高校院級自主理財制度創新研究

（西南科技大學四川綿陽621010）

高校財務管理中的理財活動是處理經濟關系的核心內容，理財活動影響著高校職能的實現，即我們通常所說的高校教學、科研、社會服務三大職能。因此，高校的理財活動成為了高校內部管理體制中至關重要的部分。由于財務在學校、學院、學科發展過程中起著杠桿作用，是不可或缺的經濟基礎，所以院級自主理財制度的實施就直接關系到學校二級部門的運行效率，同時還影響著學校教師積極性和創造性的發揮。

一、我國高等院校預算管理的現狀

目前，我國的高等教育正處于飛速發展的時期，無論是辦學層次、辦學規模，還是學科專業建設水平、科學研究水平等都發展迅猛。與此同時，高校原有的財務預算管理體制和模式卻在高校辦學規模不斷擴大、辦學水平不斷提高的過程中暴露出了一系列的問題，已經無法適應形勢發展的需要，因此，對高校預算管理制度進行改革創新已經成為當前高校財務管理應該深入研究和探討的重要課題。

（一）高校預算管理的特征

2.對預算的約束力低。“給多少錢，辦多少事”是目前大部分高校校內各二級部門普遍存在的思想，從而導致各二級部門對預算的參與度低，經常出現發生事情以后再來要錢、突破預算的情況，使預算最終執行的結果變成了象征性的用錢概算，預算的剛性和嚴肅性受到挑戰；由于預算在執行過程中頻繁調整，預算的考核和監督也無從實現。

3.預算管理無支撐。目前，高校的會計核算系統已全面實現了信息化，且經過多年運行已經較為規范和成熟，但其主要功能是對學校收支實現情況進行記錄和反映。相對于會計核算系統，在預算管理方面，不但普遍缺乏一整套成熟有效的預算管理軟件系統，還缺乏高水平的預算管理隊伍，缺少相對穩定的負責預算監督和檢查的組織和機構，無法對預算的合理性、合法性進行監督，從而導致學校財務部門在收集和分析與預算管理相關的信息時困難重重，難以對學校預算的決策和管理提供有力的支撐。

4.預算公開程度不夠。高校的預算在編制過程中，一般是由學校的校級領導和財務部門的負責人敲定，形式化嚴重。在預算文件正式公布之前，預算編制情況與經費使用部門之間的信息溝通交流不充分，存在一定的信息不對稱；在預算執行過程中，預算的調整也沒有做到公開透明，校內各二級部門都是自行調整，互不知情；對預算執行的結果，也沒有進行公示，有的學校甚至對預算執行情況的審計結果也不對外公開，只是進行個案處理。

（二）預算管理的內部控制制度不健全

目前高校的預算管理普遍缺乏完整的預算控制系統，沒有形成預算分層管理的模式，沒有確立預算的內部責任主體，造成經濟責任制難以落實。對預算在執行過程中因受各種因素影響而發生的變化，預算管理部門無法快速做出反應。有些高校甚至尚未建立健全基本的預算管理制度；有些高校雖然建立了預算管理制度，但在預算執行過程中卻有章不循，隨意更改，預算管理制度形同虛設。同時，高校資金的收支普遍存在使用隨意性較大，使用混亂，資金的流向與控制脫節、資金體外循環嚴重，資金缺乏統一的籌劃與控制的情況；由于缺少事前監督，事中控制不力，事后監督效果不佳，造成預算管理既不能反映高校預算資金的全貌，也不利于對預算資金的執行情況進行考核。

（三）預算實施情況比較混亂

預算的上級主管部門對高校的預算執行、審計、監督的約束力不夠，預算的實施情況缺乏應有的監管。一些高校在編制預算時，雖然建立了預算基礎信息庫，但其信息真實性卻無從核對；雖然建立了專項項目庫，但基本沒有得到使用；雖然實行了零基預算，嚴格控制財政撥款資金的結轉，但中央專項和科研經費、進入政府采購程序的設備費、基建項目等，還是形成了大量的資金結轉。由于沒有能力全面審查全年的所有項目，直接導致零基預算的優點無法得到發揮。

（四）缺乏收入約束機制

高等院校雖然在學生學費收取上受到國家法律法規的約束和社會公眾的監督，但實際上，除了個別小型地方院校外，大部分的高等院校并不存在生存問題，特別是一些高水平研究型大學，毫無生存危機意識。由于公眾受托責任沒有得到廣泛的認同，高校的預算應該對誰負責、學校的長遠發展靠什么保證等公共利益等就無法解決。于是套取預算資金、專款不能專用等代理風險問題便應運而生。

（五）漸進預算和目標基礎預算

由于目前高校的年度預算資金相對來說比較穩定，所以大部分高校均實行漸進預算，即所謂的增量預算和目標基礎預算。這種預算方式通常都是以上年預算為基礎，以上年的預算額度作為基數，稍作增減變動，即形成了新一年度的預算。基于這一預算形式，目前，大多數高校普遍采用將經費切塊劃撥給歸口管理部門或者按一定的因數計算方式直接下撥到責任單位的預算控制數的做法，這使得校內二級部門經費的使用具有包干制的特點。

推薦理由:《中國橋——港珠澳大橋圓夢之路》記述了港珠澳大橋從設想到建設全過程的精彩故事，書寫了港澳回歸共圓中國夢的時代篇章。大橋歷經千錘百煉，最終建成了港珠澳三地人心中的一座精神雕塑和文化圖騰。該書展現了習近平新時代中國特色社會主義思想指導下中國的發展和成就，展現中國人民在全面建設小康社會征程上的偉大奮斗，同時也是一部改革開放40周年的獻禮之作。

二、我國高等院校預算制度的改革創新方向

通過對我國高等院校預算制度和預算管理現狀的分析，筆者認為我國高校預算制度的創新可以從以下幾個方面入手：

（一）預算應追求綜合性績效

我國高校預算制度創新的方向應該以綜合性績效為目的。綜合性績效的內容主要包括收入產出績效、資源配置績效、結果效益績效等。由于目前高校尚未建立健全預算管理系統，所以只要對任何環節預算的改進都可以增進綜合性績效，從而取得較好的改革成果。

（二）預算制度創新

高校預算的改革要堅持以績效為導向的原則，即面向績效的預算制度創新。這種創新既需要大力引進國內外各種先進的預算管理理念、技術和工具，同時又需要我們積極地構建現代的預算管理系統，做到規范、公開、民主，以理性的思維創新預算制度。預算制度的創新是預算功能在控制、計劃、管理等取向上的全面創新，其中，計劃取向和管理取向的基礎是控制取向，最終達到預算的規范運作與預算管理水平的提高。

（三）預算系統創新

預算制度系統創新，主要包括體制與機制創新、技術創新、制度環境和制度基礎創新等，這就需要構建成一個層級性的規則系統。同時，制度創新也是一項有序的、系統的工程，需要循序漸進地按需要、分階段來進行。

（四）預算改革是雙向創新

預算改革需要自上而下與自下而上的雙向創新。自上而下的創新，由于預算決策者的意見往往對預算制定具有決定性的意義，所以學校高層管理者以及校級職能部門的頂層設計和主導是必須的；自下而上的創新，就需要更加積極地鼓勵校內各二級部門及其內部成員的創新熱情和智慧。

三、構建高校院級自主理財制度的必要性

（一）適應高校財務管理發展新形勢的需要

隨著近年來高等院校辦學規模的不斷擴大，高校的經費來源渠道越來越多，經費額度也在逐年增長，“集中核算、統一管理”的財務管理模式已無法適應新形勢的要求。根據高等院校績效預算的改革需要，校院兩級財務管理體制改革應運而生。實行校院兩級財務管理模式是目前高校財務管理發展的必然趨勢。構建校院兩級財務管理體制、建立學院經費核算模型、建設成效績效點體系、完善學院財務績效評價體系，高校事權與財權的相對統一才能得以實現。

在校院兩級財務管理體制下，高校各二級學院在行政事務、教學及科研等方面享有較大的自主管理權。但是，對大多數高校來說，現行的“集中核算、統一管理”的財務管理模式嚴重制約了二級學院管理和辦學的自主權和積極性。只有管理部門下放財權，建立起以“統一領導、分級管理、集中核算”為基本體系的校院兩級自主理財財務管理制度，才能做到責、權、利的相互統一，也才有利于調動和激發二級學院辦學的積極性、主動性和創造性，同時也有利于強化二級學院的團隊精神。

（二）提高學校財務管理效益的需要

在高校現行的集中核算、統一管理的財務集中管理模式下，各二級院系的人、財、物等都由學校校級財務集中核算、統一管理，這使學校缺乏科學的部門預算管理制度，在不同程度上導致了二級學院在財務管理方面缺少自主權，因而常常會出現需要用錢的部門或項目經費無法落實，而各院系卻存在財務年度末期為趕預算執行進度而突擊用錢的現象，從而在很大程度上降低了學校預算資金的使用效益。

建立更加高效合理的校院兩級自主理財模式，通過理順和調整學校與二級學院之間的財務關系，在明確事權的基礎上，擴大二級學院的財務自主權，通過樹立二級學院自主使用經費的責任意識，能夠更加科學合理地調配資金，真正將有限的資金能夠用在刀刃上，進而提高學校資金整體的使用效益。

（三）高校戰略發展的需要

實施校院兩級財務管理模式，以學校戰略目標的實現和提高二級學院的辦學活力為目標，二級學院以“準辦學實體”運作為導向，能夠進一步規范學校和學院之間的財經關系，明確責權利，增強二級學院辦學的經濟統籌能力，發揮二級學院開發利用辦學資源、提升辦學質量與辦學水平的主動性和積極性，從而提高學校、二級學院辦學的綜合效益。

四、建立高校院級自主理財制度的思路

（一）建立校院兩級財務管理體制和學院自主理財制度

按照“統一領導、兩級管理、集中核算”原則，下放財權、充實學院財力。學院以預算編制、審批、執行、監控、評價為主線，建立自主理財制度，保證依法理財、科學理財、民主理財。

（二）將管理重心下移

將學校的管理重心下移，把職能部門管理為主轉換為學院管理為主，學校及其職能部門負責統一領導和宏觀管理，學院逐漸成為自主管理、自主理財、自我發展的教育教學實體單位。

（三）建立教學質量與成效績效點體系

以質量工程、學科建設、科研成效及實驗室建設為核心，建立教學質量與成效績效點體系。包括人才培養模式創新實驗區、重點學科、實驗教學示范中心、重點（特色）建設專業、教學團隊、全校性公共基礎課程和重要公共課程等。在學院財力構成中，通過教學質量與成效績效點的設置，實現教學、科研的等效評價，有力地引導學院重視教育教學工作。

（四）采用“保證基本運行，突出特色專項”的預算模式下達資金

實行校院兩級財務管理，采用“保證基本運行，突出特色專項”的預算模式下達資金。各二級學院的基本運行費，由學院根據自身發展情況自主安排，但是對學院核心業務和一些特殊經費需要加以控制和保障。比如學生的實習、實驗等經費學校教務部門可以提出保障額度，要求學院必須安排足夠的資金，而三公經費、人員經費等專控經費學校要給出嚴格的控制數，要求各學院安排經費時不能超過該控制數。學院的專項經費主要包括獎勵性專項和扶持性專項兩種性質。獎勵性專項主要是對能提高學校辦學水平、聲望等事項予以配套、支持和獎勵，比如取得了國家級重點學科、國家級重點實驗室等。扶持性專項是對一些相對比較弱勢的學院的資助性經費，比如對新辦專業或學院的扶持、對專職科研機構和人員的資助、對新進教師的支持等事項。

五、構建自主理財財務績效評價體系

自主理財財務績效評價體系應包括收入獲取能力、預算執行情況和民主理財情況三個方面，同時還需要引入戰略管理和績效管理的理念，使績效評價體系更加完善。

自主理財財務績效評價體系是考核二級學院管理水平和管理成效的重要工具。對高校經濟效益的考核具有一定的難度和特殊性，除了按照社會效益的考核指標對收入和產出比的考核以外，還有很多考核指標難以量化，比如人才培養的質量、社會的認同度等問題，都很難有固定的考核量化指標。因此，在進行自主理財財務績效評價體系的建設中，需要考慮可操作性原則、科學原則、可比性原則等。

在實際操作中，自主理財財務績效評價體系的建立可以從以下四個方面進行評價：（1）經費獲取的能力指標。主要是考核二級學院每年通過自身條件所取得的經費數額和學院獲取經費的年增長率等。（2）經費使用效率指標。這一指標主要是考核二級學院的預算執行情況及資金的使用效率、教學科研支出與行政管理支出在學院經費中所占的比例、公用經費支出與人員經費支出之間比例、國有資產使用率和保值增值率等。（3）人才培養質量指標。主要的考核內容包括學院的學生人數、學生就業率、學生考研上線率和學生科技文化活動獲獎情況等。（4）科研成果指標。主要是考核學院的科研經費到賬數、學院科研活動收入年增長率、人均對外服務創收收入、科研及社會服務收入在學院總收入中所占的比重等。

在績效評價的實際操作過程中還需要通過定量和定性指標相結合、單一和多元化指標相結合等方式來計算、比較、分類，從而做到能夠綜合反映二級學院自主理財的績效評價內容。另外由于有些評價指標尚存一定的局限性，需要高校從理論和實踐方面進行研究總結，不斷修訂和完善，以使高校自主理財財務管理的運行狀況更加準確、科學和真實。

綜上所述，在現階段的市場經濟體制下，高等院校作為能夠獨立面向市場、自主辦學、自謀生存的獨立法人，已經不再是受政府保護的附屬物。高等院校預算體制的改革，也是為進一步規范高等院校財務管理和會計核算等方面的需求而服務的。所以，高等院校為了適應發展的需要，就需要全面加強財務管理，加大對預算制度的創新，構建更加嚴謹、合理的預算管理體系，才能真實地反映學校預算收支的總規模。只有通過改進高校的預算管理制度，提高預算編制的水平，控制預算執行過程，才能不斷提高高校校院兩級的管理水平，使高校的資源能夠得到更加合理的配置，使有限的資金發揮出更大的經濟效益。