政府治理能力與社會公正的國際鏡鑒*

余益偉

政府治理能力與社會公正的國際鏡鑒*

余益偉

在社會公正的追求過程中，政府治理能力至關重要。利用歐盟28國面板數據，實證分析政府治理能力與社會公正水平的關聯性與作用機理，并對同為歐盟創始成員國的德國和意大利進行了比較分析。研究發現，政府治理能力與社會公正水平正相關。較強的政府治理能力通過提升政策質量與公共物品質量、增強個體的發展機會與能力，從而導致較高的社會公正水平。我國應將提升政府治理能力與促進社會公正緊密結合。政府治理能力提升的過程，既是國家治理體系與治理能力現代化的過程，也是促進社會公正的過程。

政府治理能力 政府行為 公共政策

社會公正是人類社會自古以來追尋的價值理想。隨著政府介入社會與經濟發展過程，并通過制度安排規范社會經濟運行秩序，影響社會個體發展結果，社會公正成為一個治理問題和現代國家治理的目標之一。政府在社會公正追尋過程中的入場，使政府治理能力成為社會公正水平的重要影響因素。因此，有理由假定，一國政府治理能力的高低會影響其社會公正水平高低。

一、相關文獻綜述

圍繞政府治理能力的實證研究有賴于相關量化評測。目前數量化評測政府治理能力或政府機構質量的研究較少，僅有的面板數據調查有：世界銀行組織的“世界治理指數”（Worldwide Governance Indicators,以下簡稱WGI），瑞典哥德堡大學政府質量研究中心開發的 “治理質量指數”（Quality of Governance,以下簡稱QoG），美國“政治風險服務集團”的 “行政機構質量指數”（Bureaucratic Quality,以下簡稱BQ），以及波特曼恩基金會開發的 “波特曼恩轉型指數”中的 “管理指數”（Management Index,以下簡稱 MI）。

基于WGI、QoG、BQ數據庫的實證研究普遍說明，治理指數越優的國家或地區，其社會發展情況越好。如WGI的創立者考夫曼（Daniel Kaufmann）、世界銀行以及國外學者基于WGI數據的實證研究指出，良好的治理對降低嬰兒死亡率、緩解貧困、促進社會經濟發展等具有直接而重要的作用[1][2][3]；我國學者胡鞍鋼基于WGI的研究亦說明，政府治理能力的提升有助于擴大社會機會，促進全社會成員共享經濟和社會發展成果。[4]運用QoG數據庫的國際比較研究表明，QoG指數正相關于人類發展指數、預期壽命、健康生活年限、平均在校教育年限、生活滿意程度、幸福感、人際信任程度、政府信任度，同時負相關于母嬰死亡率、絕對貧困率、經濟不平等程度。[5][6][7]運用BQ指數的實證研究表明，良好的治理質量使得公共支出在降低兒童死亡率與提高入學率方面更有效率。[8]

然而，由于政府治理能力自身固有的概念模糊性和內涵豐富性，WGI、QoG、BQ指數實際測量的政府治理能力或過于寬泛，或有著具體指向。WGI測量的是寬泛的政府治理能力，乃至將選舉權包含于指標之中；QoG專注于測量政府機構公正行使職權的程度；BQ關注政府機構抵御政治波動、在政治壓力下自主處理政府事務的專業度。過于寬泛的內涵與測量指標容易喪失針對性，具有針對性的指標又有普遍性不足之嫌。為克服這一矛盾，本文將視野集中于各級政府治理能力概念所共有的內核部分，即政府在政策制定與執行方面的治理能力。以此界限為基礎，本文選取MI指數作為政府治理能力的量化指數，因其關注各國在新時期面對變化和挑戰進行回應與轉型時政策制定與執行的有效性。

在社會公正水平方面，社會公正是一個結合了價值與事實的多維度綜合概念，但上述實證研究僅涉及貧困率、收入不平等、入學率、嬰兒死亡率等單一指標。這些指標只是社會公正的某個方面，不能代表整體的社會公正水平。對社會公正水平的研究應基于更為綜合與包容的社會公正水平衡量方法，選取一個系統的評價指標體系與一致性較好的國家比較數據庫。為此，本文選取了新近發展的社會公正指數（Social Justice Index,以下簡稱 SJI）作為各國社會公正水平的測量。

本文討論的核心問題有兩個：一是政府治理能力是否以及在何種程度上影響了社會公正水平；二是政府治理能力如何影響社會公正。為回答這兩個問題，利用歐盟28國面板數據，對政府治理能力 （尤其是政府政策制定與執行方面的治理能力）與社會公正水平的關聯性進行參數估計。同時為彌補之前實證研究在作用機理方面論證的不足，將同為歐盟創始國的德國與意大利作為案例進行比較，探析政府治理能力對社會公正水平的作用鏈條。本研究對于我國推進社會公正與國家治理現代化具有一定的啟示意義。

二、政府治理能力與社會公正的概念厘析與指標選擇

由于政府治理能力與社會公正的內涵的豐富性，分析二者之間的關系與作用邏輯需首先對二者的概念進行厘析，然后基于概念選擇契合的量化指標。關于政府治理能力，本文從幾種具有代表性與影響力的概念中抽取其共有的內核部分，即政府政策制定與執行方面的治理能力，以此作為本文所言的政府治理能力。關于社會公正，本文選取關注民眾社會權利與經濟利益的狹義社會公正概念。基于政府治理能力與社會公正概念，本文選取的量化指標包括“波特曼恩轉型指數”中的MI指數以及社會公正指數SJI。

（一）政府治理能力的界定及指標選擇

關于政府治理能力，比較有代表性與影響力的概念界定有世界銀行的“善治”、福山的“國家能力/政府治理”以及我國的 “國家治理能力”。這三種定義的側重各有不同，但它們內涵的交集是明顯的，即同將制度和政策的制定與執行作為政府治理能力的基本要素，將制定與執行政策作為國家/政府的核心治理活動。

世界銀行認為善治（good governance，也可指較高的治理能力）應具備如下特征：決策過程透明、公開、開明、可預測，行政機構掌握專業知識并秉持行政倫理，執行部門對自身行為負責，強有力的公民社會參與公共事務，所有行為依法進行。福山認為國家能力（state capability）是指國家制定并實施政策和執法的能力特別是干凈的、透明的執法能力[9]；政府治理則指政府制定和執行規則、提供服務的能力，而無論這個政府民主與否。[10]我國論及國家治理體系與治理能力現代化時，認為國家治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”，是“制度執行能力的集中體現”。胡鞍鋼將其闡發為國家機構履行職責、實現國家目標的能力，國家機構與人民充分互動、充分保障人民當家作主的能力，以及國家治理制度的建設與變革能力。[11]

世界銀行的善治概念側重于政府與社會在公共事務管理方面的良好合作，強調治理活動的合法化與合理化。福山側重于治理中的國家與代表國家的政府的作用，同時主張將權力限制制度（民主）與權力使用制度（行政）區分開，認為治理能力屬于政府在公共行政過程中的政策制定與執行能力。我國的國家治理能力同樣重視政府的作用，更加側重于制度的建設、運用、執行與變革能力。雖然側重點不同，但是上述三種定義都將制度和政策的制定與執行作為政府治理能力的基本要素。如善治概念要求政府決策透明公開、執行高效負責，福山直接將政府治理界定為政府制定和執行規則的能力，我國的國家治理能力概念集中體現制度的運用和執行能力。

借用拉卡托斯的“內核-保護帶”術語，制度和政策的制定與執行能力可謂政府治理能力的“內核”。因為無論國家與地區間的文化差異如何，科學的決策與高效的執行都是評價政府治理能力高低的核心參照；無論社會治理模式如何演變，決策與執行都是政府主要的活動與治理方式；無論政府職能如何擴張或收縮，所有的政府職能都要通過政府具體的活動來完成，即政策的制定與執行過程中的決策、組織、溝通、協調、控制、反饋等。相對于制度和政策的制定與執行能力，政府其他治理能力很大程度上是為其服務、因其衍生、由其落實，是政府治理能力的“保護帶”部分。以政府提供公共物品與服務能力為例，政府所提供的最重要的無形公共物品就是科學的制度與政策，政府提供的有形公共物品與服務的質量則取決于相關政策質量及其執行效率。

基于上述分析，本文將政府治理能力界定為政府圍繞國家制度與公共政策的制定與執行，同其他公共行動主體共同協商、確定政策目標和政策方案，組織整合、統籌協調人財物信息等資源，根據環境變化適時反饋、控制與創新，確保政策目標得以有效完成的綜合能力。它包括一系列具體能力。政府在制度建構與政策制定過程中，重要的是對未來目標或緊迫問題的識別能力，戰略規劃能力，與公民、立法機構、社會組織、輿論媒體的回應協商能力等。在制度與政策的執行過程中，關鍵是政府的政策執行力，它主要包括政策執行主體的資源統籌與協調能力、組織構建與整合能力、人員調配與動員能力、方案設計與創新能力、過程控制與指揮能力以及環境變化調試與應變能力等。[12]此外，還有政府機構的學習與適應、變革與創新能力。該項能力貫穿于政府決策與執行的各個環節與各項內容中，對于政府在與外部環境的充分互動下實現高效可持續的治理活動具有重要意義。

在量化指標選取上，本文認為“波特曼恩轉型指數”中的MI指數與本文所界定的政府治理能力有較大的契合性。MI指數關注的是各國政府在新時期面對挑戰進行回應與轉型時，政策制定與執行的有效性。該指數由兩個維度六組指標群構成：第一個維度是政府行政能力，包括政府的戰略決策能力、政策執行能力以及機構學習能力，由八個小組指標群構成，分別是戰略能力、社會協商、部際合作、政策交流、機構改革能力、機構適應能力、執行能力以及政策效果評估。第二個維度是政府行政問責，是指政府在政策制定過程中與公民、立法機構以及中介團體之間的互動能力，包括四組指標群，分別是公民的參與程度與能力、立法機構對政府的監督、政黨與相關利益團體的理性程度、媒體信息公允開放程度。由上述維度和指標可見，MI指數基本涵蓋了政府在制定與執行政策過程中所涉及的主要活動與要素，同時重視政策制定過程中政府與相關政治組織和社會群體間的多元協作程度，因此被選為本文政府治理能力的量化評測指標。

（二）社會公正的界定與指標選擇

社會公正有廣義和狹義之分。廣義的社會公正是人類分配一切社會資源所追求的價值目標，包括以制度方式確定公民權利和義務的政治正義，以及用于分配物質資源、機會和利益的分配正義。[13]狹義的社會公正則專指分配正義，它不關注公民在政治方面的權利，而是要求國家保證每個人都應該和能夠得到一定的社會權利和經濟利益。本文在狹義層面界定和使用社會公正概念。狹義的社會公正絕不僅僅是收入的公平分配，而是所有人參與發展及獲得發展的實質機會平等。

社會公正有其具體的適用和表現領域，這要求對社會公正概念進行操作化。在這方面率先作出嘗試的是梅克爾和吉爾布勒[14]，他們分析了幾個主要的正義理論，最終選取羅爾斯的“基本善的公平分配”與阿瑪蒂亞·森的“發展可行能力的平等機會”原則作為指導，將社會公正概念與原則操作化為若干可測量的量綱。其后，波特曼恩基金會優化了這組量綱，將社會公正操作化為六個維度，分別是：防止貧困、接受教育的平等機會、包容性的勞動市場、社會團結與非歧視、健康以及代際正義，綜合形成社會公正指數SJI。[15]

SJI的六個維度涵蓋了影響個體發展機會的收入、教育、就業、健康等主要領域，強調對個體進行激勵和賦能以幫助其參與發展，也是具有高度概括性與價值指向性的社會公正概念在現實社會中的主要表現領域，一個國家在這些領域的作為與結果也就反映了其對社會公正目標與價值的實踐程度。因此本文選取SJI指數衡量樣本國家的社會公正水平。

三、政府治理能力對社會公正水平作用的實證分析

（一）模型設定及變量說明

根據以上分析，設立模型對政府治理能力對社會公正水平的作用關系進行分析。

其中i和t分別代表國家和年份，SJI是社會公正指數，MI代表政府治理能力，WGI代表寬泛的政府治理能力，Control是控制變量，CC代表腐敗控制程度，α為截距，ε為模型的誤差項。模型一為基準模型，分析政府治理能力MI對社會公正水平的影響；模型二分析寬泛概念的政府治理能力WGI對社會公正水平的影響，用于模型一的穩健性檢驗。

SJI的取值范圍為1～10，分值越高代表社會公正水平越高。MI的取值范圍為1～10，分值越高代表政府治理能力越強。WGI是世界銀行WGI指數中考察政府能力的四個治理指標①這四個指標是政府有效性、監管質量、政治穩定性與杜絕暴力以及控制腐敗。，每個指標的取值在-2.5至2.5之間。參照已有研究[16][17]，對這四個指標進行標準化處理②指標標準化計算公式如下：Xnewi=Xi|Xmin*10，形成的數據序列在0～10區間，標準化后指數的分布與原始數據一致。，將這四個指標的標準化分值加總后取均值，記為WGI。由于WGI的四項指標的涵蓋范圍超出了政府政策的制定與執行領域，因此本文用WGI來代表寬泛的政府治理能力。WGI的取值范圍為0～10，分值越高代表治理能力越強。

控制變量參照已有相關研究，選取了一些與社會公正水平有關的變量。包括人均GDP（2005年不變價美元），用于衡量一國經濟發展水平對社會公正水平的影響，數據來源于世界銀行數據庫；社會支出規模（政府在社會保護與健康方面的支出占GDP的比重），用于衡量政府在社會性政策領域的投入對社會公正水平的影響，數據來源于國際勞工組織數據庫；民主化質量，用于衡量一國政治民主程度對社會公正水平的影響，數據來源于Democracy Barometer數據庫；人口結構變量，包括人口依賴比，即15歲以下與60歲以上人口數之和與15～60歲人口數的比率；城鎮化程度，即城市人口占總人口的比率，數據來源于世界銀行數據庫。此外，考慮到一個國家或地區的社會群體異質程度對政府提供公共物品與社會公正水平的影響，模型上還取一個不隨時間變化、只具有區域差異的控制變量——社會異質程度。本文選取的社會異質指數來源于阿萊西納等人 （Alesina et al.）的經典研究[18]，是各國種族異質性、語言異質性、宗教異質性指數之和，取值范圍為0～3。

模型一比模型二多一個控制變量CC（control of corruption），即腐敗控制。腐敗的控制對政府治理能力與社會公正水平十分重要，模型二中的WGI包括了腐敗控制指標，但是模型一中的MI并不測量政府的腐敗程度，因此本文在模型一中增加了CC作為控制變量，該變量數據來源于WGI指標中的腐敗控制指標。

表1 各變量的描述性統計

（二）實證分析及結果說明

由于數據的可及性，歐盟28國的SJI指數與MI指數只有2009年、2011年、2014年、2015年的數值①8個國家2009年與2011年的MI與SJI數據缺失，分別是保加利亞、塞浦路斯、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、羅馬尼亞、斯洛文尼亞。。為防止內生性問題，其他隨時間變化的控制變量選擇滯后一期的數據模型，主要涉及人均GDP、社會支出規模、人口依賴、城鎮化程度，由此建立了歐盟28國2009年、2011年、2014年、2015年的面板數據。各變量的描述性統計如表1所示。

由于本文面板數據是非平衡面板，且樣本量較少，為解決異方差問題，本文用廣義最小二乘法（FGLS），設定國家與時間的虛擬變量，對模型一與模型二進行參數估計。模型一為基準模型，統計分析結果主要圍繞模型一進行。在模型一的穩健性檢驗方面，本文采取了替換變量與嘗試多種計量方法兩種手段：前者以WGI替換MI，即以模型二作為模型一的穩健性檢驗；后者以固定效應模型（FE）對模型一的FGLS估計進行了檢驗②本文對模型一還進行了OLS模型與隨機效應（RE）模型回歸，其結果與固定效應模型（FE）一致，在此僅展示固定效應模型分析結果，因相較而言，它的檢驗最為嚴格。。結果如表2（下頁）所示。

從模型一的估計結果可見，在控制了人均GDP、社會支出規模、民主化質量、人口依賴比、城鎮化程度、社會異質性、腐敗控制等變量后，MI指數對社會公正指數SJI具有顯著正向作用，即政府治理能力越強，社會公正水平越高。這一結果在采用FE估計的模型三中也得到了驗證，雖然由于樣本量較少與時間區隔較近的原因，FE估計結果不如FGLS估計結果理想，但是仍在1%水平上通過顯著性檢驗。模型一與模型三的估計結果表明，政府治理能力（MI）提高10%，社會公正水平（SJI）提高 1.23%～1.88%。變量替代的穩健性檢驗方法同樣證實，政府治理能力與社會公正水平存在正相關關系：在模型二的估計中，寬泛的政府治理能力（WGI）提高10%，社會公正水平（SJI）提高 0.73%。

表2 政府治理能力與社會公正水平的FGLS模型與FE模型分析

除政府治理能力外，控制變量中對社會公正水平產生影響的還包括腐敗控制程度、人均GDP水平以及人口依賴比。這三個控制變量的影響在模型一、二、三中都呈現統計顯著性：腐敗控制程度與人均GDP水平越高，社會公正水平越高；老年與少年人口對青壯年人口的依賴比越大，社會公正水平越低。模型一中，城鎮化程度與社會異質性對社會公正水平亦表現出顯著影響：城鎮化程度越高，社會公正水平越高；社會異質性越強，社會公正水平越低，但這一結果在模型二與模型三中并不統計顯著。另外，民主化質量和社會支出規模的相關性在三個模型中亦未呈現統計顯著。

圖一（下頁）展示了模型一的回歸趨勢，lowess平滑線與方程擬合線有較大程度的重疊，說明模型的分析結果較為有效。同時圖一以MI和SJI平均值分別作為橫坐標軸與縱坐標軸，對各國的分布進行了四個象限的劃分。從各國分布可以發現①標有國家名字的散點為各國2015年的數值。，大部分國家分布于第一和第三象限，只有少數幾個國家分布于第二和第四象限。換言之，樣本中的大部分國家的特征為高政府治理能力—高社會公正水平，或者低政府治理能力—低社會公正水平。

為進一步分析政府治理能力對社會公正水平的作用機理，本文選擇兩個國家作為案例進行比較，這兩個國家分別是具有高政府治理能力—高社會公正水平的德國與具有低政府治理能力—低社會公正水平的意大利。德國和意大利同為歐盟創始成員國，且在QoG的評測中二者屬于同一類型的民主政體，但二者在政府治理能力與社會公正水平方面的差異較大，比較二者的差異性可為政府治理能力與社會公正水平的因果機理提供啟發。

圖一 政府治理能力與社會公正水平的關聯性

四、政府治理能力對社會公正水平的作用機理

社會公正水平反映了公民所擁有的參與社會經濟發展的權利與所能把握的發展機會的實質平等性，權利與機會的實質平等需要一定的條件來保證與維持。對于個人而言，這些條件體現在個人不能時常受貧困與疾病的侵擾，擁有一定的文化水平與獲取生計的能力；對于整個社會而言，這些條件包括比較健全的商品交換機制，能提供基本生活保障、教育、醫療等基本公共物品與服務的社會安排，將民眾需求與政府活動相連接的公共程序，穩定有序包容可持續的社會生態環境等。而這一切都與政府的制度構建以及政策制定與執行的治理能力相關。

本文認為，政府治理能力對社會公正水平的作用機理鏈條如圖二所示。政府治理能力直接決定了一國政治、經濟、社會、生態等方面制度框架與具體政策的質量，無形的制度與政策造就了各類有形公共物品的質量。無形的政策與有形的公共物品一方面可直接影響社會公正水平，因為公共物品是政府將資源在全社會進行分配的重要機制；另一方面，政策與公共物品也可通過對生活于其中的個人產生作用而影響社會公正水平。即政策與公共物品質量可影響個人所能獲得的各種資源與各項能力以及個人的發展途徑與發展機會，而一個社會中所有個體的發展機會與發展結果的集合也就構成了社會整體的公正水平與發展程度。

圖二 政府治理能力對社會公正水平的作用機理鏈條

本文對德國與意大利的比較即圍繞上述邏輯進行，兩國的政府治理能力、政策質量、公共物品質量、個人發展能力與機會以及社會公正水平的對比如下。

在政府治理能力方面，德國政府與相關組織和公民圍繞政策制定的協作能力要強于意大利。本文以MI指數代表政府治理能力，MI指數有兩個維度，分別為政府行政能力、政府行政問責。圖三（下頁）與圖四（下頁）表示的是這兩個維度及其各項指標的對比情況，總體而言，德國在兩個維度上的表現都優于意大利。從具體能力領域看，德國強于意大利的方面主要集中于政策制定過程中的非政府組織與公民參與，如在政策籌備過程中社會協商與支持程度、公民參與性競爭力、媒體信息可靠、政黨與利益群體理智透明、立法行動者對政府的監管等指標方面，德國明顯優于意大利（見圖四）。這些領域實際上是政治民主在政府行政領域的深化與拓展，可以想見，在民生政策制定過程中，政府回應和公民參與得越充分、越理智、越有序、越高效，越能有效地提高政策質量與公共物品質量，促進社會權利平等化、資源分配合理化以及發展機會均等化。

圖三 德國與意大利政府治理能力兩個維度對比

圖四 德國與意大利政府治理能力各項指標對比

在政策質量與公共物品質量方面，德國普遍優于意大利。政府治理能力的差異引致德國和意大利的政策質量與公共物品質量也表現出差異。圖五（下頁）表現了近幾年兩國在社會、經濟和環境方面相關政策的得分差異。評分由波特曼恩基金會組織各國專家基于一些問題給出，這些問題在一定程度上與社會公正有關。舉例而言，關于教育、經濟、環境政策的問題分別是：教育政策在何種程度上提供了高質量、公平的教育與訓練，經濟政策在提供可靠的經濟框架和促進國際競爭力方面有多成功，環境政策在保護和保存自然資源的可持續性和環境公平性方便有多有效。從各國學者的評價來看，德國的社會、經濟、環境以及其相關政策的質量都要優于意大利。政策質量的差異直接表現在由這些政策催生的公共物品上，在與民生相關的醫療、教育、基礎設施等主要公共物品評價方面，德國的得分皆高于意大利。如2012年左右，德國教育系統質量得分為4.9，意大利為3.4；德國科研機構質量得分為5.6，意大利為4.1；德國電力供給質量得分為6.4，意大利為5.8；德國所有基礎設施質量得分為8.6，意大利為7.1。[19]

在個體發展能力與社會公正水平方面，德國比意大利更具優勢。無形的政策與有形的公共物品影響了個體的發展機會與能力。在世界經濟論壇組織的人力資本指數評估中，德國15歲以上年齡段組的人力資本指數都高于意大利。該指數主要關注個體的學習與就業能力與機會，這說明德國15歲以上人群在學習與就業方面的發展能力與機會要強于意大利 （見圖六）。若一個國家能較好地通過其政策與公共物品分配社會資源，同時其公民個體具有較強的發展能力與機會，那么這個國家自然擁有較高的社會公正水平。因此在作用鏈條的末端，德國在社會公正指數各項維度的表現要優于意大利（見圖七，下頁）。

圖五 德國與意大利政策質量對比

圖六 德國與意大利人力資本指數對比

五、結論與討論

基于歐盟28國面板數據研究以及對德國與意大利的比較分析表明，政府治理能力與社會公正之間聯系緊密，提高政府在制度和政策的制定與執行過程中的治理能力有助于提升社會公正水平。較強的政府治理能力通過提升政策質量與公共物品質量、增強個體的發展機會與能力，從而導致較高的社會公正水平。反之亦反是。這一結論對我國具有重要啟示意義，它說明政府治理能力提升的過程，既是國家治理體系與治理能力現代化的過程，也是促進社會公正的過程。治理現代化的實現，社會公正水平的提升，最終都要落實到政府關于政策制定與實施的治理能力上來。

圖七 德國與意大利社會公正各維度對比

如何推進國家治理現代化與提升社會公正水平一直是重要的理論問題與實踐問題。本研究表明，其關鍵在于提升政府在制度和政策的制定與執行方面的治理能力。現代國家構建理論歷來有兩個重要的分析維度，一是民主化，二是國家能力。[20]這其實與政府治理能力的兩個主要因素——公眾參與政策制定過程、行政組織的政策執行能力——相對應。

就我國而言，一方面需要建立公眾有效參與的公共決策機制。科學公正的決策需要公眾參與，公眾參與應根據政策的性質采取不同的參與形式、參與范圍和參與程度，并且必須有效地發揮實質作用。尤其在與社會公正和民生相關的公共政策領域，應注重擴大相關群體與個人的參與范圍與程度。各級政府決策機構應通過營造民主決策的社會氛圍、落實信息公開與社會公示、拓展民眾參與途徑的便利性、加強民意調查的客觀科學性、公正全面地聽取利益相關者訴求、促進重大決策民眾參與的程序化與法制化等途徑，建立起更為完善有效的公共政策的民主參與安排。

另一方面，需要提高政策執行能力。正如費斯勒與凱特爾指出，許多發展中國家的主要問題不在于政治上的不穩定或沒有能力設計合理的發展項目，而在于沒有能力將政府的決策和項目加以執行。[21]我國各級政府與政府部門還需從執行主體德治化、執行過程法治化、監控問責常態化、組織機構整合化、利益導向均衡化等方面系統提升政策執行能力。

總之，國家治理現代化以及社會公正的追求是一個長期的過程，在不斷趨近治理現代化與社會公正的過程中，必須從提高公眾有效參與決策以及政策執行能力兩大方面系統地、漸進地提升政府治理能力。本文的研究只是初步探索，研究表明，經濟發展是社會公正的推動力量，也是社會不公正的致因，政府的制度與政策也同樣如此。在未來研究中，需要采用更大的樣本量、更微觀的跨國數據對政府治理能力和社會公正水平之間關系進行更細致的分析。

[1]Kaufmann D.,Kraay A.,Mastruzzi M..Governance Matters VIII Aggregate and Individual Governance Indicators 1996～2008.World Bank Policy Research Working Paper Report,2009：No.4978.

[2]World Bank.Strengthening World Bank Group Engagement on Governance and Anticorruption.World Bank Report.,2007：No.39055.

[3]Kwon H.,Kim E..Poverty Reduction and Good Governance：Examining the Rationale of the Millennium Development Goals.Development and Change.2014,45(2)：pp.353～375.

[4]胡鞍鋼魏星：《治理能力與社會機會——基于世界治理指標的實證研究》,《河北學刊》2009年第1期,第118～121頁

[5]Rothstein B.,Holmberg S..Correlates of Quality of Government.QoG Working Paper Series.2014：pp.345～367.

[6]Holmberg S.,Rothstein B..Quality of Government is Needed to Reduce Poverty and Economic Inequality.QoG Working Paper Series.2010：pp.1267～1303.

[7]Daoud A.,Hallerd B.,Guha-Sapir D..What Is the Association between Absolute Child Poverty,Poor Governance,and Natural Disasters—A Global Comparison of Some of the Realities of Climate Change.QoG Working Paper Series.2016：pp.209～245.

[8]Rajkumar A.S.,Swaroop V..Public Spending and Outcomes：Does Governance Matter?.Journal of Development Economics.2008,86(1)：pp.96～111.

[9](美)弗朗西斯·福山：《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》,黃勝強 許銘原譯,中國社會科學出版社，2007年,第7頁

[10]（美）弗朗西斯·福山：《什么是政府治理？ 》,《比較》2013年第6期,第23～30頁

[11]胡鞍鋼：《中國國家治理現代化的特征與方向》，《國家行政學院學報》2014年第3期,第4～10頁

[12]丁煌 李曉飛：《中國政策執行力研究評估：2003～2012年》,《公共行政評論》2013年第4期,第130～157頁

[13]姚大志：《社會正義論綱》,《學術月刊》2013年第11期,第59～64頁

[14]Merkel W.,Giebler H..Measuring Social Justice and Sustainable Governance in the Organisation for Economic Cooperation and Development(OECD).Bertelsmann Stiftung Report,2009：pp.537～589.

[15]Bertelsmann Stiftung.Social Justice in the OECD:How Do the Member States Compare?.Bertelsmann Stiftung Report,2011：pp.133～156.

[16]馬駿 溫明月：《稅收、租金與治理：理論與檢驗》,《社會學研究》2012 年第 2 期,第 291～307 頁

[17]張弘 王有強：《政府治理能力與經濟增長間關系的階段性演變——基于不同收入階段的跨國實證比較》,《經濟社會體制比較》2013年第3期,第 151～159 頁

[18]Alesina A.,Devlseeschauwer A.,Easterly W..Fractionalization.Journal of Ecomomic Growth.2003(8)：pp.155～194.

[19]Dahlberg,Stefan,Sren Holmberg,Bo Rothstein.The Quality of Government Basic Dataset.The Quality ofGovernmentInstitute Report.2016：pp.1072～1123.

[20]薛瀾 張帆 武沐瑤：《國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻》,《公共管理學報》2015年第3期,第1～12頁

[21](美)詹姆斯·W.費斯勒 唐納德·F.凱特爾：《行政過程的政治：公共行政學新論》,陳振明 朱芳芳譯,中國人民大學出版社，2002年,第12頁

International Reference of Government Capacity and Social Justice

Yu Yiwei

Government capability is crucial to the process of pursuing social justice.Based on the panel data of 28 countries of European Union,this paper analyzes the correlation and the mechanism between government capability and the level of social justice,and compares between Germany and Italy which are founding members of the European Union.This paper demonstrates that there is a positive correlation between government capability and social justice.Strong government capability could lead to high level of social justice by improving the quality of public policy and goods as well as strengthening individual’s development opportunities and capabilities.This conclusion enlightens China to integrate the promotion process of social justice with that of government capability,which is not only the modernization of national governance system and capacity,but also the path to enhance social justice.

government capacity,government action,public policy

南京大學政府管理學院 江蘇南京 210023

*該標題為《重慶社會科學》編輯部改定標題，作者原標題為《政府治理能力對社會公正水平的作用——基于歐盟28國數據的分析與比較》。基金項目：國家社會科學基金重點項目“包容性發展視角下加快我國老齡服務業分類協同發展研究”（批準號：14AGL02）；江蘇省社會科學基金項目“包容性發展視角下江蘇構建多層次養老保障與服務體系研究”（批準號：14SZB030）。