國資劃社保意味著什么

謝九

國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金，短期之內(nèi)對于我國的社保體系不會帶來明顯的影響，主要意義在于未雨綢繆，預(yù)防我國養(yǎng)老金體系未來可能出現(xiàn)的兌付風(fēng)險。

11月18日，國務(wù)院發(fā)布《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》，這項討論多年的社保改革方案終于正式出爐。

按照《方案》規(guī)定，將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國有股權(quán)，由國務(wù)院委托社保基金會負責(zé)集中持有，單獨核算，接受考核和監(jiān)督。

如果不考慮商業(yè)保險，我國的養(yǎng)老保險主要由三個部分構(gòu)成：一是基本養(yǎng)老保險，目前結(jié)余大約為4萬億元，主要由各地方政府控制，這是我國養(yǎng)老體系的主力支柱；二是全國社會保障基金，專門用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調(diào)劑，屬于戰(zhàn)略儲備基金，目前總體規(guī)模大約1.6萬億元；三是企業(yè)年金，也就是職工單位自辦的補充保險，截至去年年底，企業(yè)年金的總體規(guī)模首次突破1萬億元。

此次國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金，主要是補充全國社會保障基金，從承接對象來看，就不難理解，此次改革對于當(dāng)前的社保體系沒有實質(zhì)性影響，主要還是著眼長期，希望解決的是將來養(yǎng)老體系的可持續(xù)發(fā)展問題。

可持續(xù)問題已經(jīng)成為我國目前養(yǎng)老體系的最大挑戰(zhàn)。我國人口老齡化壓力越來越大，上世紀(jì)90年代我國養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比是5∶1，也就是5個參保人養(yǎng)1個退休人員，但是現(xiàn)在的撫養(yǎng)比已經(jīng)降到了2.8∶1，即2.8個人養(yǎng)1個人，未來撫養(yǎng)比還會繼續(xù)下降，這樣的大趨勢之下，養(yǎng)老金的可持續(xù)問題已經(jīng)迫在眉睫。另外，我國的養(yǎng)老金缺口壓力也越來越大，雖然從整體上看全國范圍內(nèi)尚有結(jié)余，但這是建立在大量財政補貼的基礎(chǔ)上，而且不同省份之間貧富差距極大，根據(jù)人社部公布的數(shù)據(jù)，2016年收不抵支的地區(qū)增至7個，其中黑龍江負債高達232億元。

解決養(yǎng)老體系的可持續(xù)問題，長期依靠財政補貼顯然不是辦法。理論上而言，提高養(yǎng)老金繳費率最能起到立竿見影的效果，但是目前我國“五險一金”的繳納標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)處于很高的水平，繼續(xù)提高繳費率將會大幅增加企業(yè)和個人的負擔(dān)，尤其是最近幾年，降低社保繳費標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為大勢所趨。去年國務(wù)院常務(wù)會議提出：“從2016年5月1日起兩年內(nèi)，階段性降低企業(yè)社保繳費費率和住房公積金繳存比例，為市場主體減負、增加職工現(xiàn)金收入。”在社保繳費率下調(diào)的大背景之下，解決養(yǎng)老體系的可持續(xù)問題只能尋找別的出路，實力強大的國有企業(yè)自然進入人們的視野之中。最近幾十年來，隨著中國經(jīng)濟的高速增長，國有企業(yè)迅速做大做強，積累了豐厚的利潤，去年全年，我國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤總額為23萬億元，今年前10個月，國有企業(yè)利潤總額接近24萬億元，同比增長24.6%。理論上而言，國有企業(yè)屬于全民所有，對于解決養(yǎng)老體系的難題也責(zé)無旁貸，國務(wù)院此次發(fā)布《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》，也明確提出“充分體現(xiàn)代際公平和國有企業(yè)發(fā)展成果全民共享”。

按照國務(wù)院的文件，此次國有資本劃轉(zhuǎn)“首先以彌補企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌時期因企業(yè)職工享受視同繳費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口為基本目標(biāo)”，所謂享受視同繳費年限形成的缺口，主要是指上世紀(jì)90年代全國推行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革時，當(dāng)年大約2000萬的退休人員以前沒有繳納保險金，但是視同繳費，由此形成了養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌時期的制度成本。此次劃轉(zhuǎn)10%的國有股權(quán)，首要目的是為了彌補這部分缺口，“今后，結(jié)合基本養(yǎng)老保險制度改革及可持續(xù)發(fā)展要求，若需進一步劃轉(zhuǎn)，再作研究”。

全國社保基金2000年成立以來，曾經(jīng)有過兩次國有資本補充社保基金的舉措：第一次是2001年的減持國有股籌集全國社保基金。當(dāng)年6月份，國務(wù)院發(fā)布《減持國有股籌資社會保障資金管理暫行辦法》，要求“新發(fā)、增發(fā)股票時，應(yīng)按融資額的10%出售國有股”。此舉本意是為了充實社保資金，但是忽略了對于股市的沖擊，國有股減持最終引發(fā)股市大跌，于當(dāng)年10月份被緊急叫停。

2009年，財政部、證監(jiān)會等部委發(fā)布《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，規(guī)定國有股份有限公司首次公開發(fā)行股票并上市時，按實際發(fā)行股份數(shù)量的10%，將上市公司部分國有股轉(zhuǎn)由全國社會保障基金理事會持有。此次轉(zhuǎn)持吸取了2001年國有股減持的教訓(xùn)，規(guī)定了嚴(yán)格的禁售期，加上規(guī)模總量不大，因此對于股市沒有形成明顯沖擊。不過，由于大部分大型國有企業(yè)已經(jīng)上市完畢，已經(jīng)上市的國有企業(yè)并不承擔(dān)劃轉(zhuǎn)股權(quán)的義務(wù)，因此實際轉(zhuǎn)持規(guī)模并不大，對于解決養(yǎng)老體系的實質(zhì)作用也相對有限。

過去幾年，業(yè)界一直呼吁在國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社保基金上實施更大力度的改革，十八屆三中全會首次提出劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，今年十九大召開之后，國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金開始正式實施。和2009年的辦法相比，此次覆蓋的央企范圍大大提升，不再局限于新上市企業(yè)，“將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍”。

此次國有資本劃轉(zhuǎn)將會極大充實社保基金的賬戶，能夠?qū)嵸|(zhì)性提升社保基金未來應(yīng)付養(yǎng)老風(fēng)險的能力。截至去年年底，我國國有企業(yè)總資產(chǎn)132萬億元，所有者權(quán)益接近45萬億元，按照10%的劃轉(zhuǎn)比例，對應(yīng)的劃轉(zhuǎn)規(guī)模大概超過4萬億元，考慮到“公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)等”不在劃轉(zhuǎn)之列，實際劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)規(guī)模可能在3萬億元左右。目前我國社保基金規(guī)模為1.6萬億元，基本養(yǎng)老金規(guī)模為4萬億元，經(jīng)過此次劃轉(zhuǎn)之后，社保基金的規(guī)模有望超過基本養(yǎng)老金。

由于社保基金的作用主要著眼長期，因此，國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金之后，主要收益來源將是股權(quán)分紅，社保基金扮演長期財務(wù)投資者的角色；其次，社保基金會經(jīng)批準(zhǔn)也可以通過國有資本運作獲取收益。另外，社保基金會等承接主體要履行3年以上的禁售期義務(wù)，并應(yīng)承繼原持股主體的其他限售義務(wù)。考慮到社保基金變現(xiàn)對股市的潛在沖擊，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金，主要劃轉(zhuǎn)對象是中央和地方企業(yè)集團的股權(quán)，一般不涉及上市企業(yè)。

對于此次國有股權(quán)劃撥社保基金，財政部表示這并不意味著要通過大量變現(xiàn)國有資本用于彌補企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口。雖然從短期來看，社保基金主要依靠股權(quán)分紅來獲取收益，但是相比股權(quán)自身的價值，股權(quán)分紅的收益終究有限，如果劃轉(zhuǎn)股權(quán)不能變現(xiàn)，對于社保基金而言也就只是“紙上財富”。因此從長期來看，國有資本的變現(xiàn)可能還是難以避免，尤其是如果未來我國的養(yǎng)老體系出現(xiàn)兌付缺口，需要社保基金應(yīng)急時，最終有可能不得不通過大規(guī)模變現(xiàn)國有資本來實現(xiàn)。