社會參與視角下的高校治理模式改革初探

胡仲勝

摘要：在社會參與視角下推進(jìn)高等學(xué)校治理模式由傳統(tǒng)單一權(quán)力中心向多元共治過渡，可以有效助推教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。將政府和高校以外的第三方社會力量納入到高校治理的權(quán)責(zé)體系中，可以使其擺脫“行政化”和“封閉化”傾向。要克服高校治理中既有社會參與思維的局限性和路徑的匱乏，須以體系化、規(guī)范化的制度供給來保障社會參與的權(quán)責(zé)和利益實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建“政府—社會—高校”三者之間順暢的權(quán)責(zé)平衡和協(xié)作共贏關(guān)系。具體包括明確社會力量在參與高校治理中的法律空間、規(guī)范社會參與高校治理的權(quán)責(zé)體系，以及

拓展和改進(jìn)社會參與高校治理的思維及方式。

關(guān)鍵詞：社會參與；高校治理；多元共治；制度供給

中圖分類號：G647文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：

10052909（2017）05000604

高等教育作為教育領(lǐng)域的一個子系統(tǒng)，其治理模式的革新是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。既有教育管理理念和制度的滯后，使政府、高校和社會三方在高校治理體系中缺位、越位、錯位的現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其是社會參與權(quán)力的弱化乃至缺乏，已經(jīng)成為構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)體制的阻礙。在社會參與視角下推進(jìn)高等學(xué)校治理模式改革，將高校治理的部分權(quán)限回歸社會，構(gòu)建包含政府、高校和社會在內(nèi)的多元共治體系，既有公共管理理論作為依據(jù)，也有具體實(shí)踐作為支撐。

一、 高校多元共治發(fā)展趨勢及其社會參與因素

（一）多元共治漸成現(xiàn)代高校治理模式新選項(xiàng)

高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的改革與創(chuàng)新已經(jīng)成為高等教育適應(yīng)社會發(fā)展的必然選擇，也是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。長期以來，在高校管理體制上形成的“政府—高校”直線封閉運(yùn)行軌道，在高校自主化管理、推進(jìn)開放辦學(xué)、獲取多元教育資源、培養(yǎng)社會化人才等方面制約了高校的發(fā)展。而由高校內(nèi)部各成員代表共同組成決策機(jī)構(gòu)對學(xué)校事務(wù)進(jìn)行治理的狹義自治模式，也不利于高校與社會之間的服務(wù)對接和良性互動。將治理概念引入高等教育領(lǐng)域，相對于傳統(tǒng)大學(xué)管理中的集合式權(quán)力導(dǎo)向，及僅限于高校內(nèi)部的科層制權(quán)力分配，更強(qiáng)調(diào)決策、行政、學(xué)術(shù)等多重權(quán)力資源的平衡制約和共享式重組，從而促進(jìn)高等學(xué)校的發(fā)展更加符合包含高校、政府和社會在內(nèi)的多元化利益需求。

對應(yīng)公共管理領(lǐng)域的多中心治理理論，多元共治排斥權(quán)力的壟斷和集中化，意味著“有許多在形式上相互獨(dú)立的決策中心……它們在競爭關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性活動，或者利用核心機(jī)制來解決沖突”[1]。它的制度安排打破最高權(quán)威只有一個的權(quán)力格局，形成一個由多權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)，并在一定規(guī)則約束下以多種形式共同行使權(quán)力[2]。高校作為一種利益相關(guān)者組織的存在，相關(guān)權(quán)益主體共同治理的需求越來越迫切，由高校內(nèi)部和外部利益相關(guān)者共同參與高校重大事務(wù)決策的權(quán)力配置模式，形成高校多元共治結(jié)構(gòu)。其中在政府和高校之外的第三方利益相關(guān)者即為本文所指的社會力量。就當(dāng)前高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀而言，推進(jìn)社會力量參與高校治理模式改革具有時代意義，多元共治應(yīng)該成為一個重要的新選項(xiàng)。

（二）社會力量是高校多元共治模式的關(guān)鍵要素

高校治理與傳統(tǒng)管理概念的重要差別，在于管理通常強(qiáng)調(diào)自上而下的垂直管制，而治理概念則關(guān)注與高校運(yùn)行過程和運(yùn)行結(jié)果有直接和間接利益關(guān)聯(lián)的社會群體的利益訴求和實(shí)現(xiàn)情況，通過多元利益主體的積極參與，達(dá)到高校管理的價值平衡和效率提升[3]。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和各類社會力量的顯著增強(qiáng)，社會參與已經(jīng)成為新的高校治理結(jié)構(gòu)中不可或缺的要素。一方面，政府正在加快轉(zhuǎn)變職能，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下無所不包的全能型政府向市場經(jīng)濟(jì)體制下的有限政府、責(zé)任政府過渡，逐漸還權(quán)于民、還權(quán)于社會。另一方面，公民社會正在不斷成長，在各類公共事務(wù)中的社會利益代表群體逐漸壯大，其觸角也已延伸至高等教育領(lǐng)域。同時，高校與社會的相互聯(lián)系不僅很難割裂，反而越來越緊密。高校作為教育和研究機(jī)構(gòu)為社會培養(yǎng)人才、貢獻(xiàn)知識，而社會則為高校提供人才的出入口，以及豐富的教學(xué)和科研資源。因此，將社會參與融入到高校治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)體系具有重要意義。

一是制衡高校治理中的過度“行政化”及彌補(bǔ)“政府失靈”。傳統(tǒng)的以“政府包辦”為特點(diǎn)的國家管理體制使得高等教育機(jī)構(gòu)在一定程度上成為教育主管部門的附屬，政府對高校的管理以及高校內(nèi)部的自治均形成了較為嚴(yán)重的“行政化”傾向，一些不應(yīng)由行政介入的領(lǐng)域也滲入了政府的“影子”。通過社會力量的介入，不僅能在行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間增加協(xié)調(diào)緩沖地帶，還能適當(dāng)彌補(bǔ)政府逐步退出而高校又無能為力的治理真空。構(gòu)建涵蓋政府、學(xué)校和社會三方力量的相對權(quán)力結(jié)構(gòu)，有利于引導(dǎo)高校走出過度“行政化”的漩渦。

二是聚合社會智慧和資源，扭轉(zhuǎn)高校發(fā)展中的“封閉化”傾向。在政府和高校二元權(quán)力結(jié)構(gòu)下發(fā)展起來的高校治理結(jié)構(gòu)，在很大程度上忽略了社會利益訴求。政府對高校人、財(cái)、物資源的壟斷支配權(quán)使其在管理上過度自信，弱化利益兼顧和效能追求。而高校內(nèi)部狹隘的自治化傾向亦過度強(qiáng)調(diào)自身利益的最大化，有的還因?yàn)槿狈εc社會價值的有效互動而成為“知識孤島”[4]。構(gòu)建高校治理對社會參與的響應(yīng)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅有助于克服高校運(yùn)行過程中的復(fù)雜難題，更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對高校的需求，還能為高校凝聚更加多元、靈活的發(fā)展資源。

二、 社會參與高校治理的路徑、問題及其成因

（一）目前社會參與高校治理的主要路徑

在高等教育自身變革和社會參與外部倒逼的雙重作用下，高等教育領(lǐng)域并非完全排斥社會參與，并且在高校治理中也存在著一定程度的社會參與，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，有關(guān)高等教育宏觀決策中的社會意見表達(dá)。在中央或地方制定高等教育法等法律法規(guī)的過程中，有正式途徑聽取社會各界的意見。同時，近年來黨政領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于高等教育的決策、相關(guān)工作會議等，亦逐步有意識地邀請社會代表尤其是知名企業(yè)家代表參加，以聽取意見和建議。endprint

第二，社會參與高等教育資金籌措和教育資源合作。一些企業(yè)、慈善人士、公益組織或校友為高校建設(shè)捐款，或者設(shè)立專項(xiàng)獎學(xué)金、助學(xué)金、幫扶基金等。一些機(jī)構(gòu)為大學(xué)生提供實(shí)踐活動基地，幫助就業(yè)指導(dǎo)。同時，高等教育辦學(xué)主體中的民辦教育近年來異軍突起，成為社會辦學(xué)的一股重要力量。

第三，企業(yè)等社會機(jī)構(gòu)與高校進(jìn)行產(chǎn)學(xué)研合作。生產(chǎn)部門和高校憑借各自在功能與資源方面的優(yōu)勢進(jìn)行協(xié)同與集成化，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新在上、中、下游的對接與耦合。而隨著技術(shù)發(fā)展和創(chuàng)新形態(tài)的演變，政府在搭建

創(chuàng)新平臺中的作用，用戶在創(chuàng)新進(jìn)程中的特殊地位進(jìn)一步凸顯，“產(chǎn)學(xué)研”正在向“政產(chǎn)學(xué)研用”轉(zhuǎn)變。

第四，組建涵蓋社會利益代表的高校董事會。目前，部分高校建立了董事會制度，將熱心高等教育事業(yè)的社會各界知名人士、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、公益組織等納入其中，為高校發(fā)展提供咨詢和監(jiān)督，輔助學(xué)校進(jìn)行各類決策和管理。

此外，部分專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)針對高校辦學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)的社會評估，以及媒體等對高等教育的輿論監(jiān)督等，也在一定程度上參與了高校治理。可以看出，高校治理在近年的發(fā)展中越來越多地容納了社會參與內(nèi)容，并且作用愈發(fā)顯著。

（二）目前社會參與高校治理的問題及其成因

與現(xiàn)代大學(xué)制度起源的西方相比，中國高校治理中的社會參與還處于相對早期階段，在參與的形式、內(nèi)容、程度等方面還有不小差距。分析其目前面臨的問題和背后的原因主要包括以下方面。

一是社會參與的意愿和能力不足。作為社會大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，高校所承載的社會價值越來越豐富，所涉及的社會利益越來越多元，然而相應(yīng)的社會利益代表群體卻未能同步成長。一方面部分社會個體或組織存在“搭便車”心態(tài)，自身不愿介入高校治理卻指望坐享其成；另一方面即使能夠通過某種途徑參與其中，也認(rèn)為只是個形式，不會真正影響高校重大事項(xiàng)決策和利益分配，從而不愿參與。同時，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會文化傳統(tǒng)等的影響，人們?nèi)鄙賲⑴c公共事務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，參與高校治理更是新鮮事物，知識和能力結(jié)構(gòu)的匱乏亦制約了社會參與的積極性。由此導(dǎo)致目前社會參與高校治理的主體意識、利益意識和責(zé)任意識不足，主動性、自覺性較低。

二是社會參與的權(quán)限和利益被邊緣化。近年來，高校管理體制改革的重點(diǎn)主要集中在“中央—地方—高校”三者之間的縱向關(guān)系調(diào)整，很少涉及“政府—社會—高校”三者之間的橫向關(guān)系協(xié)調(diào)。高校治理模式仍然呈現(xiàn)出“政府—高校”這一傳統(tǒng)的二元權(quán)力主導(dǎo)結(jié)構(gòu)，介于政府與高校之間的第三方社會力量參與高校治理的權(quán)限和利益幾乎被邊緣化甚至被忽略[5]。社會參與的權(quán)利得不到充分尊重，不僅極大地影響了社會利益群體的權(quán)責(zé)地位和參與意識，更加劇了高校治理的“封閉式”傾向乃至利益損失，難以與開放式辦學(xué)理念和構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度相適應(yīng)。

三是社會參與缺乏體制機(jī)制保障。一方面，與高等教育相關(guān)的法律法規(guī)未能詳細(xì)界定社會力量參與高校治理的方式、方法、權(quán)利和義務(wù)，社會參與的法理依據(jù)不充分，與之相關(guān)的利益群體難以形成組織，沒有固定的意見傳輸渠道；另一方面，已有的社會參與路徑權(quán)利分散、組織松散，高校內(nèi)部亦缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、評估及反饋機(jī)制，社會力量參與呈現(xiàn)臨時性、短暫性等缺陷[6]。體制機(jī)制在這些方面的不健全致使社會參與高校治理的積極性受挫，效能打折扣。

三、 加大制度供給，推進(jìn)社會參與高校治理改革

發(fā)揮社會參與在高校治理中的作用，構(gòu)建“政府—社會—高校”三者之間順暢的權(quán)責(zé)平衡和協(xié)作共贏關(guān)系。當(dāng)前條件下重點(diǎn)是要探索社會參與高校治理的路徑和方式，以體系化、規(guī)范化的制度供給來保障社會參與權(quán)責(zé)和利益的有效落實(shí)，從而促進(jìn)社會參與意識的培養(yǎng)、能力的提升，最終推進(jìn)多元共治模式下高校治理結(jié)構(gòu)的改革和完善。

（一）明確社會力量在參與高校治理中的法律空間

政府的法規(guī)和政策對社會參與高校治理具有導(dǎo)向和依據(jù)作用。在依法治校的背景下，多元共治的高校治理模式，以及社會參與高校治理的生存土壤首先在于明確其法律空間。《教育法》第八條第一款規(guī)定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”這一規(guī)定確立了教育的公共性原則，并為教育領(lǐng)域的社會參與提供依據(jù)。《高等教育法》中也在不同章節(jié)提及高校與社會的關(guān)系，為二者建立鏈接提供空間。但是可以看出，這些提法仍然比較籠統(tǒng)而抽象，尤其是后者僅在“高等學(xué)校的組織和活動”中規(guī)定了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制這一內(nèi)部管理體制，而沒有提及高校治理結(jié)構(gòu)中的社會力量參與，建議在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的體制下，界定社會參與高校治理的原則和路徑。同時，建議有關(guān)部門制定高校治理相關(guān)法律法規(guī)時更多吸納社會公眾意見，在政府教育主管部門的行政行為中采取更多社會參與措施，以提升高等教育宏觀決策與管理的科學(xué)性。

（二）建章立制，規(guī)范社會參與高校治理的權(quán)責(zé)體系

遵循國家法律而制定的高校內(nèi)部章程，不僅得到國家法律認(rèn)可與保障，更成為各高校日常運(yùn)行的基本規(guī)范。這是對高校決策權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的分配和協(xié)調(diào)，在很大程度上亦是對高校治理權(quán)責(zé)體系的細(xì)化。強(qiáng)化社會參與對高校治理的積極作用，可以通過建立重大決策咨詢制度，在規(guī)范的決策程序框架中廣泛征求社會利益相關(guān)者意見；建立具有合作、審議等功能的理事會制度，吸納社會公眾、企業(yè)團(tuán)體、公益組織等進(jìn)行輔助治理；建立與社會良性互動的響應(yīng)機(jī)制，推動校務(wù)公開并接受社會監(jiān)督和評議。高校章程應(yīng)該為社會力量的介入規(guī)定明確的權(quán)責(zé)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行制度和保障措施。如建立學(xué)校董事會、校務(wù)理事會、決策咨詢委員會等常設(shè)社會參與機(jī)構(gòu)，就要在章程中規(guī)定這些組織在高校治理結(jié)構(gòu)中的地位、權(quán)限范圍、人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來源等，并配套制定各自獨(dú)立的運(yùn)行規(guī)范，確保其職能的有效發(fā)揮。

（三）拓展和改進(jìn)社會參與高校治理的思維及方式

社會參與高校治理要求教育主管部門、高等學(xué)校自身及各類社會力量，改變傳統(tǒng)的、單向的、唯一權(quán)力中心的管理理念，強(qiáng)化利益相關(guān)者權(quán)責(zé)分配，加快培育社會參與的意識和能力。首先，政府應(yīng)主動加快職能轉(zhuǎn)型，綜合運(yùn)用以法律、政策、市場等為代表的柔性手段參與高校治理，積極為社會參與讓渡“權(quán)力空間”，為高校營造充滿活力的發(fā)展環(huán)境。其次，高校自身要順應(yīng)社會參與高校治理的趨勢和要求，以開放的思維探索建立適應(yīng)社會參與的高校內(nèi)部治理體系，通過決策咨詢、評估評價、問責(zé)監(jiān)督等形式，吸收更多的社會要素參與學(xué)校多元共治。同時，還應(yīng)大力發(fā)展以咨詢、評估、監(jiān)測、監(jiān)督、知識共享等為專業(yè)職能的第三方教育中介組織，并創(chuàng)造條件使其廣泛參與政府的高等教育政策咨詢評估、高校辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)測評價，構(gòu)建政府、高校和社會三者之間關(guān)系的良性互動和制衡格局。參考文獻(xiàn)：endprint

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Abstract：

In the perspective of social participation， promoting the transition of governance mode of higher education from traditional single power center to multiple governance can effectively boost the modernization of education governance system. Third party social forces apart from the government and the universities taking part in the system of university governance can free it from the tendency of “administration” and “blocking”. To overcome the lack of social participation in thinking and the limitation of path of university governance， systematic and standardized institutional supply should be provided to ensure the realization of rights， responsibilities and interests of social participation， and a smooth power balance and winwin cooperation relationship should be constructed among the government， the society， and the universities. That is， to ensure the legal space， to regulate the system of power and responsibility， and to improve and expand the thinking and way of social participation in university governance.

Keywords： social participation； university governance； multiple governance； institutional supply

（編輯王宣）endprint