安全生產行政處罰權立法及其技術改進

湖南安全技術職業學院 謝財良 程愛寶

安全生產行政處罰權立法及其技術改進

安全生產行政處罰涉及各行各業，關涉公民的人身和財產權。目前，由《安全生產法》《職業病防治法》《生產安全事故報告和調查處理條例》等法律法規組成的安全生產法律行政處罰權立法技術的原因導致法律規范之間相互混亂、相互重疊、處罰主體和對象不明確、法律規范不嚴謹、法律語言不統一不規范等種種問題，需要在理論上加以系統分析并及時修訂完善。

一、安全生產行政處罰權立法現狀及其突出問題

近年來，國家為實現依法管安、依法治安、重典治安，不斷加大了安全生產法的立、改、廢工作，包括修訂《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國職業病防治法》《煙花爆竹安全管理條例》《安全生產許可證條例》《危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法》等一大批法律法規，以及廢止一些不適應時代發展的規范性法律文件，如《勞動防護用品監督管理規定》《礦山救護隊資質認定管理規定》《非煤礦礦山建設項目安全設施設計審查與竣工驗收辦法》等等。分析這些法律文本，發現當前安全生產行政處罰權的立法還存在法律規范混亂、相互重疊，法律規則不嚴謹，處罰主體錯誤、處罰對象不明確，法律語言不統一，進而浪費立法資源，造成法律適應困難等一些問題。

1. 法律規范混亂

從現已頒布的法律文本看，一是關于對從業人員的安全教育和培訓問題的處罰規定，在同一層級的規范性法律文件中處罰的主體不同、種類各異、幅度也不一致。比如《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）第九十四條第（三）項規定：“生產經營單位有下列行為之一的，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處五萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款：……未按照規定對從業人員、被派遣勞動者、實習學生進行安全生產教育和培訓，或者未按照規定如實告知有關的安全生產事項的；……”。而在《中華人民共和國礦山安全法》（以下簡稱《礦山安全法》）第四十條規定：“違反本法規定，有下列行為之一的，由勞動行政主管部門責令改正，可以并處罰款；情節嚴重的，提請縣級以上人民政府決定責令停產整頓；對主管人員和直接責任人員由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分：（一）未對職工進行安全教育、培訓，分配職工上崗作業的；……”。顯然，在這兩個同一層級的規范性法律文件中，針對企業未按照規定履行對從業人員安全教育和培訓的問題上，處罰的主體、種類和幅度都不相同。二是對生產經營單位未建立事故隱患排查治理制度的處罰規定、生產經營單位安全生產的資金投入不實的法律后果，以及法律條文中對違法行為情形的規定，出現內涵外延甚至于邏輯的混亂。比如《安全生產法》第九十八條第四項規定：“生產經營單位有下列行為之一的，責令限期改正，可以處十萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處十萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任：……（四）未建立事故隱患排查治理制度的”；而《中華人民共和國生產安全事故隱患排查治理暫行規定》第二十六條第（一）項則規定：“生產經營單位違反本規定，有下列行為之一的，由安全監管監察部門給予警告，并處三萬元以下的罰款：（一）未建立安全生產事故隱患排查治理等各項制度的；……”。這兩部規范性法律文件在對生產經營單位事故隱患排查治理制度未建立的處罰問題上，其處罰的種類、罰款的幅度及違法行為的外延等規定上都截然不同。此外，已經頒布的法律條文中對違法行為情形的規定出現邏輯混亂。如《安全生產法》第八十九條∶“承擔安全評價、認證、檢測、檢驗工作的機構，出具虛假證明的，沒收違法所得；違法所得在十萬元以上的，并處違法所得二倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足十萬元的，單處或者并處十萬元以上二十萬元以下的罰款；對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；給他人造成損害的，與生產經營單位承擔連帶賠償責任；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。”這是從最嚴重情形到一般情形的漸弱式的對違法行為的規定，與基本法、基本法以外的法律規定不一致，也與違法行為的邏輯發展不一致。不僅如此，在安全生產法律體系中，對于違法行為的規定卻更多的是從一般到嚴重情形的漸進式規定，如同在《安全生產法》第九十、第九十一等條文中，對違法行為情形的規定便是從一般到嚴重的漸進式的。由此，安全生產立法的混亂可見一斑。

2. 法律規范相互重疊

一是關于生產經營單位負責人未履行安全生產管理職責的問題。《安全生產法》第九十二條規定“生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責，導致發生生產安全事故的，由安全生產監督管理部門依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故的，處上一年年收入百分之三十的罰款；（二）發生較大事故的，處上一年年收入百分之四十的罰款；（三）發生重大事故的，處上一年年收入百分之六十的罰款；（四）發生特別重大事故的，處上一年年收入百分之八十的罰款。”同時，《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十八條規定：“事故發生單位主要負責人未依法履行安全生產管理職責，導致事故發生的，依照下列規定處以罰款；屬于國家工作人員的，并依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）發生一般事故的，處上一年年收入30%的罰款；（二）發生較大事故的，處上一年年收入40%的罰款；（三）發生重大事故的，處上一年年收入60%的罰款；（四）發生特別重大事故的，處上一年年收入80%的罰款。在此之中，同樣是生產經營單位的負責人因未履行安全生產管理職責而導致不同事故的處罰，不僅在上述兩個規范性法律文件上有規定，還在《安全生產違法行為行政處罰辦法》第44條、《危險化學品安全管理條例》第94條也有相同的規定。二是關于事故隱患排查治理情況如實記錄和告知從業人員的問題。《安全生產法》第九十四條第（五）項規定：“生產經營單位有下列行為之一的，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處五萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款：……（五）未將事故隱患排查治理情況如實記錄或者未向從業人員通報的；……”這一規定與《食品生產企業安全生產監督管理暫行規定》第二十六條第（三）項“食品生產企業有下列行為之一的，責令限期改正，可以處5萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處5萬元以上10萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款：……（三）未將事故隱患排查治理情況如實記錄或者未向從業人員通報的。”對于處罰對象，處罰種類和罰款幅度的規定都一模一樣。

3. 法律規則不夠嚴謹

在安全生產立法中有些規則不夠嚴謹，存在許多缺陷。譬如從《安全生產許可證條例》的整個條文來看，全文為24條，但并未明確各法律主體在安全生產許可證問題上的權利、義務以及法律責任，也即沒有明確的行為模式與法律后果的區分。從一個具體的法律條文來看，《安全生產法》中同樣存在這種情況，有行為模式而無法律結果。如《安全生產法》第二十二條規定：“生產經營單位的安全生產管理機構以及安全生產管理人員履行下列職責：……（七）督促落實本單位安全生產整改措施。”這一規定給出了生產經營單位相關主體對安全生產整改措施的督促落實這一行為模式，而該行為的法律后果不僅在《安全生產法》的“法律責任”沒有找到，在其他相關的法律文件中也出現缺失。而且，處罰主體錯誤、處罰對象不明確。《礦山安全法》第四十條規定：“違反本法規定，有下列行為之一的，由勞動行政主管部門責令改正，可以并處罰款；情節嚴重的，提請縣級以上人民政府決定責令停產整頓；對主管人員和直接責任人員由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分：（一）未對職工進行安全教育、培訓，分配職工上崗作業的；（二）使用不符合國家安全標準或者行業安全標準的設備、器材、防護用品、安全檢測儀器的；（三）未按照規定提取或者使用安全技術措施專項費用的；（四）拒絕礦山安全監督人員現場檢查或者在被檢查時隱瞞事故隱患、不如實反映情況的；（五）未按照規定及時、如實報告礦山事故的。”該條中的所有違法行為均為安全生產監督管理部門的職責，但其行政處罰權卻歸勞動行政部門，很明顯與目前的體制不符合。

4. 法律語言不統一

在法律語言問題上，則存在不統一的情況。譬如關于“以上”“以下”等立法技術的規定，《中華人民共和國憲法》《民法通則》和《民事訴訟法》等法律文件中都規定了“以上”“以下”包括本數，《安全生產法》也是如此，但《生產安全事故報告和調查處理條例》中卻有“以上”包括本數，“以下”不包括本數的規定。由于任何安全生產的立法都有可能涉及到事故的發生，均有可能要涉及《生產安全事故報告和調查處理條例》，這樣一來，就可能導致在適應法律時產生混亂，如果對《條例》不熟悉，甚至可能出現法律適用錯誤的情況。又譬如關于法律語言中的數字。法律作為國家的規范性文件，其語言文字的權威性、統一性應該是法律語言的應有內涵，但是在安全生產法律體系中對數字的使用卻比較混亂，比如《安全生產許可證條例》中的數字為阿拉伯數字，而《湖南省安全生產條例》中的數字卻為中文小寫，此種情況處處皆是。而且，同一層級的法律規范在數字語言文字上的使用上不統一、不規范。如《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》中數字為中文小寫，可在《建設項目安全設施“三同時”監督管理辦法》中的數字卻為阿拉伯數字，這是不適當的。

二、安全生產行政處罰立法技術及其重大意義

立法技術是指人們在長期的立法實踐活動中，將逐步摸索、積累的知識、方法、技巧、經驗加以總結而形成的規則，是立法活動所需要的技能和手段，是在立法實踐中產生并發展起來的，關于法的內容的確定、表述及完善的方法和技能的總稱[1]。在立法活動中，運用語法邏輯避免法條產生歧義，運用電子表器計票提高法案通過的精確率，都是法律技術。總體上看，立法技術是立法活動中由多種與法律的制訂、運行相關的各種技術因素構成的技術群。正如孫潮先生所說，一個立法者“要成功而有效地工作，他必須同時具備設計師和建筑師的秉性和才能。”這種技術群不僅非單項技術，而且具有價值負荷，是法律方法的重要組成部分。從廣義上講，法律技術、法律思維、法庭設置、法律程序設計等，統稱為法律方法，其中的法律思維成為法律方法的核心。有了正確的科學的法律思維活動，即嚴格合法的法律推理和法律解釋，才有可能形成、推導出解決法律問題的正確結論。立法技術是法律技術的重要內容，是為了配合法律思維的特殊性而生成的并在立法全程運用的法律技術。

作為法律技術的重要內容，立法技術具有歷史性、傳統性和正當性[2]，既要符合事物的本質，技術本身不能與事物的情理相違背；又要體現法律原理，符合法律的基礎性原理；還要契合司法經驗，是經過長期的司法實踐陶冶而成的成熟技術；以及吻合社會常識，與現實中人們的直覺、情感等相一致[3]，無論是其物質工具還是知識儲備與技能，包括立法的有關知識、經驗、規則、方法和技巧等，概莫能外。正因為立法技術的傳統性和正當性的結合，以及理論和經驗的統一，才使得立法技術具有專業的法律適用方法和手段，更能體現出科學性質和人文精神。而且，立法技術變遷受制于法律的實體規則，受到本身內在標準的檢驗，并通過其技術進步與創新有力地推動法律實體規則的生成與演進[4]。

而行政處罰則是指行政主體為了達到對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益的目的，依法對行政相對人違反行政法律規范尚未構成犯罪的行為（違反行政管理秩序的行為），給予其人身的、財產的、名譽的及其他形式的法律制裁的行政行為[5]。其法律要素包括行政處罰的主體、相對人、違法行為、處罰的種類等等。安全生產行政處罰立法要實現公平、效率及法治秩序的價值，必須有確定性的法律規則，即科學合理的立法技術。沒有確定性則難以被重復適用，沒有確定性就難以保障法的穩定與安全。

安全生產行政處罰權立法技術的重點是對安全生產行政處罰相關知識、方法、技巧、經驗的熟練運用，是立法過程中的一種特殊的技能，通常包括邏輯的技術和詞語的技術。要保障安全生產行政處罰權的各種相關法律能夠為人類頻繁的利用進而實現社會控制，立法就要將為社會共有的最基本的價值通過對法律技術的運用轉化為法律所承認的價值，立法者就要做出各種法律價值判斷，在安全生產行政處罰可能互相沖突的價值體系之中做出選擇，使安全生產行政處罰同一價值體系之內某一具體的法律關系之中有可能互相沖突的價值達成平衡，并將社會變化所帶來的價值變化體現于法律之中，通過其特有的邏輯思維形成有效的社會控制[6]。由此可見，只有當立法者在熟練掌握和運用安全生產行政處罰相關知識、方法、技巧、經驗的前提下，安全生產行政處罰權立法才有可能最大限度地減少甚至杜絕差池。

如前所述的各種問題的存在，在較大程度上就與立法技術本身有關。譬如法律規范混亂或相互重疊，可能是由于立法者對安全生產行政處罰權立法有關的社會共有的最基本的價值把握不準，或者對先前已有的法律文本的熟悉程度不夠而導致的。例如，關于生產經營單位安全生產的資金投入不實的法律后果規定，《安全生產法》第九十條規定：“生產經營單位的決策機構、主要負責人或者個人經營的投資人不依照本法規定保證安全生產所必需的資金投入，致使生產經營單位不具備安全生產條件的，責令限期改正，提供必需的資金；逾期未改正的，責令生產經營單位停產停業整頓。有前款違法行為，導致發生生產安全事故的，對生產經營單位的主要負責人給予撤職處分，對個人經營的投資人處二萬元以上二十萬元以下的罰款；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。”而《中華人民共和國生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱《條例》）第三十八條：“事故發生單位對事故發生負有責任的，依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故的，處10萬元以上20萬元以下的罰款；（二）發生較大事故的，處20萬元以上50萬元以下的罰款；（三）發生重大事故的，處50萬元以上200萬元以下的罰款；（四）發生特別重大事故的，處200萬元以上500萬元以下的罰款。”很明顯，《條例》中有關生產經營單位安全生產的資金投入不實的法律后果規定包括了《安全生產法》第九十條的意思，但兩個法律規范對違法行為的處罰對象、處罰幅度等都不同。這難免不讓人聯想到可能因為立法者對于不同法律主體社會境遇的不同考量標準。法律規則不夠嚴謹和法律語言不統一大多是因為對安全生產中有關公民、法人或者其他組織的合法權益分析不夠，對法律符號的嚴謹性重視不夠，或者法律文本生成所必備的素養欠佳所致。本來，法律規則是規定法律上的權利、義務、責任的準則、標準，或是賦予某種事實狀態以法律意義的指示、規定，是構成法律的主要元素。根據法律規定的二要素說，法律規則的結構分為行為模式和法律后果兩個部分，這不僅適用于整個規范性法律文件，也適用于一個具體的法律規則。當立法者沒有能夠深入透徹分析安全生產相關法律主體的權利、義務、責任，以及客體的具體狀況，甚至于對安全生產行政處罰本身的意義缺乏深入理解的時候，也就可能出現安全生產行政處罰法律規則的不夠嚴謹。同樣的道理，作為法律思維的核心，法律語言的核心問題則是如何說服人，即建構法律的說理性[7]，但當因立法者的法律語言素養欠佳而使不同法律文本中的法律語言不統一甚至于混亂時，法律的說理性也就大打折扣。

三、安全生產行政處罰權立法的完善及其技術改進

從法治國家、法治社會建設的現實情況與未來發展看，安全生產行政處罰權立法的完善需要從國家到地方層面推進科學立法工作，修訂有關不適應和不清晰的條款，加大立法技術研究，提升立法隊伍整體素養。

1. 推進安全生產行政處罰的科學立法工作

所謂科學立法是指在立法過程中必須以符合法律所調整事態的客觀規律作為價值判斷，并使法律規范嚴格地與其規制的事項保持最大限度地和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內外在條件。這一定義明確了科學立法要符合立法的內在條件，即與其規制的事項保持契合，要與外在條件保持一致，是各種內在與外在因素共同作用的結果。從這一意義上講，現成的立法并不一定是科學的。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》規定，要貫徹依法治國基本方略，推進科學立法、民主立法，形成中國特色社會主義法律體系。作為我國法律體系中的一個支系，《安全生產法》同樣應該重視科學立法原則，將科學立法作為安全生產立法的一個價值判斷標準。因而，安全生產行政處罰權立法的科學性首先是對經驗立法的否定，將安全生產行政處罰權立法當作一項工程來看待，不能把立法當作領導者的政績，更不應將安全生產行政處罰權立法當作一個封閉的系統，要面向整個法律體系，堅持尊重客觀事實，杜絕主觀立法。

2. 修改不適應時代要求和政策規定的法律法規

目前，安全生產行政處罰權的立法存在諸多缺陷，需要我們有勇氣直面問題，并采取相應的措施加以改變。對諸如《礦山安全法》、《生產安全事故報告和調查處理條例》以及《生產安全事故隱患排查治理暫行規定》等法律法規中由于政策改變導致的相關職能部門職責轉變以及形勢變更，一些規定不能適應時代發展需要，可以通過制訂部門規章來規范一些不適應的規定、做法。

3. 加強立法技術研究進而提升立法者技術素養

從研究領域看，目前，對安全生產法的研究文章大都集中在安全生產法的教育、執行等方面，但對于安全生產法的立法研究卻少之又少。正因如此，安全生產立法中沒有全面把我國現行法律體系、安全生產法律體系的特征也就在所難免。若要把安全生產法歸結為現行的部門法中，它大概更多地屬于行政法部門，而行政法這一部門法的特征應在安全生產立法中有所體現。同時，還要從體制機制改革創新入手，通過各項措施普遍提升立法人員的整體素養。就法律符號化現象看，既對法律的表達與運作有著重要意義，又因其受符號載體的自然屬性、人們對符號認知的社會心理，以及符號的社會屬性等多方面的限制而作用有限，但必然建立在人的符號化能力基礎之上[8]，需要立法者準確把握符號的意義，以及法律與符號諸構成要素融合共生的過程。這也就是之所以要提升立法人員的一個原因。當前，應提倡法學工匠的培養，促使立法人員關注細節，以形成正確的法的價值論，掌握切實的法的本體論，習得有效的法律方法論[9]。□

[1] 閆敏.“法律技術”概念之探討[J].法制與社會，2009（09上）。

[2] 牟妍.我國法律技術的概念、特性與范圍的探討[J].法制與社會，2010（3上）。

[3] 胡玉鴻.法律技術的正當性基礎[J].法學，2007（7）。

[4] 鄭智航，張笑.技術——一個法治不容忽視的選擇[J].湖北社會科學，2004（6）：91-92。

[5] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2016：265。

[6] 王秀楠.法律技術的內涵與外延[J].法制與社會，2008（01，上）。

[7] 葛洪義.法律方法·法律思維·法律語言[N].人民法院報，2002-10-21。

[8] 牛玉兵.法律符號化現象研究[J].法制與社會發展（雙月刊），2013（6）。

[9] 劉風景.法學工匠的角色定位——倡導注重細節的法學模式[J].法制與社會發展（雙月刊），2010（6）。

1、謝財良（1974—），女，湖南湘鄉人，湖南安全技術職業學院安全保障學院，副教授，湖南耀銀律師事務所兼職律師，碩士，研究方向為教育法學，安全生產法學；

2、程愛寶（1970—），男，湖南平江人，湖南安全技術職業學院副院長，采礦工程師，注冊安全工程師，碩士，研究方向為采礦工程，安全生產監管。