解讀強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

李警銳　石香云

日前，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出六項(xiàng)改革任務(wù)，即擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、構(gòu)建簡(jiǎn)約精干的組織架構(gòu)、推進(jìn)集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法、建立務(wù)實(shí)高效的用編用人制度、探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)際的財(cái)政管理模式、創(chuàng)新基層服務(wù)管理方式。

郡縣治，天下安。給予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府更多權(quán)力，將進(jìn)一步增強(qiáng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力，激發(fā)鎮(zhèn)域更大的活力。專(zhuān)家表示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了改革方向，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限等任務(wù)有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，符合未來(lái)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要方向。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)權(quán)限進(jìn)一步加大

因地制宜部分縣級(jí)權(quán)限可下放至鎮(zhèn)

“對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。”黨的十八屆三中廣東東莞虎門(mén)鎮(zhèn)全會(huì)中這樣提出。為加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的部署要求，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革工作的指導(dǎo)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》就總體目標(biāo)、改革任務(wù)提出了要求。

改革要求的背后，是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的強(qiáng)鎮(zhèn)破除體制限制的訴求。

自2010年以來(lái)，中國(guó)已有多個(gè)省市開(kāi)展被稱(chēng)為“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的試點(diǎn)，為探索和創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化行政管理體制提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但仍存在人口集聚多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制不適應(yīng)等問(wèn)題，這種“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象也被形象地比喻為“腳大鞋小”。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，理順縣（市、區(qū)、旗）和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的關(guān)系，做到權(quán)責(zé)相稱(chēng)。省（自治區(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級(jí)管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，制定目錄向社會(huì)公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體。

國(guó)家行政學(xué)院教授韓春暉在接受人民網(wǎng)采訪(fǎng)時(shí)表示，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)是件好事。與中國(guó)整個(gè)大體制改革相關(guān)聯(lián)，和現(xiàn)行改革相配套，說(shuō)明權(quán)力重心正由上至下轉(zhuǎn)移，符合未來(lái)國(guó)家治理浙江省嘉興市嘉善縣西塘鎮(zhèn)現(xiàn)代化的重要方向。

“充分賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)自治權(quán)有利于各地探索符合自身需求的多元治理模式，治理模式多樣性有助于釋放各地發(fā)展活力。”韓春暉指出。

精簡(jiǎn)組織架構(gòu)、鎮(zhèn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)合一

“一站式服務(wù)”讓群眾辦事更方便

在國(guó)家行政學(xué)院教授宋世明看來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)亟待解決的一對(duì)基本矛盾是行政層級(jí)所賦予的管理權(quán)限與實(shí)際需要的管理權(quán)限，二者存在落差，前者小于后者。“有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)際上已經(jīng)成為一個(gè)縣（市），故該項(xiàng)改革是循實(shí)責(zé)名，彌平落差。”

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出構(gòu)建簡(jiǎn)約精干的組織架構(gòu)。立足基層工作實(shí)際，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，減少管理層級(jí)，建立扁平高效的基層組織架構(gòu)。加強(qiáng)行政執(zhí)法和綜合服務(wù)等前臺(tái)機(jī)構(gòu)建設(shè)，統(tǒng)一履行直接面對(duì)公民、法人的行政審批、公共服務(wù)和行政執(zhí)法職責(zé)，提高服務(wù)管理效能。設(shè)有開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可探索鎮(zhèn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)合一體制，實(shí)行一套班子、兩塊牌子，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)融合發(fā)展。

韓春暉指出，開(kāi)發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在發(fā)展過(guò)程中有很多功能相近和重合的地方，合一體制有助于資源更好的整合和利用。

早在1999年，浙江省金華市就成立國(guó)內(nèi)第一家真正意義上的綜合性行政服務(wù)中心，此后，這種“一站式”的新型行政服務(wù)機(jī)構(gòu)在全國(guó)諸多地方紛紛建立，顯示了旺盛的生命力，但迄今為止仍然沒(méi)有取得相應(yīng)的法律地位。

推進(jìn)集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法是改革任務(wù)之一。《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，整合基層公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，打造綜合、便民、高效的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行“一門(mén)式辦理”、“一站式服務(wù)”。公開(kāi)辦事依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，精簡(jiǎn)程序和環(huán)節(jié)，規(guī)范自由裁量權(quán)。推廣首問(wèn)負(fù)責(zé)、辦事代理、限時(shí)辦結(jié)、服務(wù)承諾等經(jīng)驗(yàn)做法，積極推行行政審批和公共服務(wù)網(wǎng)上辦理，方便群眾辦事。

“權(quán)力下放，比如一些財(cái)權(quán)、公共服務(wù)職權(quán)下放到鎮(zhèn)政府，最終獲益的還是百姓。”中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱指出，“這可以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的行政能力、公共服務(wù)能力，能很好地解決民生問(wèn)題，是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的新引擎。”

用人自主權(quán)更加靈活

財(cái)政支持力度進(jìn)一步加大

擴(kuò)權(quán)只是手段，強(qiáng)鎮(zhèn)才是目的。筑起一個(gè)大循環(huán)就需要在人事、財(cái)權(quán)和事權(quán)等方面進(jìn)行系統(tǒng)思維、科學(xué)謀劃、閉合統(tǒng)籌，最終形成鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“聚合效河北省三河市西市區(qū)燕郊鎮(zhèn)應(yīng)”。

在用編用人制度方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出在地方機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)靈活用人自主權(quán)。在財(cái)政管理方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)際的財(cái)政管理模式。按照事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，逐步明確經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府事權(quán)和支出責(zé)任。

“這可以解決長(zhǎng)期以來(lái)地方‘有事權(quán)，無(wú)財(cái)權(quán)的問(wèn)題，此舉保障了地方事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，有利于增加地方積極主動(dòng)性。”韓春暉指出。

“事權(quán)的下放給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的自主權(quán)；人事權(quán)的下放則能夠提升機(jī)關(guān)效率；財(cái)權(quán)的下放能夠加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而帶動(dòng)鎮(zhèn)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、民生都能共享擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)帶來(lái)的成果。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都學(xué)良闡述了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中形成的良性組合。

以山東省安丘市景芝鎮(zhèn)為例，實(shí)行擴(kuò)權(quán)后財(cái)政收入大為提升。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力，單單市級(jí)減返一項(xiàng)，每年的增加額都超過(guò)500萬(wàn)元。這筆錢(qián)被用在工業(yè)園、學(xué)校、交通以及綠化等方面。

“縣放權(quán)助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)騰飛，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)反哺縣域經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)，這是一個(gè)很好的良性互動(dòng)模式。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員宋迎昌說(shuō)。

“如果賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的管理權(quán)限以傳統(tǒng)縣級(jí)政府架構(gòu)、以傳統(tǒng)方式、傳統(tǒng)理念行使，只能是原地打轉(zhuǎn)。”宋世明說(shuō)，文件要求以現(xiàn)代政府治理架構(gòu)（大部制）、現(xiàn)代治理方式（協(xié)同共治）行使被賦予的縣級(jí)管理權(quán)限，如果實(shí)踐運(yùn)行良好，縣級(jí)政府治理現(xiàn)代化可能先一步闖出一片新天地。endprint