事業(yè)單位單據(jù)控制方法研究

（南京森林警察學(xué)院 江蘇南京 210023）

內(nèi)部控制方法實(shí)質(zhì)上就是內(nèi)部控制機(jī)制，是指將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍之內(nèi)，根據(jù)內(nèi)部控制原理，并結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)選擇措施和程序。根據(jù)行政事業(yè)單位存在的風(fēng)險(xiǎn)，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）中有針對(duì)性、創(chuàng)新性地提出了單據(jù)控制方法，要求事業(yè)單位對(duì)每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)提供原始票據(jù)，保留經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的過(guò)程材料，達(dá)到“留印”和“有痕”，便于事后對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行核查和審計(jì)。同時(shí)規(guī)定每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)應(yīng)提供表單，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的流程進(jìn)行控制，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也便于日后需要時(shí)查閱、使用。

一、單據(jù)控制的內(nèi)涵

單據(jù)控制要求事業(yè)單位根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，在內(nèi)部管理制度中明確界定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的表單和票據(jù)，要求相關(guān)工作人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。由此可以看出，單據(jù)控制方法是通過(guò)表單和票據(jù)兩個(gè)方面進(jìn)行控制的。

表單是事業(yè)單位為加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制而設(shè)計(jì)的用于記錄經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)流轉(zhuǎn)、審核、審批情況的一種單據(jù)，可以看出表單是用于承載經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流程及審核、審批情況的單據(jù)。一般來(lái)說(shuō)，從表單控制的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況可以將表單分為：收支類表單、資金管理類表單、資金運(yùn)用類表單等。表單的表現(xiàn)形式可以是紙質(zhì)的，也可以是電子的，即可以通過(guò)事業(yè)單位的數(shù)字化平臺(tái)、辦公自動(dòng)化等系統(tǒng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。事業(yè)單位通過(guò)表單對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行控制，是最直觀的控制方法之一。票據(jù)是事業(yè)單位用于報(bào)銷、記賬的各種原始憑單，是證明經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)真實(shí)性及其具體金額的憑證。事業(yè)單位用于報(bào)銷的票據(jù)，有的來(lái)自于外部，也有來(lái)自內(nèi)部的自制票據(jù)，如事業(yè)單位自制的工資發(fā)放表等。

二、單據(jù)控制的特點(diǎn)

（一）單據(jù)控制是事業(yè)單位特有的一種控制方法。田祥宇、王鵬、唐大鵬（2013）指出，事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制在運(yùn)營(yíng)目標(biāo)上的根本區(qū)別并不在于提供的服務(wù)或產(chǎn)品是否有償，而在于有償收益的動(dòng)機(jī)是為了提供公共服務(wù)還是營(yíng)利服務(wù)。事業(yè)單位主要通過(guò)使用財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)其管理、提供公共服務(wù)的職能，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)效益。鑒于此，財(cái)政部在制定《規(guī)范》時(shí)，在企業(yè)內(nèi)部控制方法的基礎(chǔ)上，特別增加了單據(jù)控制這一控制方法，目的在于促使事業(yè)單位重視表單控制，加強(qiáng)對(duì)報(bào)銷憑證的審核把關(guān)，提高內(nèi)部控制質(zhì)量。

（二）單據(jù)控制貫穿于各個(gè)業(yè)務(wù)控制層面。事業(yè)單位內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)層面主要有6個(gè)，單據(jù)控制方法在此6個(gè)業(yè)務(wù)層面都有所運(yùn)用，有的通過(guò)表單進(jìn)行控制，有的通過(guò)票據(jù)進(jìn)行控制，有的兩者兼有。如在預(yù)算業(yè)務(wù)控制方面，事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置預(yù)算調(diào)整審批表，對(duì)預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)進(jìn)行控制；再如政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制，事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置政府采購(gòu)審批單，報(bào)銷時(shí)還應(yīng)提供購(gòu)貨發(fā)票、中標(biāo)通知書、合同以及貨物驗(yàn)收單等。

（三）單據(jù)控制是內(nèi)部控制應(yīng)用較為廣泛的一種控制方法。事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要內(nèi)容就是依據(jù)內(nèi)部控制方法，對(duì)事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施流程再造、制衡機(jī)制、關(guān)口前移、信息化等。而單據(jù)控制方法必須履行對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)審核、審批的流程，可以說(shuō)表單控制方法是流程控制，也是授權(quán)審批控制，是內(nèi)部控制的具體措施，在內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中應(yīng)用較為廣泛。

（四）單據(jù)控制是內(nèi)部控制制度的具體表現(xiàn)形式。實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)建立內(nèi)部控制制度，各項(xiàng)制度應(yīng)重點(diǎn)包括職責(zé)分工、審批權(quán)限、管理流程、管控要求、問(wèn)責(zé)機(jī)制等。為了更好地執(zhí)行事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，應(yīng)按制度的要求設(shè)計(jì)各種表單，實(shí)現(xiàn)制度控制要求。通過(guò)表單控制，記錄經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員、審核人員、審批人員履行職責(zé)的情況，保證事業(yè)單位核查、審計(jì)及各種檢查有案可查，落實(shí)各類人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

三、單據(jù)控制方法易出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）未明確經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要的單據(jù)。事業(yè)單位單據(jù)控制方法的主要內(nèi)容就是發(fā)生經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，必須提供表單及票據(jù)。有的事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不嚴(yán)謹(jǐn)、不全面，未明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)需要的單據(jù)。如會(huì)議費(fèi)支出業(yè)務(wù)有的事業(yè)單位只規(guī)定提供住宿、餐飲發(fā)票，沒(méi)有要求提供會(huì)議審批單、會(huì)議通知、實(shí)際參會(huì)人員簽到表、定點(diǎn)酒店等會(huì)議服務(wù)單位提供的住宿、餐飲流水單，以及公務(wù)卡結(jié)算憑證等。

（二）表單及審批程序問(wèn)題。事業(yè)單位在設(shè)計(jì)表單時(shí)，對(duì)某一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)控制的要素沒(méi)有進(jìn)行全面分析，導(dǎo)致控制要素不齊全，控制事項(xiàng)、審核、審批人員等設(shè)置不全面。有的事業(yè)單位控制不嚴(yán)，沒(méi)有規(guī)定嚴(yán)格按照表單控制的程序填寫表單并進(jìn)行審核、審批，導(dǎo)致表單控制流于形式。如差旅費(fèi)管理辦法規(guī)定要先行填寫出差審批單，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人及事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)審核、審批后方可出差。有的事業(yè)單位人員較為隨意，不經(jīng)審批就出差，導(dǎo)致差旅費(fèi)開支控制弱化，差旅費(fèi)開支超預(yù)算等。

（三）票據(jù)控制問(wèn)題。這方面的突出問(wèn)題在于假發(fā)票問(wèn)題，主要包括發(fā)票本身是假的；發(fā)票是真的，但開票人公司是假的；發(fā)票是真的，但購(gòu)買公司與開票人公司不一致，或發(fā)票是真的，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)容是假的；等等。比較突出的是利用假發(fā)票設(shè)立 “小金庫(kù)”，也就是通過(guò)虛假的支出行為套取資金。假發(fā)票將導(dǎo)致事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息失真，單位利益流失。

四、表單的設(shè)計(jì)問(wèn)題

表單控制是單據(jù)控制的主要形式，財(cái)政部沒(méi)有制定統(tǒng)一的表單格式，由事業(yè)單位根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)，結(jié)合財(cái)務(wù)管理等情況進(jìn)行設(shè)計(jì)。

（一）表單內(nèi)容要全面。表單是用于控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程的記錄載體，因此表單的內(nèi)容應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)，全面體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本情況、辦理流程以及審核、審批情況等。一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)能用一份表單進(jìn)行控制的，不宜用多份表單，應(yīng)簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率。表單應(yīng)涵蓋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的重要環(huán)節(jié)，確保表單真正發(fā)揮控制作用。

（二）表單的頁(yè)面要簡(jiǎn)潔。表單中的內(nèi)容要全面，但也不能過(guò)于繁雜。在滿足控制功能的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡量提供一個(gè)整潔清晰的表單頁(yè)面。另外，從提高工作效率的角度，應(yīng)精簡(jiǎn)審批手續(xù)，只要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)，應(yīng)盡量簡(jiǎn)化程序。

（三）表單設(shè)計(jì)應(yīng)結(jié)合其他控制方法。表單控制方法和其他控制方法相結(jié)合，共同控制事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行，在設(shè)計(jì)表單時(shí)應(yīng)充分考慮其他控制方法的要素，將其他控制方法如歸口管理、合同管理及授權(quán)審批等方法嵌入到表單中，使內(nèi)部控制的內(nèi)容更為全面。

（四）紙質(zhì)表單與電子表單相結(jié)合。紙質(zhì)表單是表單的原始形式，隨著內(nèi)部控制信息化的運(yùn)用，電子表單成為新的表現(xiàn)形式。電子表單可通過(guò)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，大大提高了工作效率，各控制點(diǎn)由負(fù)責(zé)人員審核、審批，留有痕跡，便于管理及檢查。

五、單據(jù)控制方法的應(yīng)用

（一）明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)所需的單據(jù)。《規(guī)范》要求事業(yè)單位根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，在內(nèi)部管理制度中界定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的表單和票據(jù)。事業(yè)單位應(yīng)在制定內(nèi)部控制制度時(shí)，明確業(yè)務(wù)層面每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需要的表單及票據(jù)。為保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)可靠，經(jīng)濟(jì)合法合規(guī)，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)相關(guān)制度，明確經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需要的單據(jù)。如差旅費(fèi)應(yīng)包括出差審批單；城市間的交通費(fèi)票據(jù)，包括汽車票、火車票、飛機(jī)票、登機(jī)牌等，其中飛機(jī)票應(yīng)通過(guò)公務(wù)卡在政府采購(gòu)機(jī)票管理網(wǎng)站購(gòu)買，從其他渠道購(gòu)買的低于政府采購(gòu)優(yōu)惠票價(jià)的機(jī)票，應(yīng)保留從各航空公司官方網(wǎng)站和政府采購(gòu)機(jī)票管理網(wǎng)站下載的出行日期機(jī)票市場(chǎng)價(jià)格截圖等材料；住宿費(fèi)發(fā)票及公務(wù)卡消費(fèi)交易憑條；出差參加會(huì)議、培訓(xùn)的，應(yīng)提供會(huì)議、培訓(xùn)通知；差旅費(fèi)報(bào)銷審批單等。

（二）表單控制的審核、審批控制。表單應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)容、控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及流程等進(jìn)行設(shè)計(jì)，列出表樣，按照經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流程及審核、審批程序進(jìn)行流轉(zhuǎn)。表單的內(nèi)容應(yīng)以經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)為控制節(jié)點(diǎn)，通過(guò)表單控制，明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)辦理、審批人員的責(zé)任。如政府采購(gòu)業(yè)務(wù)審批表單應(yīng)包括申請(qǐng)部門及負(fù)責(zé)人的簽字、如為進(jìn)口設(shè)備是否經(jīng)財(cái)政部門審批、財(cái)務(wù)處審核的預(yù)算額度、資產(chǎn)處確定的采購(gòu)方式及辦理政府采購(gòu)、是否已訂立合同、驗(yàn)收情況、審計(jì)部門的審計(jì)及審批、分管領(lǐng)導(dǎo)的審批及事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)等內(nèi)容。

（三）從單據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)角度運(yùn)用好單據(jù)控制方法。運(yùn)用單據(jù)控制方法控制事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一方面，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)原始票據(jù)的審核，審核票據(jù)是否齊全，票據(jù)之間的證據(jù)鏈?zhǔn)欠胥暯印?duì)應(yīng)，能否證明經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)、合理、合法。另一方面，事業(yè)單位應(yīng)通過(guò)表單加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審核、審批管理，明確審核、審批的責(zé)任，對(duì)審核、審批進(jìn)行授權(quán)管理，未經(jīng)授權(quán)不得行使相應(yīng)權(quán)力。

（四）加強(qiáng)對(duì)單據(jù)的保存管理。表單和票據(jù)是事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)行為的 “留印”和“有痕”，因此事業(yè)單位應(yīng)按照檔案管理的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)單據(jù)的保存管理，便于日后的核查、檢查及審計(jì)等。一方面，應(yīng)保存好紙質(zhì)單據(jù)，按規(guī)范要求編號(hào)、裝訂成冊(cè)并交檔案室保管。另一方面，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，應(yīng)充分運(yùn)用信息化手段保存單據(jù)。表單可通過(guò)事業(yè)單位的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)等進(jìn)行流轉(zhuǎn)并保存，票據(jù)可通過(guò)掃描進(jìn)行電子化保存，安全可靠，保存時(shí)間長(zhǎng)，便于查找。