規程，對審計目標、內容、程序、評價以及責任界定、結果運用等進行初步規范，提出原則性要求，以便大力推進全國開展這項工作。三是在推進統計部門編制完成自然資源資產負債表、基本具備審計條件的基礎上，探索健全相對獨立、切實可行、完整系統的自然資源資產離任審計評價體系。四是充分運用大數據關聯、全球定位系統、衛星遙感監測、自動監測系統、地理信息技術等科技手段，提高審計查證精準程度。

（四）整合資源，引智借力，增強審計結果的科學性和權威性

領導干部自然資源資產離任審計，涉及土地、礦產、森林、水資源和固體廢棄物等多個方面、多個領域，需要運用自然資源經濟學、地質學、水利工程、大氣科學、環境科學、社會學與統計學等方面相關的專業知識。審計人員需要從主管部門取得自然資源資產的相關數據，充分了解數據的來源方式、監測手段、時間和空間條件等，掌握自然資源資產的總體情況。審計人員除加強專業知識學習與培訓，努力適應審計工作需要外，在審計涉及特殊領域、需要運用特殊技術時，應當積極取得發改、農業、水利、環保、國土、林業、環保、統計等主管部門和外部專家學者的協助與支持，以便更好地完成審計任務。現階段可以嘗試建立審計專家庫制度，通過聘請自然資源、環境科學、生態學、工程技術等領域專家參與審計工作，解決一些技術難題和瓶頸問題，彌補審計技術不足，從而降低審計風險，增強審計結果的科學性和權威性。此外，有效運用自然資源主管部門普查、監督檢查成果，建立本地區自然資源資產數據綜合分析平臺，借力輿論監督、群眾舉報等社會力量，也可以大大提高審計工作效率。