民國時期現代大學治理模式的移植與本土化

魯幽++周安平

收稿日期：2017-07-15

作者簡介：魯幽，西南大學教育學部博士生；周安平，西南大學出版與傳播科學研究中心、西南大學域外漢籍研究中心主任，西南大學教授，博士生導師。（重慶/400715）

摘要：北洋政府時期，中國大學教育改革者效仿美國大學治理模式，在《國立大學校條例》中擬定了中國現代大學治理模式。《國立大學校條例》確立了由校長、教授、社會人士等利益相關主體共同參與的“多元共治”治理體制，這是移植美國大學治理體制的結果。《國立大學校條例》形成了由董事會、評議會、教務會和教授會組成的“四會共治”治理結構，這是中國大學治理結構本土化的展現。

關鍵詞：治理模式；多元共治；國立大學校條例

中國大學治理現代化是我國高等教育研究的重要議題之一。在中國現代大學百年發展史中，美國大學模式曾對中國大學的發展產生重要影響，集中體現于《國立大學校條例》之中（以下簡稱《條例》）。“任何社會的法律都是為了維護并鞏固其社會制度和社會秩序而制定的”[1]，《條例》亦是如此。立法者在擬定《條例》時，借鑒美國大學治理模式，孕育出中國現代大學治理模式，并通過立法的形式予以確定，這對當時及后來的大學治理實踐都產生了深刻的影響。然而，受本土因素的影響，《條例》并沒有完全照搬美國大學治理模式，而是對其進行了本土化改造，從而形成具有本土特色的中國大學治理結構。本文基于《條例》文本，通過探討美國大學治理模式在我國大學發展過程中的移植與型變，來梳理我國現代大學治理模式的發展理路，為我國大學治理模式的完善提供借鑒。

一、《國立大學校條例》制定的歷史背景

北洋政府時期，中國正處于現代社會的奠基和轉型時期，政治經濟文化環境跌宕起伏，這為中國現代大學教育的發展制造了一個極為復雜的歷史環境。政治上，雖然北洋政府當政者都較為重視大學教育，但是政權的頻繁更替和政局的復雜混亂，使得政府在處理大學教育的發展上顯得力不從心，從而形成了相對寬松和自由的政治環境。經濟上，西方列強因第一次世界大戰，無暇顧及東方國家，中國迎來工業化發展的黃金時代，民族資產主義經濟得到一定程度的發展，經濟的發展為大學教育奠定了物質基礎，也激勵大學教育改革，以培養符合經濟社會發展需要的各類人才。文化上，隨著新文化運動發展，民主科學思潮大盛，各種教育思潮或教育觀點得到廣泛傳播和討論，教育界逐漸形成了學習美國大學模式推進中國大學教育改革的主導思想。

1915年4月召開的全國教育聯合會指出了“壬子癸丑學制”的弊害，提出改革學校系統的草案。1921年10月仿效美國教育系統，制定新學制系統草案。1922年正式頒布新學制，即“壬戌學制”，這標志著新時期中國教育改革運動全面開始。在大學教育方面，主要借鑒美國大學的理念與制度，1924年頒布的《條例》標志著美國大學模式被正式引入中國大學法律制度之中。

二、《國立大學校條例》的主要內容及其核心成果

1924年2月23日，北洋政府教育部令第二十三號頒布了《條例》，其有正文20條，附則3條，在附則第三條中明確規定：“大學令、大學規程自本條例施行日起廢止。”由此可見，《條例》替代了民國初期的《大學令》，成為調整大學教育的主要法律，開啟了“壬戌學制”時期大學教育改革的新篇章。

《條例》的主要內容包括教育宗旨、科目設置、基層組織、入學結業、教學管理、學位制度和治理模式等多個方面。其一，在教育宗旨方面，《條例》第一條保留了《大學令》所確定的“教授學術”和“人才培養”教育宗旨，而且在第十條中規定“大學得設推廣部”，以此增加了“服務社會”的教育宗旨。其二，在科目設置方面，《條例》第二條依然保留了文、理、法、醫、農、工、商七科設置，并在第三條中規定允許設立單科大學。其三，在基層組織上，《條例》刪除了《大學令》中的講座制，在第四條中將“學門”修改為“學系”，成為大學的最基層組織。其四，在入學結業方面，《條例》在第五、第八條分別規定本科和大學院的入學資格和畢業條件，與《大學令》基本保持一致。其五，在教學管理方面，《條例》在第六條中改《大學令》的“年級制”為“選課制”。其六，在學位制度方面，《條例》在第七條中進一步明確了“學士”學位，并規定得設“學位規程”。除此之外，《條例》在第九至十八條都是關于大學治理模式的規定，而且相比于《大學令》，《條例》在治理模式方面發生了重大變革，治理模式成為《條例》革新的核心成果。

民國初期，《大學令》確立了“三體兩會一座”的大學治理結構，“三體”為校長、學長、教授；“兩會”為評議會和教授會；“一座”指代講座制，其核心是以評議會和教授會為中心的“教授治校”治理體制，評議會是大學的最高權力機構和最高決策機構，教授會是大學教授主導學術事務的重要載體。《條例》在《大學令》的基礎之上，仿效美國大學治理模式，確立了董事會、評議會、教務會和教授會四會共治的治理結構，其中董事會為政府和社會人士參與大學治理提供了條件，校長在大學治理過程中居于主導地位，評議會和教授會是教授參與大學治理的主要路徑，從而形成由校長、教授、社會人士和政府共同參與的“多元共治”治理模式，這是我國現代大學“多元共治”治理模式的最早嘗試，也是《條例》移植美國大學模式所取得的核心成果。

三、美國大學治理模式的典型特征

美國大學“共同治理”模式是由校長、教授、學生和社會人士共同參與的“多元共治”治理體制，其主要有以下三點典型特征：其一，以學術自由為基點。1915年1月，以杜威為代表的美國部分大學的教授在紐約聯合成立了“美國大學教授協會（AAUP）”，公布有關學術自由的聲明，提出學術自由在大學中的基石地位，并在制度上確立學術自由理念。學術自由是現代大學的精神內核，也是大學內部治理的邏輯基點，摒棄了學術自由思想，大學治理也就不能實現其功能。美國大學秉持學術自由思想，把學術自由理念作為大學治理的基點，將學術自由作為一種精神貫穿于大學治理的整個過程，并通過制度加以維護，以保障大學治理朝著實現大學功能的方向發展。其二，以民主化管理為原則。民主化管理是美國大學治理的傳統思想，也是美國大學治理的基本原則。根據實用主義教育思想的觀點，民主社會的存續需要教育的支持，而民主社會所蘊含的“民主秩序”又是民主教育存在的前提。為了實現大學教育之目標，首先應在大學營造一個良好的“民主秩序”，而“民主秩序”的營造要求大學教育趨向民主化方向發展，實行民主化管理，美國大學設置以校長、教授、學生和社會人士共同參與的治理模式正是這種民主化管理理念的具體呈現。其三，以社會參與下的多元共治為路徑。“社會參與”是美國大學治理模式的典型特征之一，其實現路徑是董事會統攝下的“四會共治”治理結構。美國大學董事會制度的發展較為完善，無論公立或者私立大學，董事會都是美國大學的最高權力機構和最高決策機構。董事會的成員由工商企業界人士、慈善家、卸任官員、杰出校友等社會人員組成，其職責主要是處理任命校長、管理經費等重大事務，這就為社會力量參與大學治理提供了實施路徑。endprint

四、《國立大學校條例》對美國大學治理體制的移植

《條例》在移植美國大學過程中取得的核心成果是“多元共治”治理體制。效仿美國大學“多元共治”治理體制，《條例》確立了由校長、教授、社會人士和政府等多元主體共同參與的大學治理體制，這是我國大學“多元共治”治理體制的最早實踐，對之后我國大學治理體制的演變和治理理論的發展都產生了深遠的影響。

（一）設立社會人士參與治理的董事會制度

效仿美國大學董事會制度，《條例》增設了大學董事會。《條例》第十三條第一款規定：“國立大學校得設董事會，審議學校進行計劃及預算、決算暨其他重要事項”。并規定了董事會的組成人員：“（甲）例任董事，即校長；（乙）部派董事，由教育總長就部員中指派者；（丙）聘任董事，由董事會推選呈請教育總長聘任者，第一屆董事由教育總長直接聘任”。《條例》第十三條第二款規定：“國立大學校董事會議決事項，應由校長呈請教育總長核準施行”。

在中國大學教育發展史中，董事會制度較早存在于中國獨立創辦的私立大學教育實踐之中。清末時期，中國獨立創辦的私立大學就開始嘗試設立董事會制度，如1874年徐壽在其擬定的《格致學院章程》中提到“經理書院各務，公舉董事八人”[2]；1905年馬相如等創辦復旦公學（復旦大學前身）時，為籌得辦學經費奔走努力，雖無董事之名，卻行董事之事，被認為是中國校董事會制度的萌芽。民國以來，國家處于持久動亂之中，教育經費難以保障，籌措和管理經費成為創辦大學的首要大事。為了籌集經費，私立大學在創辦之初一般會成立董事會，專責籌措和管理經費的事宜。1913年1月16日，北洋政府教育部制定了《私立大學規程》，其中專門規定了“私立學校的代表是校董事會”。《私立大學規程》關于設立董事會的規定，促進了董事會制度在中國私立大學中的推廣，如1913年1月24日的《民立報》關于復旦公學召開第二次董事會議的報道。[3]

中國公立大學設立董事會制度始于新文化運動以來的北洋政府時期，影響其形成的因素有內外兩個方面。外部因素主要有兩點：其一，美國大學董事會理念和制度的移植；其二，中國傳統校董事會實踐經驗的影響。內部因素主要也有兩點：其一，教育經費問題。北洋政府時期，無論公私大學都面臨著教育財政危機的問題，引入董事會制度成為公立大學解決教育財政問題的客觀需求。如1917年清華大學創建時設立董事會主要負責對庚子賠款等教育經費的管理工作；1921年東南大學創辦時設立董事會除增強社會影響力之外，主要還是為了解決經費不足的問題；1924年北京師范大學創辦時設立董事的直接動因便是籌措經費。設置董事會制度為政府解決教育財政危機提供了契機，使得政府也支持公立大學設立董事會，甚至通過立法形式在全國推廣，這就直接促成董事會制度在《條例》中的確立。其二，大學自治問題。民國時期，大學教育改革先驅極力倡導大學自治，試圖在大學中引入董事制度，保障辦學自主權，使大學獨立于政治之外，如蔡元培《致北京國立各校教職員聯合會議函》中提到：“北京政府破產之勢已成，而政客官僚摧殘教育之計劃方興未艾……鄙意似宜及此時機，由八校教授會公推全國最有信用之人物，組織一北京國立八校董事會，負經營八校之全責。”[4]由此可見，大學中設立董事會也是部分教育界人士追求大學自治的美好期望。

基于《條例》第十三條之規定，我們可以得出以下兩個觀點：第一，董事會在大學治理過程中居于統攝地位。《條例》規定董事會處理學校計劃、經費籌支等與學校干系重大的事務，而且在第二款中還規定了經教育總長核準的其他事項，如此規定實際上賦予了董事會相當大的權力，使得董事會在大學治理結構中居于最高統攝地位。美國大學董事會是最高的權力機構和決策機構，由此可見，中國大學董事會是移植了美國大學董事會制度。第二，董事會體現出社會力量參與大學治理的鮮明特征。根據第十三條之規定，允許聘任社會人士出任董事，這就為社會力量參與大學治理提供了條件，這也是移植美國大學董事會制度的結果。

（二）確立校長在大學內部治理結構中的主導地位

《條例》第十一條規定“國立大學校設校長一人，總轄校務，由教育總長聘任之”；第十二條規定了教授由校長延聘；第十三條規定了校長是董事會的當然組成人員；第十四條規定了由校長參與組織評議會。

與《大學令》一樣，《條例》也規定校長總轄校務、校長負責組織評議會，但是《條例》還進一步擴大了校長的權限，這主要體現在三點：其一，校長不僅是大學董事會的當然組成人員，并且當董事會需要增加其他議決事項時，須由校長呈報教育部，這就凸顯了校長在董事會中的特殊地位。其二，《大學令》中沒有關于教授延聘問題的規定，《條例》規定國立大學教授由校長延聘，這就使得教授的延聘、晉級皆由校長管控，教授須對校長負責，這為校長通過選拔教授來干涉學術自由提供了機會。其三，民國大學校長在實踐中發揮著重要作用。民國時期的大學校長可謂校長之典范，他們基于自身的學術威望和教育熱情，為大學的創建與發展發揮極為重要的作用，如蔡元培之于北京大學，郭秉文之于東南大學，李登輝之于復旦大學，張伯苓之于南開大學等等。這些校長享有較高的聲譽，也獲得政府的支持，無論是在董事會，抑或是評議會，大學校長都居于核心地位，在其帶領下的評議會、教務會等機構幾乎完全獲得了大學的行政管理權，在大學治理中發揮著主導作用。

19世紀初期，美國大學校長在大學內部治理結構中同樣也是居于主導地位。一方面，那一時期的美國大學涌現出許多著名校長，如哈佛大學的艾略奧特校長、康奈爾大學的懷特校長、霍普金斯大學的吉爾曼校長等，他們自身具有比較高的社會威望，為大學發展作出了重要貢獻，從而奠定了校長的主導地位；另一方面，隨著社會的發展、大學規模的擴張，大學校長已經不能僅局限于學者、牧師、醫生等群體，其在行政管理方面的能力愈加受到重視，這就凸顯了校長在大學中行政管理者的角色。因此，雖然不能認為是絕對的移植，但是可以看出《條例》中對校長的定位與美國大學校長的地位具有很強的相似性——校長在大學內部治理結構中居于主導地位。endprint

（三）設計教授參與大學治理的評議會和教授會機制

立法者在擬定《條例》時，為了滿足教育界關于倡導教育獨立、學術自由的期望，設計了保障教授參與大學治理的兩條路徑：評議會和教授會。

第一，關于評議會。中國大學評議會制度始創于民國初期的《大學令》，其中評議會是大學最高的權力機構和決策機構，也是教授參與大學行政管理的主要路徑。《條例》第十四條規定：“國立大學校設評議會，評議學校內部組織及各項章程暨其他重要事項，以校長及正教授、教授互選若干人組織之。”由此可見，《條例》雖然保留了評議會制度，但評議會已不是大學里最高的權力機構和決策機構，其權限受到了極大的限制，主要負責評議學校內部組織及章程等事項，成為學校重大事務建議、咨詢的立法機構。在世界教育史中，評議會制度起源于歐洲中世紀大學，在德國大學得到制度化完善，后被世界上其他國家所借鑒，包括中國（民國時期）、美國和日本等。19世紀后期，評議會制度傳入美國，最早于1880年在霍普金斯大學設立評議會。后來由于學校規模擴大、管事事務繁增，評議會的權力內容發生了變化，大學中的行政、教學管理等工作逐漸不再由評議會直接管理，而由評議會其下成立的各專門委員會具體負責，評議會成為負責學校規劃、校長遴選、財務規劃等重大事務的建議和咨詢機構，使得大學決策和執行機構分離，大學治理更加趨向于民主化。因此，從內容上看，《條例》中所規定的評議會實際上是移植美國大學評議會制度的結果。

第二，關于教授會。中國大學教授會制度最初也是在《大學令》中得以確定，教授會是教授處理大學學術事務的主要手段，是民初大學“教授治校”制度的核心表征。《條例》第十七條規定：“國立大學校各科、各學系及大學院，各設教授會，規劃課程及其進行事宜，各以本科本學系及大學院之正教授、教授組織之。各科系規劃課程時，講師并應列席。”因此，從內容上看，《條例》中規定的教授會也是負責規劃課程和教學等學術事務的機構。然而，《條例》僅在科系兩級設有教授會，在校級層面并沒有設立教授會，而是設立了評議會。教授會負責科系兩級的學術事務，評議會負責學校層面的學術事務，教授會和評議會相結合，是教授參與大學治理的主要路徑。

五、美國大學治理模式在《國立大學校條例》中的流變

《條例》所確定的大學治理模式主要是仿效美國大學治理模式的結果。然而，為了滿足政府的需要、兼顧教育界的期望，立法者在參照美國大學模式擬定《條例》時，對美國大學治理模式進行了修改，展現出具有本土特色的變化，形成由董事會、評議會、教務會和教授會組成的“四會共治”治理結構。

（一）政府借助董事會參與大學內部治理

根據《條例》十三條之規定，董事會實質上受制于政府。一方面，董事會的所有組成人員都要由教育總長來聘任；另一方面，董事會的部分權限須經教育總長核準。由此可見，董事會的組成和權限都是由政府控制，董事會實質上并不能完全獨立地行使決策權，政府借助于董事會可以參與大學的內部治理，這與美國大學中董事會完全獨立于政府截然不同。究其緣由，主要是因為兩國大學治理傳統的不同。美國大學教育史中，美國大學（英式學院）先于聯邦政府而存在。聯邦政府成立之后，為了保障美國各州教育的自主權，聯邦憲法規定聯邦政府不具有直接管理教育（包括大學教育）的權限，教育由各州政府負責。1918年的達特茅斯學院案中，最高法院的判決認為學院一旦建立，便自己掌握自己的命運，政府無權干預，即使是公立大學，政府也只能通過財政、規劃、評估等手段施以影響，以此強化大學獨立自治的原則。[5]董事會作為美國大學最高權力機構和決策機構，不受政府控制，獨立行使決策權和管理權，確保大學的獨立自治。與美國大學自發而生不同，中國高等教育自古以來主要都是依靠統治階層的推動而得以持續發展，因此，高等教育受到統治階層的嚴密管控。近代以來，我國長期奉行國家主義教育思想，尤其在1922年之后，國家主義教育思想更為倡盛[6]，政府不斷強化對大學的管控，設立董事會成為政府管控大學的理想方式。

（二）董事會、評議會、教務會和教授會“四會共治”的治理結構

相比于美國大學治理結構，《條例》增設了教務會議。《條例》第十七條規定：“國立大學校設教務會議，審議學則及關于全校教學、訓育事項，由各科各學系及大學院之主任組織之。”從文本內容來看，教務會議的職責主要是審議學則、全校教學、訓育等教學和行政管理事務，與《大學令》中規定的評議會權力內容相仿，是《大學令》中評議會和教授會權力的撥離與重新組合，屬于大學內部的教學行政管理機構。實際上，在《條例》規定教務會議之前，我國已有與教務會議相關的立法與實踐。清末時期的大學堂章程中設有“教務提調”，專門負責教務事務，如1904年的《奏定大學堂章程》在教員管理員章第一節中規定大學堂應設“教務提調”[7]。民國以來，多數國立大學設有教務會議，如北京大學、北洋大學、東南大學等，這些大學在教務會方面的運作實踐為《條例》確立教務會制度提供了經驗借鑒。

《條例》確立了由董事會、評議會、教務會和教授會組成的“四會共治”治理結構。從內容上看，董事會負責規劃、預算等重大事務，評議會負責提供建議和咨詢，教務會負責審議全校教學和行政事務，教授會負責科系兩級的學術事務，從而保證學術和行政事務各行其道；從結構上看，董事會居于統攝地位，評議會、教務會議和教授會三會處于分權共治的關系，從而形成一個相互制衡、互為補充的治理秩序；從人員上看，董事會為政府和社會力量參與大學治理提供了條件，評議會輔助校長權力的正當行使，教務會和教授會是教授參與大學治理的主要路徑，四會結構有利于充分吸收校長、教授、社會人士和政府等多元主體共同參與大學的內部治理，從而實現“多元共治”的治理效果。

“四會共治”治理結構使大學內部權力各行其道、相互制衡、互為補充，使大學利益相關主體能夠更廣泛地參與大學治理，使大學治理更加趨向科學化、規范化和體系化，其反映了社會參與的民主化、多元化的治理理念，其運作過程對當下我國大學治理模式的變革和治理理論的完善都具有重要的借鑒價值。

參考文獻：

[1]瞿同祖.中國法律與中國社會[M].上海：中華書局，2007：1.

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[5][美]亞瑟·科恩.美國高等教育通史[M].李子江，譯.北京：北京大學出版社，2010：55.

[6]舒新城.近代中國教育思想史[M].福州：福建教育出版社，2006：233.

[7]上海商務印書館編譯所.大清新法令[M].上海：商務印書館，2011：171.

（責任編輯鐘嘉儀）endprint