最大國有林區停伐之后

2017年須實現全面停止國有天然林商業性采伐，率先于2015年全面停伐的內蒙古大興安嶺國有林區，是全國最大的集中連片國有林區。

“改革中最難的就是涉及人，不把這些人的后顧之憂解決好，這活兒就干不下去。”張小平說。

改革后，內蒙古森工集團主要任務將轉向護林，但地方在承接其剝離的供水、供熱、物業管理等社會職能后，暫時也出現了銜接上的困難，難以一步到位。

幾十年來，老百姓習慣了有事找林業，不管是不是林業職工，因為他們認為找林業才能解決問題。“甚至兒媳婦難產都找林業局幫忙送去大醫院。”

南方周末記者 岳家琛

發自內蒙古海拉爾、牙克石、根河

南方周末實習生 肖薇薇

2017年11月17日，內蒙古大興安嶺的積雪已經沒過腳踝，氣溫低至零下36攝氏度。

高顯仁開著一輛國產福迪車，駛入呼倫貝爾根河薩吉氣林場，走下駕駛座：“我這屋冷，上林場場長那屋坐著。”

今年52歲的高顯仁，曾是內蒙古大興安嶺國有林區901伐木工隊的工長，也是這個林區自1952年成立以來的最后一批伐木工人。2015年3月31日，他們的工具全部被封存，就此告別伐木生涯。

林區停伐，出于保護生態的需要。

2015年3月17日，中共中央、國務院印發的《國有林區改革指導意見》提出，長期以來，國有林區管理體制不完善，森林資源過度開發，民生問題較為突出，嚴重制約了生態安全保障能力。

根據上述文件和后續出臺的方案，2017年須實現全面停止國有天然林商業性采伐。

已于2015年全面停伐的內蒙古大興安嶺國有林區，是全國最大的集中連片國有林區，其改革路徑具有樣本意義。

要完成改革，內蒙古大興安嶺國有林區共有16510名木材生產職工需轉崗安置，而隨著全面剝離供熱、供水、物業管理、環衛等社會職能，還會涉及林業職工4111人。這兩部分人員數量相當于內蒙古森工集團林業職工總數的五分之一。

“改革中最難的就是涉及人，不把這些人的后顧之憂解決好，這活兒就干不下去。”張小平點燃一支煙，他從2005年開始擔任內蒙古森工集團辦公室主任，直至本月轉任集團黨委宣傳部長，12年間他幾乎參與了所有林業改革實施方案的起草。

內蒙古森工集團改革后的主要任務將轉向護林，但地方在承接其剝離的供水、供熱、物業管理等社會職能后，暫時也出現了銜接上的困難，難以一步到位。

經過兩年多的磨合，改革帶來的麻煩已逐漸被解決，原先高顯仁所在的901工隊35名伐木工如今分散在防火、森林撫育等不同部門，只有7人留在原林場。

繼續留在林場負責森林管護工作的高顯仁，拿出伐木攢下的15萬元積蓄，買下了現在開的那輛福迪車，在工作之外還從事旅游業。

再由企業改回事業單位？

到高顯仁的伐木工具被封存的2015年為止，人類開發大興安嶺的歷史已有百年。

1963年大興安嶺鐵路通車后，開發的速度進一步加快。這條鐵路最早由沙俄修建，中華人民共和國成立后繼續修建后續段落，采伐進行到哪里，鐵路就修到哪里。

穿梭于大興安嶺的綠皮火車上，乘客幾乎全是林業人。11月19日，南方周末記者踏上開往牙克石的火車。“你去牙克石市林業局還是牙克石林管局？”鄰座根河政府部門退休職工孫廣山看了一眼窗外，并肯定地說：“沒錯，牙克石有兩個‘林業局。”

牙克石市林業局是牙克石市（呼倫貝爾下屬縣級市）政府的職能部門，為科級單位，管轄著周邊兩個國有林場。

“牙克石林管局”的全名為內蒙古森工集團（掛內蒙古大興安嶺林業管理局牌子，現更名為內蒙古大興安嶺重點國有林管理局），因局址在牙克石，被當地人俗稱為“牙克石林管局”，級別為正廳。

“林管局”管轄著牙克石等地方林場以外的內蒙古大興安嶺國有林區，地跨內蒙古9個旗市，總面積10.67萬平方公里，與浙江省相當，是全國最大的集中連片國有林區。全國共有五大國有林區，除內蒙古森工集團外，還有大興安嶺林業集團、龍江森工集團、吉林森工集團、長白山森工集團，集中分布在內蒙古、黑龍江、吉林三省區。

“林業局”和“林管局”的地域面積，以及行政級別的懸殊，注定在內蒙古大興安嶺國有林區存在著“大企業、小政府”格局，下設19個林業局的林管局曾經不僅擁有學校、醫院，還承擔著供熱、供水、物業管理等社會職能。

說起改革前的林區，幾乎每個林區人都能講上一兩個“大企業小政府”的段子。幾十年來，老百姓習慣了有事找林業，不管是不是林業職工，因為他們認為找林業才能解決問題。

“甚至兒媳婦難產都找林業局幫忙送去大醫院。”森工集團圖里河鎮林業局一位宣傳干部用黃宏小品《擦皮鞋》來形容人們的依賴慣性。《擦皮鞋》講了這樣一個故事，花錢雇保姆享受但仍舊改不了看見皮鞋上去擦的習慣，以至于給保姆擦皮鞋。

不過經過這次停伐改革，林區的社會職能幾乎已全部被剝離，改由地方承接。

2017年2月20日，內蒙古大興安嶺重點國有林管理局掛牌成立。內蒙古自治區政府主席布小林和國家林業局局長張建龍出席了掛牌儀式。張建龍說，“在全面剝離社會管理職能和劃轉經營企業后，再掛牌成立國有林管理機構，使得改革的步伐更加扎實穩健。”

加掛了“大興安嶺重點國有林管理局”牌子后，內蒙古森工集團主要任務是護林，沒有了經營任務，機構性質如何定位成了林業職工最關心的話題。

基層林業職工們聽到的消息是，森工集團即將改回事業單位性質。有人對此表示不解：二十多年前，森工已由事業單位改為企業，為何又要改回去？

上一次由事業單位變為企業是在1995年，內蒙古大興安嶺林區將所有經營職能整合組建了內蒙古森工集團，成為國務院確定的首批57戶試點企業集團之一。

不過那次改革仍保留了企業辦社會的職能，2008年2月，為了解決“企事不分”等問題，內蒙古自治區辦公廳下文推進剝離企業辦社會職能。

按屬地管理原則，內蒙古森工集團將其所屬的中小學、醫院、電視臺3個系統的在冊人員和資產，全部移交地方政府管理。但還留了一個尾巴——就是供水、供熱、物業管理等。直到2015年停伐之后，改革繼續推進，才將這些職能也移交給了地方。

內蒙古森工集團宣傳部長張小平解釋，1995年那次改革的目的是由計劃經濟向市場經濟轉軌，這次改革的背景是停伐，由木材生產轉向生態文明建設，原來的體制已經不適應林區的職能定位。

“說定性為事業單位并不準確，現在也沒有明確的政策。”張小平說，“但未來方向可能是這樣的。”

地方承接難以一步到位

改革之前，森工集團圖里河林業局綜合管理處共有168人，部門不算小。除了涵蓋牙克石市圖里河鎮的部分供水、供熱、物業管理等職能外，還承擔棚戶區改造等任務。周平（化名）曾是該部門一位科級干部。

根據內蒙古自治區政府印發的改革總體方案，2016年周平和同事們連人帶事都被劃歸地方，單位名稱改為“牙克石森都公共事業管理公司圖里河分公司”，森都公共事業管理公司系牙克石市直屬的國有企業。

“劃轉至今已一年多了，仍有一些政策沒落實到位。”周平等得有點煩了，他最發愁的是資金問題，根據劃撥時確定的政策，林業職工到地方后仍按林業的工資標準發放，且隨林業職工工資增長而增長。2017年圖里河林業局職工增支為430元每月，2017年1至6月的增支資金，直到10月份才到位；而由企業承擔的職工住房公積金部分，財政補貼部分截至11月28日仍未到賬。

想要協調，“更困難了。”周平說，過去圖里河林業局是森工集團的下屬單位，有問題可以直接跟森工集團匯報。如今需要先跟總公司請示，總公司再和牙克石市匯報，牙克石市整理后再上報呼倫貝爾市。

劃轉后，周平接到不少居民要求森都公司幫助維修樓房的電話。“以前都找林業局，現在也的確歸我們負責，但是資金緊張，只能優先保障燃煤支出和職工工資。”周平也向上級反映過，但問題依然存在。

對地方來說，承接工作難以一步到位也有現實的苦衷。

森工集團下屬19個林業局，有18個都在地級呼倫貝爾市范圍內，呼倫貝爾成了承接的主力。按照統計，2016年，內蒙古森工集團全面剝離供熱、供水、物業管理、環衛等社會職能，涉及林業職工4111人。

而據內蒙古森工集團和內蒙古自治區、呼倫貝爾市政府所做的測算，森工集團的社會職能移交到地方后，地方政府每年的支出要增加4.8億元，而每年供水、供熱的服務收入只有六千余萬。

“中間差的4.2億怎么解決？”對于2016年財政收入為170億元的呼倫貝爾市政府來說，數字也不算小，林業和政府商量的結果是人員社保這部分由森工集團承擔，直到職工退休，隨著退休比重增大，這部分負擔也會減輕。人員工資由森工集團承擔70%，地方財政承擔30%。

即便這樣，直接有形虧損還有1.2億，最后商量出的解決辦法是由內蒙古自治區財政承擔，其余如供熱管網改造等還有1.9億元缺口，這部分由內蒙古自治區發改委通過項目給地方支持，逐步改造。

由于2008年學校、醫院等機構已經剝離，這次改革僅剩計劃生育、林區消防、城鎮消防、供水供熱、環衛等，但剝離之后仍面臨著不少問題。

據根河市政府下屬衛生部門一位干部介紹，林業的醫療衛生單位全部劃撥地方政府以后，造成了地方人員增多、單位臃腫的問題。她所在單位半數以上都是原林業職工，現在處于滿編甚至超編的狀態，短時間無法招進新人。而現有職工平均年齡都在45歲以上，缺乏后備力量。

“什么都靠不住，就身份能靠得住。”這種觀點在林區甚為普遍，這次劃轉，不少職工就因為“身份”問題對改革產生了抵觸情緒。

他們總喜歡與2008年那次劃撥作比較，當時森工集團所屬國有企業、林業學校、醫院劃撥到地方后，相應的教師、醫生等轉為事業單位編制，工資隨之翻了一番。這次正好相反，森工集團有望向事業單位轉變時，供暖、供水、物業單位的職工卻被劃轉到地方，與他們一直期盼的事業單位身份擦肩而過。

作為原林業系統干部，周平比普通職工更多考慮的還有晉升問題。如果留在林業系統，已是科級干部的周平有機會被提拔為處級，而劃撥到行政級別為處級的牙克石市之后，這種晉升或將難以實現。

引導林業往旅游上發展

這輪改革涉及面之廣前所未有，森工伐木工的安置問題是重中之重，但“人多活少”是當前面臨的一大矛盾。

“這次不搞下崗買斷，不搞一刀切。”森工集團宣傳部長張小平說，需轉崗安置的16510名木材生產職工中，已有一萬三千多人被安排到了新崗位，尚有兩千余人沒有被安置，他們主要集中在貯木場，那里仍有木材存留和遺留資產需要處置。?下轉第4版

已經安排到新崗位的原林業職工，目前工作量并不飽和。停伐時，高顯仁已有放下油鋸搞旅游的想法，但事與愿違，最后他被分到了森林經營處。冬季是他最閑的季節，每個月去山上值班一次，每次一個星期。

對他們來說，如果不找點“副業”，就意味著收入下降。伐木的時候，一個勤勞的伐木工每月最多能掙到一萬三千元左右，冬季五個月的伐木期加起來能掙到六七萬，夏天不砍伐還能去大城市打個零工。停伐后，工人工資主要來源于國家“天保二期”（天然林保護工程，2000-2010年是一期，2010-2020年是二期）工程撥款和停伐補助，一年收入大約只有四萬元。

“以前姑娘都愿意嫁給林業職工，現在姑娘找對象優先考慮在地方政府上班的，其次是電力、鐵路部門的職工，最后才是林業人。”根河一位林業職工覺得停伐前后落差很大。

為了提高收入，高顯仁找到了根河林業局分管旅游的副局長王連成，講述了他發展旅游的思路，得到了王連成的支持。

高顯仁搞旅游的優勢很明顯，他的營地就處于根河源國家濕地公園范圍內，距根河市區近80公里，不算太遠。他找了6個老工友跟他一起干，他可以開著福迪車領自駕游客進入營地，老工友們則帶隊徒步穿越原始森林。

通過“生態游”，高顯仁和老工友們第一年掙了4萬，第二年就增加到了9萬。不過他沒打算叫更多的工友加入，“怕大伙跟著陷進去”。

支持高顯仁的王連成身兼三職，除了林業局副局長這個職務，他還是林業局下屬假日旅游公司董事長和根河源國家濕地公園管理局局長。接受南方周末記者采訪時，王連成說，過去工人伐木，可以多勞多得，現在從事森林管護的工資收入相對固定。“林業發展，要通過物質利益調動大家的積極性，而森林生態旅游正可以提升大家的收入和工作獲得感。”

停伐后，不僅是林業職工想發展旅游，地方政府的旅游主管部門也在引導林業往旅游上發展。

根河市旅游委副主任吳廣文認為，從屬地管理角度來說，根河林業系統的旅游部門要接受他們的行業管理。不過，林業系統從上到下也有自己的旅游部門，“暫時沒聽說把林業局的旅游公司也剝離給地方。”吳廣文說。

但地方發展旅游的心情迫切，根河市已在2017年度政府工作報告中，將發展旅游確定為未來重點培育的戰略性支柱產業。

一個事實是，停伐之后，根河市公共財政預算收入已從2014年的1.7億元，下降到了2016年1.22億元，發展旅游或許能成為彌補財政收入減少的一個有效途徑。在停伐所涉黑龍江、吉林、內蒙古國有林區范圍內的市、縣政府，近半數也將旅游產業規劃為該地區的重要產業甚至主導產業，以代替之前的木材生產加工。

已經涉足旅游的高顯仁正在擴大他的營地規模，利用林中自然倒下的樹木就地取材搭建小樹屋，還修了木質長廊供夏季露營。另一位老伐木工董永勝曾是517工隊工長，也開始搞起了旅游，他利用營地靠近停伐紀念地的優勢，主打伐木工隊文化，游客的住宿和飲食都復原以前的工隊特色。

像他們一樣，目前在根河當地森林里搞旅游的都是林業職工兼職在做，還沒有允許外來商人開發。不過在根河林業局副局長王連成看來，“打造旅游業也絕非是職工的主業，看護好這片林子才是主業。”