農村基層組織人員瀆職犯罪探析

摘 要 隨著經濟的發展，涉農領域的職務犯罪案件頻發，這其中又以瀆職類犯罪侵害群眾利益最為明顯，但農村基層組織人員的瀆職類犯罪受到主體要件、瀆職行為證明等多種因素限制，本文從筆者辦理的一起村干部濫用職權案件為例，對村干部瀆職犯罪類案件進行分析。

關鍵詞 村干部 瀆職 主體要件

作者簡介：李兆欣，天津市東麗區人民檢察院控告申訴科副科級助理檢察員。

中圖分類號：D924.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.171

涉農領域的職務犯罪案件是發生在群眾身邊，直接影響群眾切身利益的敏感案件，該類案件有著小官大貪、群眾反響大易引發上訪、案情復雜等特點，也一直是我院職偵工作查處的重點。今年以來，我院職偵局查處了多件涉農領域的職務犯罪案件，取得了良好的效果。李某某涉嫌濫用職權一案是我院職偵局近年來查辦的第一起村干部瀆職案件，該案在偵辦過程中遇到很多新問題、新情況，我們一方面不斷分析理解相關法律規定，尋找法律依據；另一方面根據調查情況不斷調整偵查思路，剝繭抽絲，確定正確的偵查方向，最終查明相關事實，移送起訴。在案件辦理過程中，我們積累了很多經驗，也為今后該類案件的偵查工作提供了有益的借鑒。

一、案件基本情況

犯罪嫌疑人李某某在2009年至2012年期間擔任軍糧城街某村村委會主任，負責村里全面工作。2011年3月因軍糧城新市鎮北旺臨時路建設，該村集體企業天津市軍糧城變形紗設備廠（以下簡稱變形紗廠）進行拆遷，該村村委會協助軍糧城街道進行拆遷工作，負責對變形紗廠四至范圍進行確認，同時對變形紗廠內集體資產和個人資產的權屬進行劃分指認，犯罪嫌疑人李某某具體負責此項工作。李某某在對變形紗廠院內建筑物權屬進行劃分確權的過程中，沒有將本應歸屬于某村村集體的1559.64平方米房屋進行指認，造成村集體補償款損失1792656.5元。

另，李某某在對變形紗廠院內的附屬設施進行劃分指認過程中，將本屬于在變形紗廠租用場地的天津晟通達混凝土有限公司的一臺200噸地磅擅自指認為變形紗廠承租人劉勝臣的資產，造成軍糧城街在變形紗廠的拆遷中就該地磅對劉勝臣以及天津晟通達混凝土有限公司進行了重復補償，造成國家拆遷補償款損失30萬元。

二、該案中村干部構成瀆職犯罪主體分析

根據《中華人民共和國刑法》第三百九十七條的規定，構成濫用職權罪、玩忽職守罪的主體是國家機關工作人員。根據最高人民法院《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》，國家機關工作人員是指在國家機關中從事公務的人員，包括在各級國家權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中從事公務的人員。僅從上述規定看，村干部不符合瀆職罪的主體要件。

但是，2002年全國人大會議通過的《關于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》專門針對瀆職罪主體適用問題做出了立法解釋，該解釋規定：“在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，視為國家機關工作人員。”該立法解釋對于國家機關工作人員的定義做了比較寬泛的解釋，除了上文所述一般意義上的國家機關人員以外，三種人員在特定情形下也被視為國家機關工作人員：1.法律法規授權行使行政管理職權的組織中從事公務的人員。2.受委托行使職權的組織中從事公務的人員。3.沒有編制但從事公務的人員。

本案中，李某某不屬于法律授權以及沒有編制但從事公務的情形。而關于該司法解釋規定的第二種情形即受委托行使職權的組織中從事公務的人員，這其中涉及兩個法律概念，一個受委托，一個是從事公務。

關于“受委托”認定的問題，“最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋”第二十一條規定：“行政機關在沒有法律、法規或者規章規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使職權的，應當視為委托”，因此，行政機關委托其他組織行使職權是有法律依據的。實踐中，很多鄉鎮街道把諸如征地、拆遷的具體實施工作以及后續補償款的發放等很多管理職能通過發文件、開大會、通知等形式布置給相關村委會，由村委會具體執行。這種情況應該就屬于上述受委托行使行政管理職權的情形，即在特定情況下，村干部受到鄉鎮人民政府、街道辦事處等單位授權所行使的一些具有行政管理特點的職能行為，可以認定其“受委托”。

關于認定“從事公務”的問題，2000年第九屆全國人大常務委員會通過的《關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》對于從事公務行為尤其是村基層組織從事公務的行為進行了界定，規定了村基層組織人員七種“從事公務”的行為：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業款物的管理；（三）國有土地的經營和管理；（四）土地征收、征用補償費用的管理；（五）代收、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。根據該解釋，“從事公務”的根本特征是行政管理行為，并列舉了六種具體的具有行政管理特征的“從事公務”的情形。除此之外，最高人民法院《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》對于“從事公務人員”也有相關規定，該紀要認為“從事公務人員”的特征為特定條件下行使國家管理職能，并列舉了三種符合該特征的三種情形：1.依法履行職責的各級人民代表大會代表；2.依法履行審判職責的人們陪審員；3.協助鄉鎮人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會、居民委員會等農村和城市基層組織人員。同時該紀要對于“從事公務”的理解也有相關解釋，紀要認為從事公務是指代表國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責，公務主要表現為與職權相聯系的公共事務以及監督、管理國有財產的活動。endprint

綜上，村干部協助政府拆遷的行為應當屬于從事公務的行為。首先，在法理上，政府主導下的拆遷尤其是城市化進程中對涉農區域的拆遷是行政管理行為，是政府履行行政管理職責的一部分，具有行政管理的特征，其本身就是一種公務行為，在這個過程中相關村委會以及村干部協助政府進行拆遷的行為亦應當是整體行政管理行為的一部分，是不可分割的，進而將其視為從事公務。其次，在法律依據方面，2000年第九屆全國人大常務委員會通過的《關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》中規定的村基層組織人員從事公務的七種情形中，既在第四項中列明了土地征收、征用行為屬于從事公務，又在第七項中以兜底條款的形式規定了協助人民政府從事的其他行政管理工作，明確了村基層組織人員協助人民政府從事的行政管理工作屬于從事公務。與此同時，《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》也明確了協助鄉鎮人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會、居民委員會等農村和城市基層組織人員屬于從事公務人員。因此，無論在法理上還是法條上，村基層組織人員從事公務都有法律依據。

具體到本案中，李某某符合受委托從事公務的特征。軍糧城街是變形紗廠拆遷的主體單位，拆遷的過程即是行政管理的行為，是從事公務的過程。李某某作為村主任在2011年變形紗廠拆遷的過程中，受到軍糧城街道辦事處的授權（雖然沒有具體的書面文件，但經調查，在東麗區的農村拆遷過程中對于房屋權屬的認定問題均采用該認定方法和程序，已成慣例，通過開會部署、口頭通知等方式將工作布置到村委會相關領導）負責變形紗廠建筑物及其附屬設施權屬的劃分指認工作，協助軍糧城街進行拆遷工作，根據相關法律法規亦是從事公務的行為。

雖然，在確認權屬的過程中，李某某本身沒有最終的決定權、審批權，但李某某的這種協助政府進行拆遷的行為依然有一定的公共管理職能，協助與管理職能本身并不沖突，因為協助是指宏觀上李某某的這種管理職能是對政府工作的一種協助，但微觀上李某某的這種協助行為本身就是街道對拆遷進行管理的一部分，甚至是十分重要的一個環節。街道之所以將權屬指認的工作交給村委會來完成，就是因為只有村委會對相關權屬的劃分最清楚，所以只能由村委會來完成此項工作，街道只是最后履行相關手續，村委會的指認是十分重要甚至是唯一的依據。李某某的指認是街道最終審批的前提和基礎，二者是一個不可分割的整體，二者一同完成拆遷的管理工作，是具體行政行為的不同階段或部分，均是行政管理行為。

綜上，李某某作為時任某村村委會主任，在變形紗廠拆遷的過程中，通過受委托的方式獲得授權履行相關政府管理職能，構成瀆職犯罪的主體構成要件。

三、經辦該案的一些心得體會和經驗

（一）農村基層組織人員也可以成為瀆職犯罪的主體

根據我們以往的辦案經驗，瀆職犯罪的主體比貪污賄賂類犯罪的主體更加嚴格，根據《刑法》第三百九十七條的規定，濫用職權和玩忽職守罪的主體為國家機關工作人員。如果我們按照經驗主義辦案的話，就會以缺乏主體構成要件為由排除該線索，然而根據上文所述，農村基層組織人員在特定情況下即受委托從事公務時，根據相關法律規定也可以成為瀆職罪的主體。經過偵辦此案，擴大了我們辦案的視野，對于農村基層組織人員涉嫌瀆職犯罪的案件，要緊緊抓住其受委托協助政府“從事公務”的本質，圍繞這方面組織相關證據，確定其符合瀆職罪的主體要件。

（二）辦案中要抓住制度漏洞，尋找突破口，找準瀆職點

涉農拆遷領域的村干部瀆職犯罪案件中，找準瀆職點是關鍵，否則面對大量拆遷文件、圖紙、協議等材料也是無從下手。經過偵辦此案，我們發現包括變形紗廠在內的東麗區涉農拆遷流程基本類似，均是雙測量的三步工作法，即街道和區城市化辦各測量一次，整理過程分為三個步驟：第一步，所屬街道對待拆遷區域內建筑物進行測量；第二步，街道將測量結果以及相關材料上報區城市化辦復核，由城市化辦通過實地測量、查驗證照等方式界定合法面積以及相應補償總金額；第三步，街道對相關建筑物的權屬進行復核認定，并根據區城市化辦界定的合法面積數，根據區相關補償標準，對補償款統籌使用，差別補償。這種拆遷制度是有漏洞的，而瀆職點就隱藏在這些漏洞之中，辦案中要仔細甄別。由于是雙測量制度，在實際操作中經常出現兩者不一致的情況。街道測量的過程并不專業，測量圖是手畫的草圖，建筑物位置標注，面積等也不準確，但街道卻以此圖作為補償認定的依據。區城市化辦的測繪圖和航拍圖十分專業，但該圖只是城市化辦認定合法總建筑面積的依據，街道在拆遷補償中不使用此圖。這其中就留有很大的操作空間，尤其在待拆遷區域房屋產權有多人的情況下。因為區城市化辦通過專業的測量圖復核的結果對街道的約束只是總的合法面積和補償總額，雖然在城市化辦的測繪圖中，合法總面積和合法建筑物是一一對應的關系，但是到了街道層面，在補償的實際運作中，街道只需要掌握補償總面積和總金額不超過城市化辦復核結果即可，至于這個數字如何計算出來的，哪些建筑物是合法的，哪些是非法的，合法屬于誰，非法的屬于誰，均沒有約束，這其中就有張冠李戴的嫌疑，即把非法的面積算作合法的面積，或者把應當屬于甲的面積算給了乙。例如，某拆遷區域共有10棟建筑，每棟面積均為100平方米，甲乙各有5棟，這10棟建筑中城市化辦認定的合法建筑物有4棟，甲乙各有兩棟（但當事人不知城市化辦認定的結果），總合法面積為400平方米。因為雙測量制度，使用的測量圖等補償依據不同，街道在實際補償過程中，只需要掌握400平米總數即可，由于當事人不知道城市化辦認定的實際情況，這400平米的構成和分配完全由街道掌握。街道可以將這4棟合法建筑中的3棟認定為甲的合法建筑，1棟認定為乙的合法面積；也可以將這4棟中的2棟認定為甲的合法面積，1棟認定為乙的合法面積，另外一棟誰都不認定，但是將這一棟的面積數套用在甲的另一棟非法建筑物上，使其合法化，張冠李戴，這樣認定以后更加隱蔽，不容易發現。這就要求我們在辦案中，不能光看合法面積的數字，必須要探究其構成，將其和城市化辦的測繪圖中的建筑物一一對應，并和街道的測量圖進行對比，從中發現問題。

（三）辦案中要注意查清、區分拆遷中各部門的職責、分工以及授權等情況

職務犯罪案件中，擁有相關職權是主體要件中的核心部分，是構成犯罪的前提。在村干部可能涉嫌瀆職犯罪的涉農拆遷領域，涉及的職能部門及人員較多，每個部門都有自己的分工，關系較為復雜，要查處該領域的瀆職犯罪，必須首先查清相關人員的職責分工情況，尤其查處村干部的瀆職犯罪問題，查清涉及的村干部在拆遷中的具體職能情況是辦案的前提和關鍵。因此，今后偵辦此類案件必須首先對拆遷各職能部門的職責調查清楚，在這過程中注意調取相關的文件、會議紀要等書證以及相關領導人員的證言，以此證明其職責范圍以及授權的過程，這樣才能有的放矢，確定正確的偵查方向。本案中，正是因為軍糧城街具有審核、劃分拆遷建筑物權屬的職權并將相關工作委托授權給某村村委會，李某某因此具有了相關職權。

（四）去偽存真，不能盡信文件

因為推動拆遷等因素，城市化辦在認定合法面積的時候可能會做一些“技術處理”，即在文件規定的可以認定為合法面積的基礎上增加一些面積，以此作為認定的合法面積數。這種人為擴大合法面積會使得真正的合法面積和非法面積混淆不清，干擾我們的辦案工作。因此，不能盡信城市化辦最后補償建議文件上認定的數字，一定要找到最原始的圖表和數據，以該數據為準，并做好相關解釋和說明工作。endprint