我國行政體制改革趨勢：一個分析框架*

王亞茹 韓瑞波

我國行政體制改革趨勢：一個分析框架*

王亞茹 韓瑞波

運用文獻計量學及其可視化方法，對1996～2016年國內行政體制改革研究領域的研究主體、熱點主題、時區分布、薄弱環節與發展趨勢進行分析，發現行政體制改革的研究是與整個改革實踐的發展變遷相契合的，研究主題和研究范圍在不斷拓展。盡管國內行政體制改革研究取得了豐碩的成果，但研究視角有待進一步拓展，行政體制改革研究的中國經驗、中國理論還有待歸納和創新，研究方法還較為單一。深化行政體制改革研究，應高度重視行政體制改革與國家治理之間的內在邏輯，加快推進行政體制改革的中國化、本土化研究，創新、優化研究方法和思維方法。

行政體制改革 政府職能改革 行政改革研究

黨的十八屆三中全會提出了完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標。行政體制作為國家體制的重要組成部分，其與政治體制、經濟體制、社會體制、文化體制和生態文明體制等共同構成了國家治理體系。行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求，也是堅定走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革的重要內容，影響著國家治理體系和治理能力現代化的進程。這就迫切需要總結和梳理國內關于行政體制改革研究的總體現狀、熱點難點與發展趨勢等以回應國家頂層設計對學界理論研究的新需求。本文旨在運用文獻計量學及其可視化方法，對1996～2016年國內行政體制改革研究領域的研究主體、熱點主題、時區分布、薄弱環節與發展趨勢進行分析，運用知識網絡分析工具CiteSpace，繪制出國內行政體制改革研究的知識圖譜，從多維視角審視我國行政體制改革研究的現狀、熱點與前沿，以期為更加深入開展我國行政體制改革的理論研究和實踐探索提供基礎參考資料。

一、數據來源與研究方法

文獻來源于中國學術期刊網絡出版總庫（CNKI），文獻檢索主題詞為行政體制改革，來源類別為核心期刊，來源年限為1996～2016年，檢索條件為“精確”，共檢索到“行政體制改革”相關文獻1235篇，并經過數據比對篩選后獲取有效文獻1117篇，操作時間為2017年3月10日。本文選取了具有較高研究價值和學術水平的核心期刊文獻作為研究數據，有助于提高研究內容的價值性和研究結果的準確性。同時本文對文獻信息進行了手工數據清洗，包括剔除其中的公告、通知或者與本研究主題相關性不大的干擾文獻，對路徑、建議等近義詞進行規范處理，從而有效提升文獻分析的效度和信度。

科學知識圖譜是應用數學及計算機科學技術等方法，以計量學、科學學為基礎開展的可視化研究，其基本原理是分析關鍵詞等單位的同質性、契合性及研究測度。[1]它不僅能夠用來挖掘某領域研究的熱點，還可以利用其可視化效果對該領域的研究進行全景式再現。[2]本文將美國德雷塞爾大學陳超美博士開發的一款CiteS-pace可視化計量軟件作為研究工具，它基于共引分析理論等對特定領域文獻集合進行計算，通過一系列可視化圖譜繪制來實現對某一領域演化潛在動力機制的分析與發展前沿的探測。[3]

最終將所下載的有效文獻數據整理保存為refworks格式的全文本文檔，將相關文獻數據按照特定格式導入CiteSpaceIII軟件，設置閾值取前50，年度切片時間為一年，算法選擇為最小生成樹算法，運行CiteSpaceIII軟件繪制時區視圖、共現圖譜等，并生成相應的有效參考信息。

二、我國行政體制改革研究的基本情況

（一）文獻年代分布

每年發表的文獻數量可以在一定程度上反映出我國行政體制改革領域的研究現狀和發展趨勢。圖一（下頁）呈現的是1996～2016年我國行政體制改革領域文獻發表數量的總體變化趨勢。由圖一可以看出，我國行政體制改革研究的發文量總體呈現波動上升的趨勢。黨的十六大明確提出，繼續深化行政管理體制改革，構建“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。黨的十六屆二中全會審議通過了 《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》，明確強調行政管理體制是推進政治體制改革的重要內容，要充分認識到行政體制改革的重要性和必要性。與之相應，2003年、2004年學術界關于行政體制改革的研究開始增多。黨的十七大提出“形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”，并首次公開提出了“大部制”的改革思路，有力推動了行政體制改革研究向深度和廣度發展，發文量在2008年達到階段性小高峰。2013年黨的十八屆三中全會明確提出要全面深化改革，加快轉變政府職能，深化行政體制改革，建設法治政府和服務型政府。在中央政策導向下，再次引發學術界對我國行政體制改革領域研究的熱情，故而在2013年關于行政體制改革的研究成果再次猛增，該年的發文量為143篇，達到20年來發文量的頂峰，實現了質的飛躍。之后該領域研究的文獻量出現回落，因為隨著該領域研究的深入，相關研究漸入冷卻期，文獻量下降屬于正常現象。就其總體而言，我國行政體制改革領域的研究取得一定成果，其發展軌跡受政府政策制定驅動影響較大，發文量驟增的年代大都與國家政策出臺時期具有較高契合度。這表明我國行政體制改革領域的研究具有鮮明的政策導向特征，同時也彰顯了我國學者積極響應國家政策需求、服務社會發展的高度責任意識。

圖一 行政體制改革研究文獻的年代分布

（二）主要研究力量

國內行政學和政治學的學者是行政體制改革領域研究的核心力量。表1（下頁）是國內行政體制改革研究領域發文量居前20位的高產作者。表2（下頁）是該領域發文量居前14位的核心機構。在我國行政體制改革研究領域，國家行政學院的汪玉凱、薄貴利、許耀桐，中國行政管理學會的沈榮華，華東師范大學的吳志華以及廈門大學的陳振明等都是重要的作者，同時國家行政學院、北京大學、中國社會科學院、中國人民大學以及中國行政管理學會等高校及科研院所的研究成果較為豐富、居于前列。由表1、表 2 可知，國內“211”、“985”高校及其研究團隊和科研院所具有較強的研究能力，在論文數量、專著論著以及基金項目等方面均取得豐碩成果，是國內行政體制改革領域的研究主體。

雖然這些高校及科研機構的研究成果豐碩，但是該領域中研究機構之間關系比較疏遠，研究學者之間合作較為貧乏，這與在國外學界積極開展合作研究的主流趨勢不相符合，我們應該構建跨區域、跨學科的協同創新研究平臺，提升研究成果質量以服務于實踐的需求。此外，從這些研究機構的地域分布來看，我國行政體制改革領域的主要研究機構基本集中在中東部地區，表2所示的研究機構主要分布在北京、武漢、長春、天津和廣州，這在很大程度上反映出受社會、經濟等環境背景條件等因素影響，我國在行政體制改革領域的研究方面東中西部地區發展不均衡的現狀。

（三）文 獻 期 刊分布

通過對行政體制改革領域的相關論文所在期刊的分布進行分析，我們可以基本確定該領域的重要期刊，為該領域相關文獻資料的搜集提供可靠的依據和指導。由表3（下頁）所示，本文統計了在行政體制改革研究領域發文量相對較大的期刊，發文10篇以上的有16種期刊，這些期刊可以被認為是行政體制改革研究的主要陣地。我們認為在行政體制改革領域相關研究中，可以重點對這類期刊進行查閱。從期刊刊名可以看出，文獻大都分布于行政學和政治學類期刊，這從側面印證了行政學和政治學是行政體制改革研究的主要學科。其中“中文社會科學引文索引”期刊占10種，說明該領域的研究基本得到學術界的關注和認可。排名前五位的分別是 《中國行政管理》、《人民論壇》、《領導科學》、《行政論壇》、《國家行政學院學報》，累計發文量達到243篇，約占總量的20%。這些期刊基本可以被認定為我國行政體制改革研究的主要期刊。

（四）高被引文獻

對國內行政體制改革領域的高被引文獻進行研究分析，可以一定程度上反映出該領域研究的核心內容，從而利于預測該領域的發展趨勢。表4是1996～2016年國內行政體制改革研究領域前20位的高被引文獻，主要涉及行政學、政治學等學科，這與前述研究主體的分析基本一致，為我國行政體制改革領域研究提供了重要的理論支持。在行政體制改革的基礎理論研究方面，廈門大學的陳振明、清華大學的薛瀾、南開大學的朱光磊以及國家行政學院的吳江等學者就行政體制改革的理論基礎、目標選擇、內涵意義等進行了深入研究和探討，表明我國行政體制改革領域的階段性研究成果陸續出現，并就基礎性理論研究基本取得相對共識，但也在不斷批判式發展。同時也有學者具體就行政體制改革的實踐路徑及有效對策等方面積極建言獻策，如江蘇行政學院的孫學玉提出構建省直管縣的公共行政體制；蘇州大學沈榮華認為“一站式”服務方式可能成為實現行政體制改革的有效通道等。這也表明我國行政體制改革的路徑選擇等對策研究方面成果不斷豐富，國內學界積極回應“如何進行行政體制改革”的現實問題。

表1 1996～2016年行政體制改革研究發文量前20位的作者

表2 1996～2016年行政體制改革研究發文量前14位的核心機構

表3 我國行政體制改革研究文獻期刊分布

三、國內行政體制改革研究的知識圖譜

表5為1996～2016年我國行政體制改革領域研究前45位的高頻關鍵詞列表，表中所示的高頻關鍵詞是國內行政體制改革領域研究中使用最廣泛的代表性術語，同時也一定程度上表征了該研究領域的熱點主題。行政體制改革、體制改革出現頻次最多，分別為184和169，遠遠高于其他關鍵詞頻次，是該研究領域的主要標簽。排名前10的高頻詞分別是：行政體制改革（184）、體制改革（169）、行政體制（65）、機構改革（55）、服務型政府（51）、行政改革（42）、政府職能（35）、審批制度（33）、電子政務（30）、政治體制改革（26）。這表明行政體制改革研究主要聚焦于體制改革、機構改革、服務型政府、政府職能轉變、行政審批制度改革等領域。

表4 1996～2016年我國行政體制改革領域研究前20位的高被引文獻

圖二（下頁）是行政體制改革研究的聚類圖譜，全景式再現了1996～2016年國內行政體制改革領域研究的圖景全貌。該圖譜以行政體制改革主題為核心呈現五大板塊內容：第一板塊是關于轉變政府職能研究，主要共現熱點關鍵詞有：政府職能、公共服務、社會管理、政府職能轉變、服務型政府、職能轉變等。這說明繼續推進政府職能轉變，注重全面履行政府職能，仍然是我國全面深化行政體制改革的關鍵內容和核心領域。第二板塊是關于政府機構改革研究，主要共現熱點關鍵詞有：機構改革、大部門體制、機構編制、部門利益、政府機構改革、機構臃腫等。這表明我國繼續探索實行大部門體制是優化政府組織架構、深化行政機構改革的重要內容。第三板塊是關于中央與地方關系研究，主要共現熱點關鍵詞有：地方政府、省直管縣、市管縣、行政層級、下放權力、簡政放權等。表明目前國內理論界日益重視縱向行政體制改革，使之與橫向改革相互協調，共同為我國實現科學行政提供體制保障。第四板塊是關于政府與市場、社會之間的關系研究問題，主要共現關鍵詞有：政社分開、政事分開、社會組織等，這說明我國行政體制改革重視理順政府外部關系，從而提高與市場經濟體制的適應性。第五板塊是關于行政體制機制創新研究，主要共現熱點關鍵詞有：審批制度、電子政務、法治政府、依法行政、政府績效、制度創新、政府公信力等。這表明我國積極探索和實踐行政體制機制創新，從而推進行政管理的科學化、民主化、責任化和法治化，提高政府公信力和執行力。總體而言，政府職能的轉變已經成為今后我國行政體制改革的核心領域，建設服務型政府、法治政府、效能政府和責任政府已是我國行政體制改革的重點課題。

表5 1996～2016年我國行政體制改革領域研究前45個高頻關鍵詞列表

圖二 行政體制改革研究的聚類圖譜

四、國內行政體制改革研究的熱點主題

這里基于以往經典文獻研究和知識圖譜分析，對國內行政體制改革領域的研究熱點和主題進行歸納總結，從宏觀視角將其分為四個研究主題，試圖通過對該領域研究主題及其內容的剖析，梳理現有研究的知識框架和發展脈絡，并在此基礎上發掘未來的研究增長點。

（一）行政體制改革的理論基礎

在我國行政體制改革研究理論基礎建設上，一方面國內學者充分汲取了國外新公共管理、整體政府、政府管理流程、目標管理、學習型組織等理論的先進理念。如馬振清認為，應基于學習型組織理論來改變“金字塔式”的傳統政府組織管理結構，實現政府職能的轉變和行政管理體制的創新，構建自由開放、與時俱進的學習型政府。[4]吳賢靜認為應依據行政生態環境來構建內外兼修的行政系統以擺脫傳統行政職權配置與運行的路徑依賴。[5]柴生秦認為新公共管理理論中強調的科學企業管理方法以及將競爭機制引入公共服務領域等基本思想對我國行政體制改革具有借鑒意義。[6]陳振明認為新公共管理模式對于處理政府與市場、社會之間的關系，提高我國行政效率和深化行政體制改革具有一定的參考價值。[7]郭燕芬等認為行政體制改革的環節構成了包含目標制定、分解與控制以及評估反饋的目標管理運作體系，目標管理理論對我國行政體制改革具有適用性，從而基于該理論提出有效指導我國行政體制改革的建議。[8]魏紅英采用歷史考察法，認為我國行政體制改革的價值取向應該在不同層次和不同階段有所側重。[9]何哲基于組織變革和流程再造的理論視角，提出既要提高效率，又要注重平衡政治利益以及提高政治合法性的行政體制改革目標。[10]王立峰從行政自制理論出發，提出優化行政決策制度，提高政策執行力，改善行政監督模式等措施來創新我國行政體制機制。[11]李景春等認為我們應當確立整體政府理念，通過健全行政問責機制、完善行政評估與監督體系等對策，不斷發展和完善我國的行政體制。[12]這些學者借鑒了當前政府改革治理模式的精髓，回應了新公共管理改革所導致的結構性分化缺陷，并提出通過調整政府組織結構、重構新型行政責任制度、優化行政決策制度、改善行政監督模式等措施，從而推動我國的行政體制改革的進程。

另一方面學界充分立足我國國情，注重本土行政管理研究的深入與發展。如姚引良等認為網絡化治理理論雖然為我國建設服務型政府提供了理想的框架思路，但是我國應該結合國情，以層級制政府機構為基礎，以政府參與型為模式來推進政府職能轉變。[13]同時結合歷代領導集體就政府體制改革的實踐經驗，融入“科學發展觀”、“為人民服務”等中國特色社會主義理論，從而能夠為我國行政體制改革的主導目標——服務型政府的實現提供理論指導。

（二）行政體制改革的動力機制

我國行政體制改革的動力機制問題日益引起國內學者的關注，該問題也是擺在改革實踐者與理論研究者面前的重大現實問題。目前國內學界認為行政體制改革的動力機制主要包括：

一是系統性動力機制。胡偉等人認為，行政體制改革有其客觀的“動力系統”，我國行政體制改革的動力主要源自兩個方面：政治權威的推動和經濟體制改革的推動。行政體制改革幾乎缺乏自動力機制，經濟體制改革是根本動力，政治體制改革提供了足夠的政治權威支持，促成中國行政體制改革的適應性特征。[14]針對行政體制改革的“自動力機制”，王婷認為對于當前中國的行政體制改革來說，如何跳出外在的經濟調試型的目標模式，基于我國行政體制自身特點來重塑行政權力的配置邏輯，厘清行政權力的治理邊界，完成行政體制改革自動力系統的構建，是推進構建中國特色社會主義行政體制的關鍵問題。[15]扶松茂強調了行政體制的系統性特征，指出行政體制作為整個社會大系統的重要組成部分，其發展、變革是在多種力量相互作用、競爭、依存的過程中得以實現的。行政體制改革的根本動力源于生產力的發展，而與生產力發展相對應的經濟體制、政治體制與社會文化體制構成行政體制改革的基本外動力；在外動力的驅動下，形成了行政體制特定的內部結構、職能與人事安排，它們作為內動力推進行政體制的改革。[16]因此，系統性動力機制主要聚焦于行政體制改革的外動力與內動力之間的互動。

二是利益相關動力機制。吳志華指出了行政體制改革中隱含的利益悖論，即行政體制改革的顯性公共目標取向與改革執行者隱化自我利益取向之間存在沖突，需要對改革執行者的合理經濟利益損失給予合法化補償，形成 “激勵-約束”對稱和“報賞-績效”對應的行政機制。[17]石亞軍從部門利益的視角列舉了深化行政體制改革，從體制和制度上治理部門利益的若干建議：治理部門利益，實現從“部門行政”向“公共行政”的轉型；轉變政府職能；推行大部制改革；優化權力運行機制；建設公共財政體制；完善立法體制；改革干部人事制度。部門利益既是深化行政體制改革的瓶頸，也是動力之一。[18]

（三）行政體制改革的難點困境

當前我國的行政體制改革充滿重重阻力并陷入前所未有的困境之中。這些阻力和困境表現在以下兩個方面：

一是已推行的行政體制改革并未達到理想的效果。任劍濤將政府改革的失效歸結為一種“單邊改革模式”[19]，即空間上局限于政府的職能和組織結構方面，時限上帶有濃厚的修補性和滯后性。汪玉凱同樣指出，過去我國的諸多機構改革方案往往是針對當時出現的突出問題而制定實施的，缺少長遠的制度性設計，并深受領導人個人喜好的影響。[20]徐繼敏指出，改革地方行政體制是我國行政體制改革的重點和難點，近年來陸續推行的各種類型的行政體制改革，諸如“省管縣”改革、大部制改革、行政執法體制改革、鄉鎮體制改革等在一定程度上緩解了地方行政體制面臨的壓力，但這些改革往往缺乏統一的目標和部署，尚未納入法治軌道，且缺乏針對性，導致對解決現行行政體制弊端的意義不大。[21]何哲認為，現有的行政體制改革側重于“效率導向”，忽視了行政體制改革本身所特有的政治復雜性，導致對該問題的認識簡單化，改革缺乏可持續性和系統性。[22]總之，現有的改革舉措雖已取得一定成就，但仍需全方位地加以改進。

二是行政體制本身固有的缺陷始終是行政體制改革的強大阻力。薛剛凌等人指出，我國現有的行政體制兼具計劃與市場的雙重屬性，在改革實踐中暴露出一些問題，具體表現為：政府職能過寬；權力過分集中；組織結構不合理；指揮和控制機制不完善；決策機制、執行機制與監督機制不健全等等。[23]包法寶將大部制改革面臨的困境總結為四個方面：如何打破部門本位利益藩籬；如何科學設計決策權、執行權、監督權；如何協調政府各類機構的關系；如何處理好機構合并后的編制調整和人員分流。[24]吳思紅論述了我國鄉鎮體制固有的缺陷，我國縣鄉之間主要是一種壓力型體制，壓力型管理需要通過完整的官僚制結構以實現管理目標，沒有完整的官僚制保證就不可能出現真正的管理效率。事實上當前我國鄉鎮政府的管理職能不斷弱化，這類問題已相當普遍。[25]汪永清列舉了我國行政執法體制的一些突出問題，如行政執法權橫向過于分散；“自費執法”，執法趨利明顯；執法權力缺乏必要分解，“一條龍”現象較為嚴重；審批、發證過多，辦事手續繁瑣；權力與責任脫節；執法人員素質堪憂；等等。[26]從以上學者的分析可知，我國行政體制本身的缺陷表現在多個層面，并對各類型的行政體制改革構成阻礙。

（四）行政體制改革的路徑選擇

通過對相關經典文獻的梳理以及結合該領域聚類圖譜的分析，可以得出國內學者對于我國行政體制改革共同的路徑研究主要集中在以下四個方面：

一是加快轉變政府職能。轉變政府職能是我國當前行政體制改革的核心，也是處理好政府與市場關系的關鍵。許超認為轉變政府職能應該規范政府與市場、社會之間的關系，實現政企分開、政資分開、政事分開和政社分開；優化政府職能結構，強化社會管理和公共服務職能；改革行政審批制度，轉變政府職能行使方式等。[27]薄貴利認為還應該依法明確公共服務在政府職能中的主導地位；健全政府職責體系，依法明確各級政府公共服務的職責權限，全面落實依法行政。[28]魏禮群提出要進一步完善宏觀調控和市場體系，全面加強和諧社會建設，提高公共服務水平，注重保障和改善民生。[29]高小平認為欲轉變政府職能，需要處理好改革體制與創新機制、經濟發展與社會發展、政府職能與其他社會主體職能、“管理”與“服務”、依法行政與職能改革等方面的關系。[30]此外，朱光明等認為還應該通過健全事業單位法人治理結構，強化對重點事業領域的經費保障以及構建基本公共服務質量保障體系等方面進一步深化事業單位分類改革。[31]可見，轉變政府職能基本上是圍繞“法治國家”、“市場經濟”、“和諧社會”以及“服務型政府”等主題來展開的。

二是優化行政組織結構。政府組織結構的優化既是鞏固政府職能轉變成果的體制保障，又是合理配置行政權力的組織基礎。國內學者基本按照橫向結構、縱向結構以及規模結構等層面來展開論述。如宋世明指出優化政府組織結構應大膽借鑒西方國家在推進大部制改革實踐中的成功經驗，并基于我國行政權力體制的特殊性，加快大部制改革的步伐，重新配置黨政機構中的行政權力，加強決策權、執行權與監督權的互相制約與監督。[32]楊志晨認為優化政府組織結構和推進大部制改革需要在改革的不同階段制定相應的改革對策，即系統制定改革前導期預制的應用型對策，改革推進期量制的結構型對策，改革深入期特制的攻堅型對策，改革完善期定制的調諧型對策。[33]石佑啟等人指出優化政府組織結構應從行政組織的三維結構著手，擴大橫向管理幅度；減少行政層級；控制行政組織規模；實行大部制，并按照行政決策、執行和監督三分原則設置行政組織結構；打破職責同構，整合條塊管理以建立伙伴關系。[34]石黃慧通過借鑒扁平化組織結構模式在企業的成功運用經驗，并借助信息技術和網絡技術，提出優化政府組織結構、構建扁平化政府組織的建議。[35]何哲認為政府在網絡社會時代需要進行一系列的適應性變革，重塑傳統的政府科層體系。[36]此外，楊樺（2012）還從優化非政府公共組織結構的角度出發，提出要擴大非政府公共組織的規模；合理界定其職能以及增強非政府公共組織的獨立性，建構與政府間監督與合作的關系結構。

三是建立和完善政府績效管理系統。提高政府績效是當前深化行政體制改革的必然要求，是增強政府公信力的重要途徑。圍繞政府績效管理系統構建和完善的路徑研究，主要從價值取向、評估主體、指標細化、法律保障以及溝通反饋渠道等方面進行探索。如張旭霞（2008）認為應該通過讓公眾、專家、社會組織等主體廣泛參與評價政府績效，同時發揮政府領導人的指導和激勵作用，堅持外部評估與內部評估相結合，促進評估主體的多元化，建構起立體的、系統的政府績效評價機制。包國憲等（2008）認為只有建立完善的相關法律體系，并從法律上保障政府績效評估組織的權威性，才能保證政府績效評估的制度化、法制化，從而推動政府績效的順利實施。唐鐵漢（2006）提出從改進組織管理、關注績效結果以及改造業務流程三個方面入手，建立符合我國國情的政府績效評估的經濟、效益、效率指標相結合的指標體系。張定安等（2004）提出要更新觀念，將政府績效管理提高到樹立正確政績觀、落實科學發展觀的高度，使績效評估管理與加強黨風、政風相結合，全面實施政府績效戰略。

四是創新行政管理方式，提高政府公信力。彭向剛（2013）從行政文化建設的角度，提出要樹立和強化公共服務、人本行政、結果導向、依法行政、公正廉潔、高效便民、開拓創新、和諧善治等行政理念。還有學者提出要建設廉潔政府，推進政務公開制度，健全聽證制度，積極探索實行政府公務人員的財產公開制度等，充分保障公民的知情權（蔣建軍，2013）。蔡立輝（2005）提出要進一步推進電子政務建設，實現政府內部網絡化辦公，整合各業務應用系統，形成綜合單一窗口對外的政府服務系統，為公眾提供無縫的電子化服務，提高政府管理效能和服務質量。也有學者提出要改革和完善政府決策機制，如建立健全公眾參與、專家咨詢和集體決策相結合的決策機制；通過一站式、網上審批等形式，減少行政審批環節，提高行政審批工作效度和透明度等，推進決策的科學化、民主化建設（王一程、贠杰，2006）。總之，行政管理方式創新的過程就是推動行政管理方式由“管制型”、“單一化”、“人治型”向“服務型”、“多元化”、“法治型”轉變的過程，以便努力滿足日益多樣化的社會需求和價值期待。

五、國內行政體制改革研究的發展軌跡與基本特點

我國行政體制改革的研究前沿是基于CiteSpaceIII軟件中的突變詞探測功能，通過探測主題詞詞頻的時間分布，構建突變詞年代分布圖，依靠詞頻的動態變化來探索某個領域的演變軌跡及前沿趨勢 （陳悅等，2015）。由圖三（下頁）可見，近20年來我國行政體制改革研究的熱點前沿中主要有全面深化改革(8.6)、治理能力（7.81）、機構改革(6.34)、大部制（5.28）、社會管理（5.25）、新公共管理（4.59）、行政體制(4.47)、政府行政體制（4.39）、和諧社會（4.14）、簡政放權（4.01）、大部門體制 (3.92)、省直管縣（3.65）、政府機構改革 （3.63）、公務員制度（3.63）、行政體制改革 (3.4)以及服務型政府（3.25）等16個突變詞。這些突變詞呈現了國內行政體制改革領域研究內容和研究熱點的變化情況，結合它們的時區分布，我們可以把握我國行政體制改革研究發展的基本特點，主要表現為：

第一，行政體制改革的研究是與整個改革實踐的發展變遷相契合的。學界關于行政體制改革的研究服務于我國行政改革的實踐，學術研究服務于國家的戰略需求，彰顯了理論引領和對策咨詢的功能，因此我們在理解學者們的研究時必須結合我國行政體制改革的實際。在樣本數據的時間段內，1998年的改革是歷次改革中力度最大、機構變化和人員調整最大的一次。根據黨的十五大精神，改革的目標是建立“辦事高效、運轉協調、行為規范”的行政管理體制，完善國家公務員制度，建設高素質專業化行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的中國特色行政管理體制。由此1998～2003年這段時期出現的高頻詞匯就涉及公務員制度、市場經濟體制、機構編制、機構變革等內容。2003年改革旨在解決行政管理體制中的突出矛盾問題，為促進改革開放和現代化建設提供組織保障。黨的十七大報告進一步強調加快行政管理體制改革，建設服務型政府，要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。2003～2013年這個時間段出現大量新詞匯，如服務型政府、電子政府、審批制度、大部制改革、地方政府、省直管縣、社會治理、部門利益等。2013年的改革以職能轉變為核心繼續簡政放權，推進機構改革，完善制度機制，提高行政效能穩步推進大部門制改革。2013年至今的行政體制改革研究熱點詞匯包括全面深化改革、治理能力、頂層設計、政事分開、簡政放權等內容。我們不難看出，行政體制改革領域的研究始終緊密貼合社會變遷的實際，并與國家戰略發展方向相適應。

第二，研究主題和研究范圍不斷拓展。基于圖三所反映的信息，我們可以將國內行政體制改革的研究主題歸納為三個層面，即研究行政體制與經濟體制的關系；研究行政體制內部結構的問題；研究行政體制與社會結構的關系等。研究范圍雖然大大拓展，但研究的問題和重點并不聚焦。也就是說，國內當前關于行政體制改革的研究盡管相當豐富，但缺乏針對性和系統性，諸多理論與實踐的關鍵難題并未解決，尚未形成系統而完整的行政體制改革研究體系。在與改革實踐的對接方面表現出一定的滯后性，特別是難以提出切合實際并具有可操作性的建設性建議。因此，加強系統的行政體制改革研究，摒棄空泛的研究路徑，轉向實用主義的研究范式，是今后的行政體制改革研究主攻的方向之一。

六、研究的薄弱環節與前沿趨勢

通過梳理和分析1996～2016年來國內行政體制改革研究的文獻成果，我們發現盡管該領域研究取得了豐碩的成果，但是仍然存在以下薄弱環節：

一是研究視角有待進一步拓展。目前行政體制改革領域的研究成果多數是從行政學、政治學等學科視角進行分析，從心理學、經濟學、法學、倫理學等學科視角進行研究的文獻成果較少，尤其是綜合多學科視角進行跨學科研究的學術成果更是鳳毛麟角。如對行政體制改革的社會心理研究、法理基礎、系統整體論等視角等都可進行深入分析。

圖三 我國行政體制改革研究前沿的時區視圖

二是行政體制改革研究的中國經驗、中國理論還有待進一步歸納和創新。盡管我國浙江等地開展了不同程度的行政體制創新實踐探索，但多數是對該地區具體措施與經驗的描述，缺乏從國家層面進行模式經驗的規律性提煉總結。幾千年來，我國積累了豐富的行政管理經驗，但是對我國古代積累的重要理念、精華經驗的歸納與梳理的文獻較為匱乏 （蘇保忠等，2006）。學者們在行政管理理論方面尤其是關于中國特色的行政管理理論方面研究不夠，本土關懷缺乏，在探討具體改革思路時如何緊密結合我國國情有待進一步加強。

三是研究方法較為單一?，F有對行政體制改革的研究多數采用批判主義或者規范主義的研究路徑，運用計量分析、模型研究等實證分析的成果相對較少。即便存在一些基于實踐層面的討論，也多為對地方政府改革創新實踐經驗的介紹和描述，真正能將實證分析與規范研究有機結合的研究成果少之又少。這使得國內關于規范與實證、定性與定量相結合的行政體制改革相關研究成果較為匱乏，不能較好地指導我國行政體制改革的實踐。

針對上述行政體制改革研究中的薄弱環節，結合黨和政府對行政體制改革的新要求，未來幾年行政體制改革研究應從以下幾個方向進行探索創新：

一是高度重視行政體制改革與國家治理之間的內在邏輯。行政體制是國家治理體系的重要組成部分，它與政治體制、文化體制、社會體制、經濟體制和生態文明體制共同支撐了國家治理體系。因此，行政體制改革一方面必須考慮如何與其他體制改革進行優勢互補和良性互動，共同推進國家治理體系的現代化建設；另一方面從行政體制內部著手，要實現從注重流程改革向結構與流程同步改革的轉變，通過實現行政體制自身結構與流程的互動，來提高行政體制改革的整體成效。

二是加快推進行政體制改革的中國化、本土化研究。我國行政體制改革雖然進行了30余年，但是尚未形成中國語境的行政體制改革理論體系。未來的行政體制改革研究要立足于我國自身的政治生態和社會現實，并從國家層面進行各地實踐模式經驗的規律性提煉和總結。在引進國外理論知識的同時，要實現本土知識資源與引進知識資源的相互融合，擴充和創新我國行政體制改革研究的知識資源和知識基礎，并以科學發展觀為指導，探索中國特色行政管理體制，推進國家治理體系和治理能力的現代化建設。

三是創新和優化研究方法和思維方法。行政體制改革研究具有較強的應用性和實踐性，一方面我們要科學運用規范研究方法，在采用行政學、政治學等學科研究方法的同時，吸納和引用經濟學、社會學、倫理學、心理學、法學等學科方法，構建跨學科協同創新研究平臺，增強研究理論的科學性和實用性；另一方面我們要鼓勵運用模型建構、案例分析、計量分析、調研、個案等方法進行實證研究，運用辯證思維來推進中國特色行政體制改革的研究。

[1]姜曉萍 蘇楠：《國內公共服務體系研究的知識圖譜》,《上海行政學院學報》2014年第3期，第 47～50頁

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The Trend of China’s Administrative System Reform:An Analytical Framework

Wang Yaru Han Ruibo

Using the method of Bibliometrics and its visualization,this paper analysis the research subject,hot topics,time distribution,weak links and development trend of the reform of the administrative system in the domestic research field from 1996 to 2016,and the research finds that the reform of the administrative system corresponds to the development and changes of the whole reform practice and research topic and research in the scope is expanding.Although the research on the reform of the administrative system in China has made great achievements,but research perspective could further expand,Chinese experience and theory of the reform of the administrative system could be summarized and innovated and the research methods are single.To deepen the administrative system reform study,we could attach great importance to the internal logic between administrative reform and national governance,speed up in the sinicization and localization in the reform of the administrative system,innovate and optimize research method and thinking method.

administrative system reform,government function reform,research on administrative reform

武漢大學政治與公共管理學院 湖北武漢 430072

*該標題為《重慶社會科學》編輯部改定標題，作者原標題為《國內行政體制改革研究的知識圖譜》?；痦椖浚簢疑鐣茖W基金重點項目“提高政策效能與地方政府公共政策執行力研究”（批準號：11AZZ004）。