“院為實體”校院兩級管理體制改革的三個方向

蔡蕾++魯世林

收稿日期：2017-06-22

作者簡介：蔡蕾，上海交通大學規劃與發展處（改革與發展研究室）助理研究員；魯世林，上海交通大學高等教育研究院碩士研究生。（上海/200240）

*本文系2017年度上海教育立法咨詢與服務研究基地委托課題的階段成果。

摘要：合理分置校院兩級治理權力，構建“院為實體”治理體系，是建設中國特色現代大學制度的重要路徑。從歷史和現實來看，我國研究型大學存在著校院兩級權責關系尚未理順、院系內部治理水平尚不均衡、服務支撐體系尚待完善等問題。從比較教育學的視角出發，通過對中國和美國研究型大學在“歷史”和“制度”方面的探究和分析，我國高校在進行“院為實體”改革時應該做到三個“進一步”：進一步確立權力下放、分權治理的校院兩級權力分配體系，進一步強化以學術權力為主導的學院實體地位，進一步完善校內民主和社會監督的民主管理體制。

關鍵詞：院為實體；管理體制改革；分權治理

從世界高等教育發展歷史來看，“校為統籌協調，院為辦學實體”是世界一流大學普遍采用的治理模式[1]。這種基于新制度主義理論的分析啟示我們應該注意到制度變革和有效管理對組織發展所帶來的積極作用。高校作為一個內部結構較為復雜的組織，要想取得自身的合理發展和進步，應該考慮到組織結構的權力關系以及體制改革和完善的重要作用。我國高校校院兩級管理體制脫胎于計劃教育體制時代，“校辦院”傳統辦學體制曾在一個時期內促進了高校的迅速發展。伴隨著我國高等教育的蓬勃發展，研究型大學功能日益得到拓展，特別是當今推進高校內涵和底蘊發展、推動一流學科建設已成為研究型大學爭創一流的必然之路，承擔著學科和專業建設的院系在大學治理與發展中的作用日益凸顯，“校辦院”傳統辦學體制亟待改革。

黨的十八屆三中全會對高校提出了“以管辦評分離為重點，擴大學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”的時代命題；教育部也于2015年發布《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，明確了管辦評分離的行動路線圖，為高校進行內部治理結構整合和體制機制改革提供了很好的發展機遇。研究型大學更要主動應對國際和國內環境的變化，進一步將大學內涵建設的重點從“規模發展”轉移到更加突出“內部結構整合”上來，推動內部治理結構的變革和提升高校的發展效率，采取分權甚至授權的校院兩級管理方式是有效的選擇。

有關大學內部治理的研究已有較為豐富的成果，但多局限于理論探討層面，較為典型且已具成效的實踐尚不多見，融貫中西的比較研究較為匱乏，尚有較大討論空間。基于此，本文嘗試通過中美比較的視角，從“歷史”和“制度”層面出發，借鑒一批頂尖美國研究型大學的發展實踐，對我國研究型大學內部治理結構與管理運行模式改革進行探討，嘗試對中國研究型大學內部治理結構從“管理”向“治理”的轉變提供一定的借鑒。

一、美國一流研究型大學校院兩級“聯合治理”模式變遷

（一）美國一流研究型大學“分科分權”學院制的形成歷程

歐洲大學管理模式奠定了美國高校建設發展的基石，中世紀歐洲大學的學院制影響了美國高校的管理體制。英國學者阿什比曾指出大學模式輸入的四大浪潮，其中最早的現代意義的大學在歐洲產生并隨歐洲文明來到了新大陸。[2]雖然博洛尼亞大學、巴黎大學等都在爭奪誰是“最早大學”、“最古老大學”的稱謂，但是它們作為現代意義上的大學都對美國甚至世界的高等教育發展產生了巨大的影響。1088年成立的博洛尼亞大學當時設有神學、文學、法學、醫學四科，各由教師和學生組合成學問探討團體。受此啟示，法國巴黎大學也以學科知識為標準，將學校劃分為四個學院，因此是最早實行校院共同管理制度的一所大學。[3]意大利的“學生大學”在之后的發展中沒有巴黎的“教師大學”發展令人矚目。因此，隨后歐洲大陸和英國絕大多數大學更多地繼承了法國巴黎大學的特點，其學院制也得到了推廣。美國哈佛大學、耶魯大學等高校起初以劍橋大學等為模板建立，并且形成了以學科為基礎的學院制框架。

美國研究型大學在發展壯大的過程中學院制不斷成熟和發展。1862年《莫里爾法案》頒布[4]，最終確立并強化了大學服務社會的職能，同時也促進了美國高等院校數量的增加和教育結構的多樣化。至此，科學研究、人才培養和服務社會成為以實用主義思想為導向的學院制度的特點，美國大學“學院制”增加了新的內涵。縱觀實行二級學院管理的美國綜合性、研究型大學，其組織結構多采用以傳統綜合性文理學院為主體、以專業學院為輔的架構，實現多學科人才的綜合培養。以麻省理工學院為例，從19世紀末到20世紀初以直接為產業界服務為主，到20世紀30年代以后重視基礎科學研究，再到二戰后重視人文社會科學，實現了理、工、文的結合。到了20世紀50年代，基于科學技術同政治、經濟、產業關系的認識，建立了同理、工學院具有同等地位的人文社會科學院。[5]不難發現，美國“學院制”模式具有通過學院的增設和連貫，拓展大學的學科門類布局，進而支撐綜合性大學的總體構架的鮮明發展特點。在借鑒歐洲大學學院管理模式的過程中，美國研究型大學“學院制”管理體制有很大的創新，一方面是繼承歐洲傳統的結果，另一方面也是美國研究型大學的學科發展邏輯和社會需要驅動使然。經過長期的發展，它們逐漸以其民主管理、因地制宜的內部治理優勢在學術的象牙塔和社會的基本需求之間找到了最適合自己的位置，大學體系的不斷完善與社會的不斷成熟相得益彰。

（二）美國研究型大學校院兩級“聯合治理”模式

1.美國研究型大學“聯合治理”模式的運作

（1）分工負責“聯合治理”模式的形成。1967年，美國大學教授聯合會（AAUP）、大學董事會聯合會（AGB）和美國教育聯合會（ACE）三家共同發表了《大學和學院的治理聲明》，確認了董事會領導下校長和評議會分工負責的“聯合治理”模式（shared governance），從此，美國大學和學院基本上都奉行此種治理結構。[6]在這種結構中，校長負責學校整體的運作，并對董事會負責，下設學生事務副校長、學術副校長、學校事務副校長、財務副校長、注冊副校長和資訊副校長，分管負責學生事務、學術事務、發展規劃、財務工作、招生注冊和信息服務等工作。在董事會領導下校長和評議會分工負責學校的具體事務和正常運轉。endprint

（2）分工負責“聯合治理”模式的運作。董事會是全校的最高權力中心，董事會選擇產生校長，校長需要向董事會負責。校長任命各學院的院長以及其他部門的主管領導，校長對學校事務起著領導作用。學院和學院之間處于相對獨立的地位，但是每個學院選舉產生學術評議會會員構成學術評議會，學術評議會對學校的某些事務具有一定的權力，并對學院具有效力。學術評議會的相關事務需要報告給校長、董事會，重要事務和決定需要備案。各學院相關事務需要由校長和學院領導決定，學院院長及相關權力機構如教授會對本學院教學、科研、財務等負責，并報告給學校備案。上述運作模式見圖1。

2.美國研究型大學“聯合治理”模式的分權治理

為了更清晰地了解美國研究型大學“聯合治理”模式的分權治理，本文選取美國密西根大學和斯坦福大學作為案例，從與辦學權力相關的“人”、“財”、“物”、“事”四方面的運作模式進行探討。

院長任命：每個學院的院長均由學院選舉產生。系主任的選舉有兩種方式，要么是院長推薦，要么是院長推薦任命，不同的學院會采取不同的方式，但總體來說院長對系主任的任命有較高的權力。

教授聘任：聘任教授首先由系在全國范圍內進行調查之后提出推薦， 然后依次交到院長、教務長、學術委員會的顧問委員會和校長那里， 最后由董事會認可。

“財”

財務預算制：學院必須要給學校足夠的理由來支持資金的申請，在獲得經費之后便對財務擁有自主權，可以掌握自己的財務流動。

財務預算制：董事會賦予校長管理學校業務活動的職責。院系對開支的合理性和記錄交易的準確性負責。

“事”

議事規則：在服從董事會最高權威的條件下，各學院教授會還擁有充分的權力來制定與打分標準、課堂出勤、委員會組織和相關內部事務等其他事務相關的規則和條例。

議事規則：每個學院由院長在學術和行政上對校長負責。學術委員會擁有在教授范圍內討論和決定政策事項的權力，但須受到董事會拒絕批準的權力的限制。

“物”

采購權限：常務副校長兼首席財務官須全面管理本校的有形資產，了解并擔負相關責任；須全面管理和負責本校的所有采購；有權針對建筑物、場地和儀器的安全保障、保護及使用而制定并發布相應規則。

采購權限：對于交易總價值低于2500美元的商品或服務的采購，采購與合同辦公室已經授權各部門直接與供應商聯系處理。

注：表1中信息均來自各校信息公開網站①。

密歇根大學和斯坦福大學在校院兩級管理體制具體事務執行層面的基本情況如圖2所示。其主要特點有：一是權力劃分比較清晰。關于人事方面，密歇根大學和斯坦福大學都是將學院和各部門成員職務晉升等事情的權力交給了各學院，學校在這一方面主要起到最后審批和執行監督的作用，學院擁有較大的權力。關于財務方面，密歇根大學和斯坦福大學將預算的權力分配給了學院，學校層面則有權力批準和審查學院的預算是否通過，學校擁有較大的權力。關于科研和教學等事務方面，密歇根大學和斯坦福大學這兩所大學都賦予了學院較大的權力，學院可以在教授會等機構的領導下組織各項事務，學校負責審查和監督，學院擁有較大的權力。關于資產方面，密歇根大學和斯坦福大學校方都擁有較大的權力，學院需在學校規定的范圍內進行采購，學校權力較大。二是權責劃分相互匹配。有相應的權力或者權利就要承擔相應的義務。在“人”方面，兩所高校的學院層面擁有較大的權力，在執行過程中就要承擔起保證人事安排以及人事調整等方面公平、公正、公開的義務。在“財”方面，校方為整個學校的財務規劃負責，因此學院需要滿足學校的相關要求，同時也要準確記錄好自身學校的財務基本情況。在“事”方面，學院擁有科研和教學等方面的較大自主權，同時也應該保障學院決策方能夠充分行使好自己的權力并接受學校的監督。在“物”方面，校方擁有較大的權力，學院擁有較小的權力，校方要盡可能征詢院方和其他部門的意見，爭取獲得服務對象的更大滿意度。

二、 我國研究型大學校院兩級管理體制的發展與現狀

（一）我國研究型大學校院兩級管理體制的發展歷程

我國近代大學學院管理制度與國運起伏息息相關，經歷了從誕生萌芽到曲折發展的歷程，[7]可以大致分為三個階段。第一階段是中國大學學院制度的誕生。在西方大學管理模式的影響下，清末時期始稱“館”、“齋”的學院制度開始產生，如從京師同文館、天津西學學堂、上海南洋公學再到1898年京師大學堂的成立，大學開始實行分科教育。這些學校在很大程度上模仿了歐美和日本等發達國家大學的形式，教學內容基本是西式的，管理制度也較為相似。1929年7月，國民政府頒布了《大學組織法》，首次以建章立制的法律形式統一規定：“大學分文、理、法、農、工商、醫各學院，凡具備三學院以上者，始得稱為大學，大學各學院及獨立學院各科，得分若干學系”[8]。民國時期我國高等教育得到了一定的發展，但終因經濟問題、戰亂頻仍等原因導致發展受限。這個時期的大學“顛沛流離”，無暇在管理制度方面付出較多的努力。

第二階段是1952年起全國高等學校院系設置的大幅調整。民國時期效仿英、美式構建的高校體系被改造成效仿蘇聯式的高校體系。我國大力發展獨立建制的工科院校，綜合性院校則明顯減少，把大學分為文理大學、單科性大學和單科性學院，并在大學中取消學院，全部實行校系二級管理。[9]這一階段我國根據社會主義過渡時期和初級階段的具體國情對高校進行改造，使其更有利于我國經濟和社會的發展。交通大學西遷就反映了這一階段我國高校發展的時代背景。在高校管理制度方面，我國高校也學習蘇聯的模式推動高等教育的發展，在一定時期內對于調控資源、統一協調的“校辦院”體制的建立起到了重要作用。

第三階段是20世紀90年代以后校院管理體制的新發展。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出后，大規模的高校合并使原有的“校、系”兩級管理格局受到沖擊，許多高校開始進行改革，重新設立學院。21世紀初至今，我國高等教育發展更上一層樓，在學習西方發達國家高校建設的經驗中，逐步走上了一條建設中國特色社會主義一流大學的道路。綜上所述，學院制在我國的變遷與政治社會的發展密不可分，我國大學發展的基本路徑與我國政治社會發展的關系更加密切。具體歷程如圖3。endprint

（二）我國研究型大學校院兩級管理體制的現狀和困境

黨的十八大以后，我國高等教育綜合改革開始實施，一批綜合性、研究型大學先行先試，在從“校辦院”到“院辦校”辦學改革方面進行了實踐和探索。比較典型的是浙江大學、復旦大學、北京大學和清華大學，四校均于2013年開始啟動相關改革，目標均指向院系的主體地位的提升[10]。但是，通過文本分析和實際調研發現，目前以放權為手段、以“搞活”為目的的院系治理改革仍存在很多問題。

1.校院兩級權責關系尚未理順

校院兩級管理體制改革最重要的步驟是理順校院兩級權力劃分和權責關系。盡管許多高校試圖賦予院系更大的權力，但是并沒有產生較為理想的結果。目前，校院兩級權責關系劃分主要有以下三個問題。第一，權力劃分不明確、不合理。對高校所屬權力的認識不清以及對于校院兩級管理體制改革的認識不足導致校院兩級管理體制權力劃分不夠明確，阻礙了改革的進行。根據許多高校提出的擴大院系自主權的改革政策細則，學校權力下放主要采取審批和少量授權的方式，大學的各種權力依然主要掌握在學校一級，權力劃分不合理的狀況比較普遍。第二，權責關系不統一。校院兩級權力分配和責任義務不統一，財權與事權不匹配，導致權責劃分形同虛設。有些學校以放權名義將許多行政事務讓位給學院，譬如下放長聘評聘權給學院時，錯位讓學院承擔了大量的海外函評等事務性工作，且最終評聘結果也未必被相應校部機關認可。第三，責權匹配難度不一。不同院系特征和發展階段存在較大差異，使得責權匹配難度增大。有些高校理科、文科、工科、生藥等不同學院因為發展階段不一，對改革的理解、主觀意愿、基礎條件有著很大的差異。如果不解決各個院系在治理體系中的地位，權責關系不理順，擴大院系自主權依然舉步維艱。

2.院系內部治理水平尚不均衡

院系內部治理水平是授權的基礎條件。院系內部治理水平主要受三個方面影響：一是院系黨政領導的治理能力；二是院系內設機構、行政人員數量與專業化程度的匹配狀況；三是院系治理體制機制的合理運行情況。調研發現，現階段院系治理水平還有較多與改革不相匹配的情況。第一，部分院系的黨政領導、人員設置等還不能完全適應快速發展的世界一流大學和一流學科建設的要求，改革意愿不足、薪酬體系不合理等使得院系在推進一流大學建設的過程中缺少積極性和主動性；第二，部分院系人員的專業素質和能力，還不能完全滿足各種行政事務所必須的流程和手續等專業化運作需求，完全聽從上級部門指令、不能積極主動治理是主要標志；第三，院系治理的規則度普遍仍然較低。縱覽我國頂尖研究型大學聯盟C9高校公布的相關規定細則發現，大部分高校院系已普遍具備了行政、黨委（黨總支）、學術委員會等權力運行機制，但院系治理的制度化建構不足，大量決策依然為行政干預留有余地。有些院系內部依靠人緣、關系謀求自身發展的情況依然存在，對構建分權治理體制構成了挑戰。

3.服務支撐體系尚待完善

研究發現，當前校院兩級管理體制中并非所有問題都與權力設置和資源配置有關，部分是由于服務支撐體系尚待完善。第一，缺乏校院統一的信息交互平臺。校院統一的信息交互平臺是實現校院共管、協同治理的重要基礎設施，也是世界一流大學在互聯網時代的重要標志。目前我國研究型大學的數據信息平臺普遍存在機關信息系統分散、院系對接困難的問題。信息服務支撐體系中信息交互平臺的缺失使得信息公開、信息共享等無法得到充分的保障。第二，部分校部機關的改革意識和服務意識亟待提高。在校院兩級管理體制改革推進的控制和放權階段，學校掌握很大的主動性，放什么、放多少在很大程度上是學校說了算。由于信息不對稱、不通暢等考慮，部分校部機關對授權機制處于是否“失控”的糾結心態導致改革的積極性、主動性和服務性不夠強。過去權力集中導致的上下級信任問題也還一定程度地存在，這都在一定程度上阻礙了校院兩級管理體制改革服務支撐體系的建設。

三、 美國研究型大學校院兩級共同治理模式對我國“院為實體”改革的啟示

（一）比較視角下我國研究型大學“院為實體”改革的內涵

荷蘭社會心理學家霍夫斯泰德指出，美國是一個低權力距離國家[11]，美國大學治理結構與其低權力距離的國家文化緊密相連，因而美國研究型大學受“聯邦制”權力制衡性和松散性的影響，形成了實體化、自主化的內部組織結構形式和管理模式。與美國相反，中國是一個高權力距離的國家，由于歷史和社會的種種原因，“尊卑上下，忠孝順從”的權威主義思想和“官本位”思想根深蒂固。

與美國研究型大學采取校院兩級管理模式的動因相比較，除了來自于大學自身因素驅動的共性之外，我國研究型大學的學院辦學重心地位與我國改革和發展的具體國情甚為相關。隨著我國政治體制改革的逐步深入，高等教育體制改革也由原來的集權式命令型逐漸向現代式分權型過渡。高等教育領域的“去行政化”，其一個著力點就是將學院由原來的“過渡性中間層次機構”轉變為被賦予教學、科研及財務等管理權的實體單位。但與美國相比存在的不同之處是黨委在中國高校始終處于領導核心地位。

從已有研究來看，深化校院兩級體制改革的實質就是放權給院系，落實二級學院教學科研和辦學主體地位，明確大學與學院之間的責權利關系，使學院擁有相當大的教學科研及行政事務的自主管理權是其主要內容。[12]因此，可以概括地說，“院為實體”改革的內涵是，理順校院兩級管理結構在“人”、“財”、“事”、“物”等方面的權力劃分，將校院兩級所屬權責劃分制度化、體系化、可操作化，按步推進、逐步放權，建立健全的監督和服務體系，推動校院兩級治理體系的建立和健全，激發辦學活力和效率。

在完善我國大學校院兩級管理和治理過程中，可以借鑒美國一流研究型大學校院兩級共同治理的內部治理模式經驗：一要平衡好學校和學院兩級治理機構的權力；二要平衡行政權力和學術權力，在大學事務的具體決策和執行中，形成科學合理的內部治理結構。通過“院為實體”改革，學院將由原來的“過渡性中間層次機構”轉變為真正擁有二級法人資格的實體性學院，它將擁有相當大的教學、科研及行政事務的管理權。[13]學院將成為在學校的統一領導和宏觀調控下自主制定學院發展規劃，組織教學科研、招生招聘、學科建設、社會服務等活動，享有人、事、財、物等較大自主權的實體性學院。endprint

（二）我國研究型大學“院為實體”改革的路徑和建議

1.進一步確立權力下放、分權治理的校院兩級權力分配體系

對于我國高校而言，進一步明晰權力下放、分權治理的校院兩級權力分配體系是我國研究型大學“院為實體”改革的關鍵所在。校院兩級權力分配體系的確立直接決定了我國“院為實體”改革的目標和方向，關系到學校和學院兩方的權力和責任歸屬以及日常事務運作。學校要進一步推動權力下放，主動承擔起分權治理體系建立的責任。學校在“院為實體”改革中有著主動權和決定權，應該積極推動權力下放，更好地進行學校和學院的權責劃分，充分激發學校的辦學活力，提高辦學效率。在這一過程中，要明確權責關系，避免以事權為中心的模式，要集成校級各項改革政策和舉措，研究制定一套權責對等、邊界清晰、責任明確、違約負責的“權責清單”。

2.進一步強化以學術權力為主導的學院實體地位

學術力量在美國研究型大學學校決策和組織管理中起著重要的作用，成為對大學事務產生影響的無形力量。大學的控制權被滲透力很強的學術權力分散，形成了強有力的中層行政管理。參照美國大學以學術權力為主導落實學院實體地位，我國研究型大學要發揮學院在校院兩級管理中的重要作用。一要積極完善各級學術委員會，適當擴大學術權力，因此應構建合理的二級學術委員會運行體系，完善和規范其職責和運行機制。二要積極聽取學術委員會意見，充分發揮委員會作用，包括學術委員會和學院（系）教授委員會在學術發展、學術評價、學科建設方面的作用。

3.進一步完善校內民主和社會監督的民主管理體制

我國研究型大學要充分發揚民主治校的原則，進一步完善校內民主和社會監督的民主管理體制， 充分發揮監督評估系統的督導作用。第一，加強對院系規范化運行的監督與重大事項的事中、事后檢查。建立長期評估、中期考核、年度報告制度，加強院系的評估和考核，建立績效激勵機制。加強院系治理體系和治理結構建設規范化的監督，加強院系黨政聯席會議等決策運行規范化監督，加強對院系黨政班子的建設與考核。第二，加強教代會、教授會的參與決策，進一步深化學代會及民主黨派的監督作用。第三，要注意發揮第三方評估及監督作用。提高外部力量在決策層中的比例，增加各方利益相關者代表，對學院決策制定和辦學定位、發展進行評議監督。

在我國大學治理改革實質性推進的重要階段，研究型大學可以通過借鑒美國研究型大學的成功經驗，逐步改進校院兩級管理改革中尚存在的校院兩級權責關系尚未理順、院系內部治理水平尚不均衡、服務支撐體系尚待完善等問題，從而真正提高大學管理水平和發展效率。我國研究型大學應完善目前的大學治理結構，建立健全多方參與、科學合理的現代大學制度，形成校院兩級共同治理的良好生態，真正將“院為實體”改革深化落實，全面激發校院兩級的辦學活力和創造性，推動中國特色現代大學制度的建設。

注釋：

① 參見密西根大學、斯坦福大學信息公開網站，http：//www.provost.umich.edu/faculty/handbook/， http：//facultyhandbook.stanford.edu/。

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（責任編輯陳志萍）endprint