地市級(jí)政府績效評(píng)估中經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的省域比較研究*

劉朋朋 贠 杰

地市級(jí)政府績效評(píng)估中經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的省域比較研究*

劉朋朋 贠 杰

目前地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核已由過去單一的“GDP”考核轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S度、全方位的綜合考核。通過對(duì)6個(gè)省級(jí)政府考核地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效指標(biāo)的分析發(fā)現(xiàn)，各地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)程度，聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部動(dòng)能，且GDP及增長率、人均GDP及增長率以及地方財(cái)政收入等指標(biāo)依舊是地方政府考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。但由于各地處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，不同地區(qū)的地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能重心不同，在“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、積存量”全面衡量的基礎(chǔ)上各地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核的內(nèi)容又存在一定的差異性和問題，存在較大的改進(jìn)優(yōu)化空間。

政府績效評(píng)估 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 指標(biāo)體系 績效結(jié)構(gòu)

作者單位中國社會(huì)科學(xué)院研究生院 北京 102488；中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所 北京 100028

近20年來，我國地方政府績效評(píng)估在宏觀層面的政府組織綜合績效、中觀層面的公共政策績效與項(xiàng)目績效評(píng)估、微觀層面的公務(wù)員個(gè)人績效與領(lǐng)導(dǎo)干部績效以及專項(xiàng)領(lǐng)域績效等方面均取得了豐碩的理論研究成果，各級(jí)地方政府也積極探索嘗試，形成了諸多典型案例做法，比如南京萬人評(píng)議、青島目標(biāo)責(zé)任考核、思明模式等。

一、問題的提出

學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府實(shí)踐進(jìn)行了大量的實(shí)證案例研究，且主要集中在以下幾個(gè)方面：第一，從政府績效評(píng)估體系構(gòu)成要素角度系統(tǒng)地對(duì)地方政府績效考核實(shí)踐個(gè)案進(jìn)行描述性分析，總結(jié)地方政府績效評(píng)估實(shí)踐問題，歸納政府績效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，比如周志忍[1]、伍彬[2]、白現(xiàn)軍[3]、張俊雄[4]等；第二，以個(gè)案研究為對(duì)象對(duì)政府績效評(píng)估體系某一具體要素進(jìn)行分析，主要研究主題集中在評(píng)估方法、指標(biāo)體系構(gòu)建、公眾參與機(jī)制、價(jià)值取向與沖突管理等，如方振邦[5]以北京市延慶縣為例探討了地方政府平衡計(jì)分卡模式的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其應(yīng)用技術(shù)，孫斐[6]基于四川省Z縣政府績效評(píng)估實(shí)踐歷程探討了績效評(píng)估價(jià)值沖突管理；第三，基于多案例的宏觀描述性比較研究，比如董靜[7]，張麗娜[8]、吳健男[9]等人。 國內(nèi)大多數(shù)的地方政府實(shí)踐研究個(gè)案分析多，多案例比較分析少，注重宏觀理論分析，微觀統(tǒng)計(jì)分析研究相對(duì)薄弱，尤其是針對(duì)某一具體評(píng)估領(lǐng)域內(nèi)容采取多案例比較分析的研究更是少見。尚虎平[10]曾通過對(duì)42種模式指標(biāo)體系的“直感強(qiáng)度”“直感強(qiáng)度離中度”“真實(shí)強(qiáng)度”“真實(shí)強(qiáng)度離中度”的聚中、離中分析探討了績效評(píng)估模式泛濫與績效不彰的原因。部分學(xué)者曾以指標(biāo)體系為切入點(diǎn)進(jìn)行了多案例的比較研究，比如林蓉蓉[11]對(duì)21個(gè)指標(biāo)體系的具體指標(biāo)要素進(jìn)行了描述性分析；馬懷德在《政府績效評(píng)估指標(biāo)體系研究報(bào)告》中詳細(xì)描述了典型省市績效評(píng)估指標(biāo)體系所具有的特點(diǎn)及存在的問題；桑助來在《中國政府績效評(píng)估報(bào)告》中從宏觀角度對(duì) “中國地方政府綜合績效評(píng)估指標(biāo)體系”和“中國地方政府部門績效指標(biāo)體系”的構(gòu)成及特點(diǎn)等方面進(jìn)行了分析，但是由于分析內(nèi)容的多維性，指標(biāo)要素描述性介紹多，統(tǒng)計(jì)分析與比較歸納分析少，并未立足統(tǒng)計(jì)指標(biāo)理論，從績效結(jié)構(gòu)與具體指標(biāo)要素的設(shè)計(jì)上進(jìn)行深入分析。

總之，大部分針對(duì)地方政府績效實(shí)踐的研究籠而統(tǒng)之，多案例比較分析研究不足，尤其從政府職能領(lǐng)域績效評(píng)估角度出發(fā)進(jìn)行實(shí)證分析的研究更缺乏。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，成功步入中等收入國家行列，但隨著人口紅利衰減、“中等收入陷阱”風(fēng)險(xiǎn)累積、國際經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整等一系列內(nèi)因與外因的作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展正進(jìn)入“新常態(tài)”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為地方政府的核心職能，是政府績效考核的重要內(nèi)容之一。政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效是政府經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的成效與結(jié)果，它能夠直觀地反應(yīng)政府經(jīng)濟(jì)管理的有效性，并能夠?yàn)檎窈蟮慕?jīng)濟(jì)管理提供方向，有助于政府及時(shí)解決自我運(yùn)行成本效益的問題。[12]有關(guān)政府和市場的爭論，需摒棄“市場”與“政府”二元對(duì)立的觀點(diǎn)，聚焦如何把這兩種配置資源的手段有機(jī)地結(jié)合起來，以取長補(bǔ)短、相互配合。歷史與實(shí)踐反復(fù)地表明，有效的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必需的，沒有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的。政府經(jīng)濟(jì)管理的好與壞，即政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效，關(guān)系著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好與壞，如何評(píng)判政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效，加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效評(píng)估的研究，能為政府開展經(jīng)濟(jì)管理提供有力的參考。劉瑞[13]曾對(duì)我國政府經(jīng)濟(jì)管理績效的內(nèi)涵和意義進(jìn)行了詳細(xì)闡述，并對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理行為所占用和耗費(fèi)的資源及其程度的評(píng)價(jià)指標(biāo)及方法論等問題進(jìn)行了探討，并利用相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析，但是其研究僅是理論層面的探討，并沒有結(jié)合地方政府實(shí)踐對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理績效評(píng)估進(jìn)行深入比較分析。從目前研究成果來看，大部分研究多從政府經(jīng)濟(jì)管理行為所占用和耗費(fèi)的資源及其程度的理論角度出發(fā)，探討如何評(píng)估政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效，缺少對(duì)地方政府實(shí)踐的實(shí)證比較分析。為彌補(bǔ)已有研究的不足，本文以政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能績效為切入點(diǎn)，以省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府績效考核中經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)作為分析對(duì)象，依據(jù)政府職能同構(gòu)性特點(diǎn)和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)理論，從績效結(jié)構(gòu)與指標(biāo)選取兩個(gè)層面比較分析省級(jí)政府考核地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的差異性、同質(zhì)性以及存在問題，并探討在“新常態(tài)”下政府如何提高經(jīng)濟(jì)管理績效評(píng)估有效性的路徑。

二、研究設(shè)計(jì)與樣本選擇

目前，我國大部分地區(qū)在借鑒西方政府績效評(píng)估理論與方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)發(fā)展實(shí)際，積極探索、大膽創(chuàng)新，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)和做法。截至目前，全國共有24個(gè)省（區(qū)、市）和20多個(gè)國務(wù)院部門探索開展了政府績效管理工作。[14]其中，北京市、深圳市、青島市、廈門市以及遼寧省、浙江省、福建省、廣東省等省份在開展績效評(píng)估工作中取得較為顯著的成效。從目前地方政府實(shí)踐情況來看，各級(jí)地方政府是政府績效評(píng)估組織開展的主體，具有典型的“內(nèi)部控制型”[15]特征，在對(duì)地市級(jí)政府的績效考核中，各省級(jí)政府基本都對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一維度進(jìn)行了考核，而且其具體指標(biāo)要素?cái)?shù)量在指標(biāo)總數(shù)中所占比例亦較大，具有一定橫向可比性。

從中國政府行政層級(jí)及行政區(qū)劃來看，目前中央政府尚未組織對(duì)省級(jí)政府績效進(jìn)行評(píng)估，且省級(jí)政府作為研究對(duì)象層次太高，數(shù)量太少；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府處于基層，數(shù)量龐大，而且各地差異很大，不太適合作為探索性研究的研究對(duì)象；地（市）級(jí)政府和縣級(jí)政府?dāng)?shù)量較為適中，而且處于我國政府層級(jí)中層和中下層，符合組織學(xué)破解“中層黑洞”的研究習(xí)慣。在我國中央、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的體制設(shè)計(jì)中，地（市）級(jí)政府是真正的中層政府，它既不屬于過于宏觀的層面，又不屬于過于微觀的層面，但又是典型的地方政府。而我國對(duì)于地市級(jí)政府績效的評(píng)估工作多由省級(jí)政府組織開展進(jìn)行。基于政府績效考核指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)的完整性、指標(biāo)要素選取的代表性以及地方政府績效評(píng)估資料可獲取性等方面的考慮，為充分體現(xiàn)東北、東部、中部、西部五大區(qū)域中省級(jí)政府評(píng)估地市級(jí)政府績效的特點(diǎn)，通過對(duì)政府官方網(wǎng)站及相關(guān)二手文獻(xiàn)資料梳理分析，筆者選取山西省、遼寧省、福建省、山東省、廣東省、甘肅省這6個(gè)省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府績效考核中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)為研究內(nèi)容，分析對(duì)比省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核存在的差異性、共性以及問題，6個(gè)省的基本情況及所設(shè)計(jì)的地市級(jí)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系如下表1所示。

三、績效考核指標(biāo)比較分析

政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的關(guān)鍵是績效結(jié)構(gòu)的設(shè)置以及具體指標(biāo)要素的選取。政府績效結(jié)構(gòu)的設(shè)置是建立科學(xué)的績效評(píng)估指標(biāo)體系的前提和基礎(chǔ)，它既能使政府職能結(jié)構(gòu)化和體系化，避免指標(biāo)設(shè)計(jì)的混亂、重復(fù)或缺失，同時(shí)也有利于后期的績效分析。[16]由于評(píng)估對(duì)象在數(shù)量和質(zhì)量上的復(fù)雜程度不同，可以將指標(biāo)體系分為直線結(jié)構(gòu)和樹狀結(jié)構(gòu)兩種。直線結(jié)構(gòu)由一個(gè)一級(jí)指標(biāo)和若干子指標(biāo)構(gòu)成,較為簡單,可以用來衡量微觀領(lǐng)域、不太復(fù)雜的問題。樹狀結(jié)構(gòu)由若干一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，每一個(gè)一級(jí)指標(biāo)可以細(xì)分為若干二級(jí)指標(biāo),每一個(gè)二級(jí)指標(biāo)又可以細(xì)化為若干三級(jí)指標(biāo)。對(duì)于這樣一個(gè)由目標(biāo)、準(zhǔn)則、具體操作指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等要素組成的指標(biāo)體系,在數(shù)學(xué)上可以用有向樹來描述之。[17]指標(biāo)是指標(biāo)體系構(gòu)成的具體要素，從廣義的角度理解，指標(biāo)既可能是一種量化的手段，表現(xiàn)為一種可數(shù)值化的東西，也可能是通過一定的定性方法來確定，反映事物的一種價(jià)值，不同類型指標(biāo)所起的作用及反映內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)不同。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅包括經(jīng)濟(jì)增長，而且包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和效益的提高，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)與和諧等各方面。 因此，對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核的分析也須從其績效結(jié)構(gòu)和指標(biāo)要素上入手，這樣對(duì)于指導(dǎo)地方政府有效開展經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效評(píng)估才更具有針對(duì)性和導(dǎo)向性。

（一）績效考核結(jié)構(gòu)的分析

如果限定了某一個(gè)或某幾個(gè)方面的績效，事實(shí)上也就規(guī)定著今后政府經(jīng)濟(jì)管理的行為目標(biāo)。[18]不同的績效結(jié)構(gòu)以及指標(biāo)類型反映不同的考核重點(diǎn)。指標(biāo)體系的績效結(jié)構(gòu)反映了考核的維度和取向。總體來看，各省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)估側(cè)重點(diǎn)各相不同，績效指標(biāo)結(jié)構(gòu)化程度較低，評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)以可操作性為主，很少考慮理論上的科學(xué)性，指標(biāo)體系構(gòu)建自成體系，在構(gòu)建思路、數(shù)據(jù)來源，甚至指標(biāo)術(shù)語使用等方面缺乏統(tǒng)一性[19]。

表1 6個(gè)省級(jí)政府對(duì)下一級(jí)地市級(jí)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系基本情況

1.績效結(jié)構(gòu)共性分析：績效結(jié)構(gòu)層次不明，績效導(dǎo)向性與針對(duì)性差。6個(gè)省級(jí)政府在設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)時(shí)，大部分未考慮績效結(jié)構(gòu)的層級(jí)性和導(dǎo)向性，績效結(jié)構(gòu)缺乏邏輯性和關(guān)聯(lián)系性，指標(biāo)體系的構(gòu)建多出于現(xiàn)實(shí)操作性的考慮而忽略了理論依據(jù)，指標(biāo)劃分標(biāo)準(zhǔn)缺乏理論依據(jù)，部門工作特點(diǎn)突出。如表2所示，在6個(gè)省中只有遼寧和福建對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核設(shè)計(jì)有一、二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)，廣東、山東、陜西以及甘肅四省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核一級(jí)指標(biāo)之后沒有再進(jìn)行詳細(xì)指標(biāo)類別劃分，直接是具體的指標(biāo)要素；其次，績效結(jié)構(gòu)基本上是綜合論績效結(jié)構(gòu)，即對(duì)績效的考核即側(cè)重過程也注重結(jié)果。

表2 6個(gè)省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)的層級(jí)數(shù)統(tǒng)計(jì)表

2.績效結(jié)構(gòu)差異性分析：不同地域政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效評(píng)估側(cè)重點(diǎn)不同。績效結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)取決于考核項(xiàng)的考核指向是什么，不同的考核指向影響績效結(jié)構(gòu)的安排。由于不同地區(qū)所處的發(fā)展階段不盡相同，其考核的指向自然也因地而異。從各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效結(jié)構(gòu)的安排來看，又有其各自的側(cè)重點(diǎn)。例如，各地對(duì)于經(jīng)濟(jì)管理的考察，從具體指標(biāo)要素的選擇上看，有的省份在著重于考察經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的改善，而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變情況考察較少，而有的省份則著重于考察產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的改善，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長量的考察很少，還有的省份著重考察經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的情況，對(duì)于經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益的考察很少。

（二）具體指標(biāo)要素的分析

雷蒙鮑爾在《指標(biāo)》一書中提出，“指標(biāo)是一種量化的數(shù)據(jù)，它是一套統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用它來描述社會(huì)規(guī)劃和進(jìn)行社會(huì)分析，對(duì)現(xiàn)狀和未來做出估價(jià)。”聯(lián)合國教科文組織則認(rèn)為，指標(biāo)是“通過定量分析評(píng)價(jià)社會(huì)進(jìn)行生活狀況的變化”。[20]按照統(tǒng)計(jì)指標(biāo)理論，本文將省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核選取的指標(biāo)要素劃分為總量指標(biāo)、相對(duì)指標(biāo)以及平均指標(biāo)等類型，具體如下表3所示。

1.指標(biāo)要素選取的共性比較分析：“增長”旋律下的相對(duì)量考核。

表3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)要素類型統(tǒng)計(jì)表

各地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核在指標(biāo)要素的選擇上既存在共性也各有側(cè)重點(diǎn)。第一，以定量考核和結(jié)果指標(biāo)為主。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度一般都是通過可量化的數(shù)據(jù)來加以評(píng)價(jià)的，且多以考核結(jié)果為主。地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核中均不采用定性指標(biāo)，以定量考核為主且，強(qiáng)調(diào)指標(biāo)的可測量性和客觀性。定性指標(biāo)是對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象主觀描述和分析來反映評(píng)價(jià)結(jié)果的指標(biāo)，無法直接通過數(shù)據(jù)計(jì)算分析評(píng)價(jià)內(nèi)容，如表3所示，6個(gè)省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)要素均不含定性指標(biāo)；第二，在指標(biāo)要素的選擇上幾乎不采用比較相對(duì)指標(biāo)和比例相對(duì)指標(biāo)。如表3統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，比較相對(duì)指標(biāo)和比例相對(duì)指標(biāo)數(shù)量所占指標(biāo)總數(shù)比例較少，除了遼寧和福建兩個(gè)省份中采用少量的比較相對(duì)指標(biāo)，遼寧和山東采用比例相對(duì)指標(biāo)，在其余省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核中均不涉及上述兩類指標(biāo)；第三，省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的考核側(cè)重于對(duì)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)部動(dòng)能的考察。6個(gè)省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)類型的設(shè)計(jì)上均不同程度的采用了強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)、結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)以及動(dòng)態(tài)相指標(biāo)，政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的評(píng)估以經(jīng)濟(jì)增量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，很少考慮平均發(fā)展問題。如下圖一所示，從指標(biāo)要素類型的數(shù)量分布來看，政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的考核指標(biāo)以相對(duì)指標(biāo)為主，兼顧總量指標(biāo)，而很少涉及平均類指標(biāo)，其中，相對(duì)指標(biāo)的選擇主要以動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)為主，兼顧結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)和強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)，比例類相對(duì)指標(biāo)占比較少。從我國目前經(jīng)濟(jì)政策及國際環(huán)境來看，在長期一定時(shí)間內(nèi)“保增長、促穩(wěn)定”始終是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)，這就意味著各級(jí)地方政府追求對(duì)增量或相對(duì)量的考核；第四，GDP及增長率、人均GDP及增長率以及地方財(cái)政收入等指標(biāo)依然是地方政府績效考核的重點(diǎn)。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，5個(gè)省份將GDP存量作為考核地市級(jí)政府績效的重要指標(biāo)，且其權(quán)重所占的比重都大于其他指標(biāo)，6個(gè)省份均采用了GDP增長率、人均GDP及增長率等相對(duì)指標(biāo)，只有廣東省沒有采用GDP而是只采用GDP增長率及人均GDP增長率這兩個(gè)增量指標(biāo)來考察政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效。因此，在地方政府績效考核上，GDP依然是地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核的重要指標(biāo)。

2.指標(biāo)要素選取的差異性分析：六種績效考核模式。

圖一 指標(biāo)類型數(shù)量分布統(tǒng)計(jì)圖

我國經(jīng)濟(jì)存在區(qū)域間發(fā)展不平衡的問題，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)處于不同的發(fā)展階段，政府的經(jīng)濟(jì)職能側(cè)重點(diǎn)也就有所差異。政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)具有多樣性，而目標(biāo)的重要性以及它們之間的替代關(guān)系也經(jīng)常發(fā)生變化。地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)從根本上取決于各地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的側(cè)重點(diǎn)，也就是在一定發(fā)展時(shí)期內(nèi)政府經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)方向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)是什么。指標(biāo)是一種量化的數(shù)據(jù)，它是一套統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用它來描述社會(huì)規(guī)劃和進(jìn)行社會(huì)分析，對(duì)現(xiàn)狀和未來做出估價(jià)。不同類型的指標(biāo)反映考核的不同指向，考核項(xiàng)與指標(biāo)之間是一對(duì)多的關(guān)系。盡管各省級(jí)政府在對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)的選取上存在共性，但是其各自的側(cè)重點(diǎn)又不盡相同，如下圖二所示。

各省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的考核存在一定差異，評(píng)估側(cè)重點(diǎn)不同。東部地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核更加側(cè)重對(duì)經(jīng)濟(jì)增量的考察，而中部地區(qū)、西部地區(qū)以及東北地區(qū)側(cè)重對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的考察。東部地區(qū)福建省、山東省、廣東省對(duì)地市級(jí)政府考核側(cè)重對(duì)相對(duì)量的考察，但各省之間又存在一定差異性。福建省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府的考核指標(biāo)以動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)為主，兼顧結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)和強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)，對(duì)總量指標(biāo)和比較相對(duì)指標(biāo)涉及較少，未涉及比例相對(duì)指標(biāo)。如上表3所示，福建省總量指標(biāo)數(shù)只占其指標(biāo)總數(shù)的5.3%，動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)數(shù)則占到指標(biāo)總數(shù)的52.6%，結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)數(shù)占指標(biāo)總數(shù)的26.3%，強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)數(shù)占指標(biāo)總數(shù)的10.5%；山東省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核則以動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)為主，兼顧總量和結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)，涉及少量強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)和比例相對(duì)指標(biāo)，如表3所示，其中，動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)數(shù)占指標(biāo)總數(shù)的 48.2%，總量指標(biāo)和結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)數(shù)均占指標(biāo)總數(shù)的18.5%，強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)數(shù)占指標(biāo)總數(shù)的11.1%，比例相對(duì)指標(biāo)數(shù)只占指標(biāo)總數(shù)的3.7%；廣東省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核側(cè)重動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)，兼顧強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)以及結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)，總體指標(biāo)數(shù)量偏少，未涵蓋總量指標(biāo)、比例相對(duì)指標(biāo)以及比例相對(duì)指標(biāo)，如上表3所示，廣東省動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)數(shù)占指標(biāo)總數(shù)的44.4%，強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)和動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)數(shù)分別占指標(biāo)總數(shù)的33.3%和22.2%。

圖二 地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)類型雷達(dá)圖分布

與東部地區(qū)不同，中部地區(qū)、西部地區(qū)以及東北地區(qū)省份對(duì)地方政府績效考核側(cè)重對(duì)總量的考察，但各省之間也存在差異。山西省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的考核以總量指標(biāo)為主，兼顧結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)、強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)和動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)，但考核指標(biāo)總體數(shù)量偏少，其指標(biāo)要素的選取是否具有代表性值得進(jìn)一步商榷；遼寧省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府的考核則以總量指標(biāo)為主，兼顧動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)，涉及少量結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)、強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)、動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)以及比例相對(duì)指標(biāo)，根據(jù)上表3統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在遼寧省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)要素中，總量指標(biāo)數(shù)占指標(biāo)總數(shù)的69%，動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)數(shù)占指標(biāo)總數(shù)的17.2%，其中結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)、強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)、比例相對(duì)指標(biāo)以及比較相對(duì)指標(biāo)都低于5%；甘肅省對(duì)地市級(jí)政府的考核則以總量指標(biāo)和動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)為主，兼顧強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)和結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)，如表3所示，在甘肅省對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)數(shù)量中，總量指標(biāo)和動(dòng)態(tài)相對(duì)指標(biāo)數(shù)分別占指標(biāo)總數(shù)的33.3%，強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)和結(jié)構(gòu)相對(duì)指標(biāo)數(shù)分別占指標(biāo)總數(shù)的22.2%和11.1%。

總體而言，從具體指標(biāo)要素的選擇上看，有的省份著重考察經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的改善，而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變情況考察較少，而有的省份則著重于考察產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的改善，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長量的考察很少，還有的省份著重考察經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的情況，對(duì)于經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益的考察很少。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在區(qū)域間不平衡發(fā)展的問題，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不同的發(fā)展階段，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段政府的經(jīng)濟(jì)職能側(cè)重點(diǎn)也有所不同。

（三）存在的主要問題

雖然各省級(jí)政府在對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)要素的選擇上體現(xiàn)出了不同地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心，突出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合性考核，但是在績效結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、指標(biāo)選擇與分類、指標(biāo)名稱擬定等方面存在諸多問題。一是績效結(jié)構(gòu)不完整，邏輯層次不明顯。一般說來，政府經(jīng)濟(jì)管理行為的績效要考慮三方面的內(nèi)容：第一，政府經(jīng)濟(jì)管理對(duì)社會(huì)所要求的管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況；第二，政府經(jīng)濟(jì)管理部門為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量；第三，政府經(jīng)濟(jì)管理行為所占用和耗費(fèi)的資源及其程度。[21]但是，從目前各省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府績效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)情況來看，缺少對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理行為成本及其所占和耗費(fèi)資源及其程度的考核；二是指標(biāo)分類缺乏依據(jù)，指標(biāo)代表性不強(qiáng)。部分省份在考核地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效指標(biāo)設(shè)計(jì)中，主觀隨性和部門工作考核特征明顯，比如，部分省市政府將 “新農(nóng)村建設(shè)”“扶貧開發(fā)工作”“城市規(guī)劃管理”“控違拆違工作”“落實(shí)惠農(nóng)政策”“年培訓(xùn)農(nóng)民人次”“投資工作”作為考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)；指標(biāo)要素設(shè)置的數(shù)量偏少，指標(biāo)代表性不足。部分省份在設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)時(shí)，指標(biāo)考核數(shù)量太少，涵蓋內(nèi)容少，指標(biāo)代表性不足；三是指標(biāo)名稱表述不規(guī)范，缺少闡釋性說明。指標(biāo)名稱設(shè)置不規(guī)范，“多指標(biāo)一名稱”“同義不同名”以及“同名不同義”的現(xiàn)象較為普遍。比如，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核，有的省份叫“經(jīng)濟(jì)增長”，有的省份叫“經(jīng)濟(jì)管理”，但是考核實(shí)際內(nèi)容并無差別；大部分省份都對(duì)地市級(jí)財(cái)政收入進(jìn)行考核，但是指標(biāo)名稱命名又各不相同，有的采用“一般預(yù)算財(cái)政收入”，有的采用“公共財(cái)政預(yù)算收入；“多指標(biāo)一名稱”的工作事項(xiàng)而非指標(biāo)化考核較多，比如有的省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核具體指標(biāo)要素中設(shè)置 “人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額及增長率”，該指標(biāo)實(shí)際包含“人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額”和“社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長率”兩個(gè)具體指標(biāo)要素，指標(biāo)存量和增量未作嚴(yán)格的區(qū)分；具體要素指標(biāo)的內(nèi)涵、意義以及評(píng)分方法說明性闡述不足，地市級(jí)政府無法完全掌握考核的方法及要點(diǎn)。在6個(gè)省級(jí)政府設(shè)計(jì)的績效指標(biāo)體系中，只有遼寧省對(duì)每一個(gè)指標(biāo)內(nèi)涵、統(tǒng)計(jì)口徑、考核方式等內(nèi)容做了詳細(xì)地闡釋性說明。

四、總結(jié)

隨著我國社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的深化改革，政府在經(jīng)濟(jì)管理中的自用資源利用率增加，隨著人力資源的提升，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的耗費(fèi)與占用也相應(yīng)增加，雖然提升了經(jīng)濟(jì)管理效率，但并不明顯，針對(duì)這一問題，實(shí)施政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的制度創(chuàng)新已是勢在必行。[22]地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核已由過去單一的“GDP”考核轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S度、全方位的綜合考核，但由于各地處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，不同地區(qū)的地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能重心不同，在“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、積存量”全面衡量的基礎(chǔ)上各地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核的內(nèi)容存在一定的差異性。從地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核比較分析來看，可得到以下幾點(diǎn)啟示：

第一，政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的關(guān)鍵是績效結(jié)構(gòu)的建立以及具體指標(biāo)要素的選取。績效結(jié)構(gòu)的完整性是保證指標(biāo)體系科學(xué)性和有效性的基礎(chǔ)，而地方政府職能的同構(gòu)性特點(diǎn)是設(shè)計(jì)績效結(jié)構(gòu)的理論基礎(chǔ)。

第二，建立規(guī)范統(tǒng)一的指標(biāo)體系框架需要考慮地方政府職能同構(gòu)下不同地區(qū)地方政府職能管理重心的差異性，也即考核指向的梯度性。考核指向的梯度性反映在具體指標(biāo)要素類型的選擇上，不同的指標(biāo)要素類型反映不同的考核取向，科學(xué)的選擇具體指標(biāo)要素決定績效指標(biāo)體系的信度和效度。

第三，績效考核指標(biāo)體系要兼具應(yīng)用性和科學(xué)性兩個(gè)方面，加強(qiáng)績效指標(biāo)體系的理論解釋與實(shí)踐應(yīng)用說明。任何事物的應(yīng)用都需要相關(guān)的應(yīng)用介紹，就像藥品使用說明書一樣，績效指標(biāo)體系也需要對(duì)其構(gòu)成的成分、適用的對(duì)象、注意事項(xiàng)等進(jìn)行詳細(xì)的闡述，讓閱讀者或操作者知道其原理及使用方法。績效指標(biāo)體系的理論解釋及應(yīng)用說明要包括績效指標(biāo)構(gòu)建的理論及原則、適用對(duì)象、績效結(jié)構(gòu)、指標(biāo)的闡述、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)及操作說明等內(nèi)容。

[1]周志忍：《效能建設(shè):績效管理的福建模式及其啟示》，《中國行政管理》2008年第11期，第42～47 頁

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（責(zé)任編輯：張曉月）

A Provincial Comparative Study of the Economic Development Indicators in the Performance Evaluation of the Municipal Government

Liu Pengpeng Yun Jie

At present,the local government economic development assessment has been changed from a single“GDP” examination to a multi-dimensional and comprehensive assessment.Through the analysis of the performance indicators of the six provincial governments to assess the economic performance of the municipal government,the local governments’economic development assessment focuses on the relative degree of economic development,the internal dynamics of economi development,and GDP and growth rate,per capita GDP and growth Rate,local fiscal revenue and other indicators are still an important part of the local government assessment of economic development.However,due to the different economic development stage,the local government’s economic development in different regions has different functions.Based on the comprehensive measurement of“growth,adjustment and stockpiling”,the content of local government’s economic development performance evaluation exits differences,some problems and a large improvement in the optimization of space.

government performance evaluation,economic development,index system,performance structure

中國社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目 “行政管理體制改革與政府績效評(píng)估”（批準(zhǔn)號(hào)：2016ZZXS004）。