新的形勢和政策背景下土地儲備融資模式的簡要分析和探討

羅異+王碩

摘要：土地儲備是地方政府穩定土地市場、落實調控職能的有效手段，如何解決土地儲備整治所需資金問題，是確保土地儲備各項工作順利推進的重要基礎。由于土地資產價值巨大，土地開發成本日益上升，若僅依靠地方財政撥款進行土地儲備整治，難以支撐其所需龐大資金，因此土地儲備融資顯得尤為重要。本文旨在通過對土地儲備政策的解讀和梳理，簡要分析和探討如何依法依規開展土地儲備融資。

關鍵詞：土地儲備政策和融資方式；土地儲備融資模式探討

1土地儲備的定義

根據《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號），“土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為”。

2土地儲備政策梳理和剖析

2.1初步確立可向銀行等金融機構進行土地儲備融資

2001年國務院下發《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發[2001]15號），“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。金融機構要依法提供信貸支持”，初步確立了土地儲備機構可向銀行等金融機構進行土地儲備融資。

2007年國土資源部、財政部、中國人民銀行印發《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007]277號），對金融機構向土地儲備機構提供貸款的規模、需滿足的要求以及貸款資金專項管理等方面作出進一步明細化規定，但依然是認可金融機構可向土地儲備機構提供融資。

2.2調整和加強土地儲備融資管理

2012年11月，國土資源部等四部委下發《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發[2012]162號），要求建立土地儲備機構名錄，納入名錄的機構可在省級財政部門核準的年度可融資規模范圍內向銀行業金融機構舉借貸款。

2012年12月，財政部等四部委發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463號），要求地方政府規范土地儲備融資行為，不得授權地方融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

上述兩個文件的出臺，堵住了未列入名錄但依然承擔著存量土地儲備的平臺公司土地儲備融資渠道，其存量土地儲備整治所需資金主要依靠白有資金和財政撥款。而列入名錄的土地儲備機構，依然可以向銀行業金融機構舉借貸款，但貸款規模、貸款用途及貸款資金使用等受到更加嚴格的限制和監管。

2.3進一步規范融資行為，限制土地儲備貸款

2016年2月國土資源部等四部委聯合發布《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號），要求每個縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設立一個土地儲備機構，各類平臺公司不得再新增土地儲備，并要求自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。

此外，4號文提出，地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發，包括與儲備土地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、土地平整等基礎設施建設。

4號文件的發布，徹底封堵了土地儲備機構舉借土地儲備貸款的融資渠道，正式剝離了平臺公司土地儲備職能，部分平臺公司的儲備土地被剝離和劃轉至專門的土地儲備中心進行統一收儲。

在此背景下，土地儲備政府購買服務的融資方式應運而生，其主要操作模式為：地方政府將儲備土地涉及的拆遷安置補償和前期開發等內容打包為政府購買服務項目，并授權土地儲備中心作為購買服務主體同項目承接主體簽訂相關政府購買服務協議，由項目承接主體開展土地儲備項目所涉及的各項相關工作。項目承接主體以政府購買服務協議中約定的政府購買服務資金安排作為還款來源，向銀行等金融機構舉借融資。

2.4禁止儲備土地前期開發作為政府購買服務項目

2017年5月財政部下發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號），規定嚴禁儲備土地前期開發等建設工程作為政府購買服務項目，發現違法違規問題，限期依法依規整改到位。

87號文件的出臺，明令禁止了儲備土地前期開發政府購買服務模式，無疑是對土地儲備融資行為的進一步清理、整改和“圍堵”。

3在新的形勢和政策背景下土地儲備融資模式的探討

通過對近年來國家及相關部門圍繞土地儲備出臺一系列政策的梳理，可以看到國家及相關部門對土地儲備及其融資的監管日益趨嚴，而大量土地儲備整治僅依靠財政撥款難免捉襟見肘，故又亟待融資資金給予支持。因此，在此新形勢和政策背景下，如何依法依規解決土地儲備融資問題就顯得非常重要。

3.1發行土地儲備專項債券

2017年5月財政部、國土資源部印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號），地方政府可為土地儲備發行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項債券，即土地儲備專項債券。土地儲備專項債券資金專項用于土地儲備。

62號文件的印發，正式開啟了土地儲備融資的‘前門”，并從額度管理、預算編制、預算執行和決算、監督管理、職責分工等方面對地方政府發行土地儲備專項債券提出了具體要求，從機制上堵住不規范土地儲備融資的“后門”，防范挪用土地儲備資金等行為發生。

3.2政府購買服務、政府采購工程或PPP

財預[2017]87號文件規定，嚴禁將儲備土地前期開發等建設工程作為政府購買服務項目。因此，明確并搞清儲備土地前期開發的定義和范圍，對于解決土地儲備整治過程中各個環節如何依法依規融資，采取何種方式融資，怎樣融資的問題就變得至關重要。

土地儲備一般分為兩個階段，第一階段為征收、收購、優先購買或收回土地以及涉及到拆遷安置補償，第二階段為土地前期開發。根據財綜[2016]4號文件，“儲備土地的前期開發，僅限于與儲備土地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設”，即通俗所講的“五通一平”、“七通一平”等。

因此，土地儲備可拆分為兩個階段分別進行以下融資操作：

（一）政府購買服務

雖然87號文件禁止將儲備土地前期開發等建設工程作為政府購買服務項目，但并沒有禁止土地征收、收購、收回所涉及的拆遷安置補償作為政府購買服務項目。因此，作為“儲備土地前期開發”階段之前的拆遷安置補償，仍然可采用政府購買服務方式，并以此為基礎進行融資。

（二）政府采購工程或PPP方式

根據《政府采購法》，政府采購分為貨物、工程、服務三大類，其中工程包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修等。儲備土地前期開發屬于采購法三大分類中的“工程”，因此，可采用政府采購工程的方式進行操作。此外，儲備土地前期開發作為一種基礎設施建設，也可以通過PPP模式由地方政府與社會資本進行合作。endprint