十九大中的土地制度與 “三權分置”

文｜翟峰 編輯｜小透

十九大中的土地制度與 “三權分置”

文｜翟峰 編輯｜小透

［√］農業問題是關系國計民生的重要問題，十九大會議上，習近平總書記提出“實施鄉村振興戰略”。農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。

10月18日，中國共產黨第十九次全國代表大會在北京隆重開幕。習近平代表第十八屆中央委員會向大會作了題為《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。

報告中提出要堅持農業農村優先發展，鞏固和完善農村基本經營制度，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。加強農村基層基礎工作，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。

涉及十五個“三農”亮點

一是農業現代化穩步推進，糧食生產能力達到一萬二千億斤。

二是城鎮化率年均提高1.2%，八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民。

三是脫貧攻堅戰取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從12%下降到4%以下。

四是重大生態保護和修復工程進展順利，森林覆蓋率持續提高。

五是推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。

六是實施鄉村振興戰略；要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化；保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年；加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

七是實施漁區協調發展戰略。以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。

八是堅決打贏脫貧攻堅戰。要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手的責任制。

九是堅持人與自然和諧共生。像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度。

十是推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育。

十一是完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。十二是加快水污染防治，實施流域環境和近岸海域綜合治理。

十三是強化土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治，開展農村人居環境整治行動。

十四是加大生態系統保護力度。完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。嚴格保護耕地，擴大輪作休耕試點，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，建立市場化、多元化生態補償機制。

十五是改革生態環境監管體制。統一行使所有國土安全空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。

承包地到期再延三十年給農民吃了“定心丸”

十五個亮點中對于農民群眾和社會各界來說，反響最為強烈的即為“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。

農業部部長韓長賦對這一政策進行了解讀，這一政策安排反映了廣大農民的期盼，給農民帶來實實在在的好處。農民既可以沉下心來搞生產，又可以放心流轉土地經營權，還可以安心進城務工。新型農業經營主體的預期也更穩定了，可以放心投入、擴大生產，改善農田設施條件，有利于形成多種形式的適度規模經營，推進中國特色農業現代化。

我國農村土地已經進行了兩輪承包，大多數地區的第二輪承包將從2023年起陸續到期。為什么十九大報告此時提出再延長三十年？韓長賦說，近年來農業人口大量轉移進城，土地經營權、流轉面積不斷增加，現代農業投入增加、設施建設規模日益擴大，無論是廣大承包農戶還是新型農業經營主體，都希望國家盡早明確土地承包政策下一步走向。這項政策及時回應了廣大農民和農業新型經營主體的關切，充分體現了“長久不變”的精神。

他進一步解釋，改革開放以來，我國農村已開展了兩輪承包：第一輪從1978年開始，承包期十五年，最早的1993年到期。1993年11月，中央發文明確第二輪土地承包期延長三十年。2002年頒布的《農村土地承包法》和2007年頒布的《物權法》都明確，耕地的承包期為三十年。這次承包期再延長三十年，這樣三輪加在一起，農村土地承包關系將保持穩定長達七十五年，體現了政策的穩定性、連續性。

這一政策安排，在時間節點上與十九大提出的“兩個十五年”的階段安排高度契合。韓長賦說：“新一輪承包期到期，大體是第二個百年目標實現之時。那時新中國成立100周年，我國將建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，國家經濟和社會結構、城鄉人口和勞動力結構、城鄉關系、工農關系將會發生巨大變化，也將給進一步完善農村土地政策創造更好條件，留下重要時間窗口。”

政策好還要落實好。韓長賦說，從現在起，農業部門就將按照中央精神認真學習、深入調研、加強謀劃，做好基礎性工作，繼續深化農村土地制度改革，為把這一政策執行好落實好創造條件、做好準備，當前主要做好兩方面工作。

一是做好農村承包地確權登記頒證工作。這是深化農村土地制度改革、保證新一輪承包順利推進的基礎性工作。截至2017年9月底，已完成確權面積10.8億畝，占第二輪家庭承包耕地賬面面積的80%。下一步，農業部將加強指導服務督促，確保在2018年高質量完成確權登記頒證任務。

二是推進土地“三權分置”。農村土地所有權、承包權、經營權分置并行，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新。目前全國已有十三個省份出臺了實施意見，下一步，農業部將指導地方繼續健全和完善配套制度，探索多種實現形式，真正讓農戶的承包權穩下去、經營權活起來，充分釋放改革紅利。

農村集體土地產權改革須與“三權分置”相銜接

十九大之前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（簡稱《“三權分置”意見》）。

通過一段時間的深入學習和思考，感到該《“三權分置”意見》不僅賦予了承包農戶在抵押擔保等方面更充分的土地權能，并且是對過去各個政策文件中提到的土地“三權分置”主要內容的高度匯總，而且更是對十八屆三中全會提出的土地“三權分置”理論的高度概括和具體化。因此，該《“三權分置”意見》對目前深化農村集體產權制度改革、發展農村新型集體經濟中的土地產權處置工作確有重要指導意義。

鑒此，在目前深入貫徹落實《“三權分置”意見》之時，將近幾年農村集體產權制度改革、發展農村新型集體經濟試點中的土地產權處置工作成效予以必要總結，并針對試點中存在的主要問題提出相關意見和建議，應該對更好地貫徹落實《“三權分置”意見》是有利的。

為何這樣說呢？因為“三權分置”確實是農村改革的又一重大制度創新。我們知道，改革開放以來，隨著城鎮化的加速推進，大量農業人口轉向二、三產業，原來那種家家包地、戶戶種田的傳統土地農業局面發生了很大變化。于是，中央關于農村土地制度改革的推進也就隨即緊緊相扣、環環相連、步步跟進。從改革開放之初實行的家庭聯產承包責任制的所有權歸集體、承包經營權歸農戶的“兩權分離”，一直到按照歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的產權制度要求開展的農村土地集體所有權、農戶承包經營權的確權登記頒證，及其所形成的所有權、承包權、經營權的“三權分置”并行格局，皆可謂一直順應了改革開放以來農村發展的新形勢，一直堅持了土地集體所有權、穩定了農戶承包權、放活了土地經營權，從而為引導土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營、推動現代農業發展奠定了堅實的制度基礎。而隨著農村土地流轉的加速，土地承包權主體同經營權主體分離現象愈來愈普遍，農業生產者的構成內涵亦愈來愈發生著深刻變化，中央為之設置的“三權分置”政策也就把承包農戶、新型經營主體雙方在承包地上的權利捋得愈來愈清晰了。

正因如此，在將近幾年農村集體產權制度改革、發展農村新型集體經濟試點中的土地產權處置工作予以必要總結的基礎上，針對試點中存在的主要問題及其相關對策的提出，這對更好地貫徹落實中辦和國辦的《“三權分置”意見》，確實是非常有利的。

然而，我們有必要看到的是，雖然目前全國各地的農村集體產權制度改革省域試點工作在土地產權處置工作上取得了一定成效，但畢竟省域試點土地產權處置的工作才剛剛起步，其成效也僅是初步的、階段性的，其工作中尚待破解的難題亦還不少，而除了在推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的土地產權處置工作中確實還不同程度存在諸如思想認識、土地等資源性資產納入改革、土地使用權流轉程序、集體土地產權轉移后對被征地農民的補償安置等方面的問題之外，在集體土地產權改革與《“三權分置”意見》的銜接上，也還存在一些問題。而這些問題的存在，對深入貫徹落實《“三權分置”意見》是不利的。而針對這些問題提出相關對策和建議，對農村集體土地產權改革與“三權分置”政策的完全銜接，即是有利的。

通過調研，我感到目前改制后的農村集體土地產權處置工作如果要很好地對接現行的《“三權分置”意見》，尚需切實解決好如下問題：一要解決好如何更好地適應健全社會主義市場經濟體制新要求的問題；二要解決好如何更好地適應城鄉一體化發展新趨勢的問題；三要解決好如何使廣大農民在財產權和民主權這兩個方面皆有獲得感的問題；四要解決好土地承包經營權確權登記頒證過程中確保婦女土地承包權益的問題；五要解決好土地資源性資產的清產核資范圍問題。

而針對這些問題，建議如下：一是改制后的農村集體土地產權處置工作在對接現行的《“三權分置”意見》的過程中，要解決好如何更好地適應健全社會主義市場經濟體制新要求的問題，就有必要適應健全社會主義市場經濟體制新要求，并有必要通過深化改革，盤活集體土地資產，增添發展的新活力；二是要解決好如何更好地適應城鄉一體化發展新趨勢問題，就要做到在推進改革的過程中，防止農村集體土地資產的流失，切實維護農民的土地合法權益，讓廣大農民分享土地改革發展成果；三是要解決好如何使廣大農民在財產權和民主權這兩個方面有獲得感的問題，就要切實保障好農民作為集體經濟組織成員包括集體土地承包經營權、宅基地使用權和集體土地收益分配權在內的財產權利和包括對集體經濟活動有知情權、參與權、表決權、監督權在內的民主權利；四是要解決好在開展土地承包經營權確權登記頒證過程中確保婦女的土地承包權益的問題，就要對婦女財產權益的名單有記載、有落實；五是要解決好土地資源性資產的清產核資的范圍問題，就要對包括還沒有承包到戶的集體“四荒”的所有鄉、村、組農民集體所有的土地源資性、經營性資產都要進行清產核資。

如此一來，對于廣大農民朋友可以預見的是

農村土地將越來越值錢

隨著承包期延長的確定以及土地確權的完成，土地權屬和年限這兩個最為關鍵的問題得到了解決，這讓土地流轉有了堅實的基礎。

伴隨著農村土地的流轉、城市產業的轉移，在農村發展的產業越來越多，人們對農村土地的需求變大，在流轉市場里，它的價值將得到極大的提高。

對農村土地確權也可以進一步挖掘其內在“礦藏”，使之釋放更多“能量”。在農產品安全、農業品牌打造、農村金融信貸等更寬廣范圍內將有更大的作為，把改革的紅利進一步擴大和深化。

將有許多新興職位的缺口

我國農用地面積達96億畝，流轉市場的價值以萬億計，這個市場的規模是龐大的，每天都可能會發生數十億計的流轉交易，這么大的一個市場，人才的需求量將非常大，初步預計將以百萬計，他們就像分布在農村的快遞員一樣，把每一塊衡定價值的土地交付給需求方。

農民福利越來越多

在國家經濟結構調整和出臺各種利好農業、農民的政策背景下，大量社會資本涌入農業領域，新農業蘊含著巨大潛力。擁有承包宅基地、集體收益分配權、征地補償、大病保險和新農合……未來，農民的福利將會越來越多！

（作者系四川省人大代表、省人民政府參事室特約研究員，曾長期擔任地方省轄市人大環資委主任，離職后現還兼任九三學社中央人口資源環境委員會委員、中國管理科學研究院特約研究員、四川省人大代表、省立法咨詢專家庫成員、省政府參事室特約研究員等職。）