公共利益導向下的理性選擇
——上海交通政策30年發展沿革(1986—2016)

邵丹，薛美根

(上海市城鄉建設和交通發展研究院，上海200040)

公共利益導向下的理性選擇
——上海交通政策30年發展沿革(1986—2016)

邵丹，薛美根

(上海市城鄉建設和交通發展研究院，上海200040)

城市道路交通具有明顯的非排他性和競爭性特征，特別在人口集聚的大城市，有限的時空資源無法全面滿足不同主體的各類出行需求，科學的交通政策制定非常必要。交通政策的主體在于政府，核心在于選擇，價值取向是追求整體的社會效益和可持續發展。系統梳理改革開放以來，特別是1986年以后，上海在城鎮化、機動化快速發展進程中的階段性交通特征和所面臨的問題。從社會公共政策與治理的視角剖析不同發展階段上海交通政策設計背后的價值取向、總體思路、實施路徑和保障機制。同時，結合個體機動化管理、公共客運服務等重大交通政策的發展沿革，探討政府管理、市場手段在管理實踐中的利弊和作用。

公共政策；交通政策；交通白皮書；公共交通；發展沿革；上海

改革開放以來，上海城市交通進入加速發展的新時期。1985年上海市政府決定編制首輪綜合交通規劃，并于1986年開展第一次全市綜合性交通大調查，邁出了系統謀劃交通發展的重要一步。城市交通的加速發展始于20世紀90年代浦東開發開放，城市總體規劃為上海城市空間發展和交通設施建設指明了方向，財稅體制、土地批租等重大制度改革試點為交通發展提供了資金保障，汽車和住房產業化政策的改革成為促進城鎮化和機動化發展的重要動力。上海城市交通在宏觀制度的變革中迎來發展機遇和挑戰，許多政策起源于20世紀八九十年代，于21世紀前10年得到了規范和豐富，在新的發展形勢和要求中不斷調整優化。梳理上海交通政策30年的發展沿革，有利于更好地總結經驗和發現不足，為后續政策完善提供依據和方向。

1 上海交通發展階段劃分和特征分析

綜合考慮社會經濟發展、交通設施供給、城鎮化、機動化等要素，可將上海交通發展大致劃分為3個階段。

1.1 起步階段：道路交通補欠賬(1986—1999年)

20世紀80年代，上海市城鎮化和機動化進程剛剛起步，集中建成區230 km2，全市人口規模1 200萬人，日均出行總量約2 000萬人次·d-1。城市功能高度聚集的中心區，平均人口密度5萬人·km-2，平均就業崗位密度2.8萬個·km-2，出行總量占市區出行總量的60%。由于市區面積不大，超過60%的出行通過步行和自行車等非機動交通方式解決。公共汽車是最重要的機動化出行方式，分擔率高達35%，高峰時段公共汽車內每平方米站立11個人，擁擠嚴重。1986年上海交管部門對私人機動車輛實施專用號段(自備車Z)和總量控制管理，采取有底價、不公開拍賣形式，但小客車尚未真正進入家庭，個體機動交通分擔率僅為2.5%。受制于社會經濟發展水平，交通供給嚴重滯后，中心區人均道路面積僅2 m2。從“七五”(1986—1990)開始，上海在道路交通設施建設方面大規模投資，并取得初步成效，但中心區路網總體處于交通飽和狀態，加上機非混行干擾，交通秩序、交通安全等問題均非常突出。

表1 上海市區居民出行方式構成Tab.1 Travel mode share of resident in Shanghai urban area %

進入20世紀90年代，隨著浦東開發開放戰略的實施，外圍區和浦東新區的新建居住區不斷增加，居住配套設施迅速完善，城市持續向外拓展。與之相適應，交通分布發生明顯變化，長距離和跨江交通需求不斷增長。

這一階段城市交通體系出現一些新的變化：

1）道路交通基礎設施建設取得明顯進展。超常規的交通投資力度下，中心城“申字型”快速路，“三橫三縱”主干路網，越江橋隧，1，2，3號軌道交通線路等一大批骨干交通基礎設施建成投入使用，使城市交通面貌發生了巨大變化。

2）小客車發展開始加速，道路擁堵形勢依然嚴峻。1994年國家頒布了《汽車工業產業政策》，開始鼓勵個人購買汽車。“九五”期間，機動車擁有量增長47%，達到104萬輛，其中小客車增長68%。道路設施體系的完善在一定程度上適應了小客車的快速增長，道路交通周轉量也快速增長至5 000萬車公里·d-1。中心區主要干路在高峰時段仍處于飽和狀態，車輛平均行程速度僅為20 km·h-1，外圍放射性道路交通矛盾也非常突出。

3）公共汽車服務水平和吸引力持續下降，傳統運營模式難以為繼。受制于道路交通擁堵、運力緊張等瓶頸，公共汽車客流從1988年峰值1 500萬乘次·d-1快速滑落至1995年800萬乘次·d-1，分擔率下降至歷史低位22.9%(見表1)，同期非機動車分擔率快速上升。公共汽車比例下降的主要原因并非大幅轉向小客車，而是公共汽車對出行者的吸引力不如自行車。

1.2 成長階段：軌道交通加速成網建設(2000—2010年)

進入21世紀，上海開始重塑城市功能，著力打造現代化國際化大都市。第二輪城市總體規劃對上海城市空間布局進行重大調整，突破原有中心城的狹小空間，著眼全市域，面向長三角，有序引導人口和產業向郊區疏解。同時國家層面的住房政策、汽車產業化政策出現重大變化，福利性住房制度在1998年轉型為市場化房地產政策，鼓勵小客車進入家庭寫入“十五”國民經濟發展計劃中，成為城鎮化和機動化發展的重要引擎。經濟活力的增長拉動交通總量快速增長，全市人口達到2 302萬人，日均出行總量5 200萬人次·d-1。

這一階段城市交通特征是：

1）交通基礎設施跨越式發展，支撐城鎮化進程快速推進。這一時期軌道交通、客運樞紐、高等級公路和對外交通設施得到跨越式發展，并形成中心城以快速路和軌道交通為骨架、郊區以高等級公路為骨架的城市綜合交通體系。全市平均出行距離延長至6.5km，但全市平均出行時耗仍控制在30min，中心區人口已出現下降，近郊區成為人口增長最快的區域(見表2)。

2）軌道交通基本網絡初步形成，公共交通服務不斷規范，集約均衡交通模式初步成型。2010年，全市12條軌道交通線路(含磁浮線)投入運營，線路長度453 km，比2000年增長5倍多，日均客運量516萬乘次·d-1。經過幾輪改革形成了“國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭”的線網總體格局。2010年全市注冊機動車快速增長至248.8萬輛，但隨著軌道交通和公共汽車服務水平的提升，公共交通出行比例持續提升，為交通模式優化以及2010年世博會高質量交通服務保障奠定了堅實的基礎。

1.3 成熟階段：綜合交通體系功能提升(2011年至今)

世博會后的上海交通體系進入了一個相對成熟和穩定的發展階段，但城鎮化和機動化的發展已超出規劃預期，交通與用地規劃、產業布局、人口及就業崗位分布等缺乏綜合統籌協調，中心城周邊地區已蔓延約1 000 km2，人口近500萬人。潮汐交通特征加劇，交通供需矛盾難以調和。

這一階段城市交通特征是：

1）交通設施規模增長明顯放緩，擁堵時空范圍擴大，難以適應都市圈交通服務需要。個體機動化趨勢持續增加，高架快速路系統日趨飽和，中心城路網容量、停車容量和環境容量均無法支撐機動車的快速增長，傳統城鄉差別的二元交通設施結構難以滿足市域和都市圈長距離、集約化通勤服務需求。

2）公交優先發展模式面臨個體機動化和新型交通方式的挑戰。公共交通客流增長主要依靠軌道交通網絡快速發展，軌道交通部分區段高峰時段嚴重擁擠與郊區區段運營效率偏低的矛盾并存，公共汽車客流強度低且增長乏力，新城內部公共交通體系缺乏等問題日益凸顯。小客車已成為小康社會背景下市民提高出行品質的民生需求，而隨著互聯網技術的興起，網約車、合乘、分時租賃等新型交通方式層出不窮，在便利個體機動化出行的同時，對于傳統公交優先發展政策和車輛調控政策的影響仍很難預判。

3）交通發展面臨更大空間尺度和可持續發展的更高要求。十八大以來，新型城鎮化、生態文明建設上升為國家戰略。第三輪城市總體規劃將上海發展愿景定位為“卓越全球城市”。如何在更大的范圍發揮上海在服務全國和長三角城市群中的作用，如何兼顧交通需求快速發展、減少環境污染和碳排放成為新時期交通發展面臨的多元目標選擇。

2 上海交通政策的原則和策略

2.1 價值取向——社會效益最優

公共政策的核心是選擇，20世紀80年代開始編制的第一版上海市綜合交通規劃明確了客運交通發展戰略，即“以優先發展包括有軌交通在內的公共交通為主導，逐步縮小自行車的使用范圍，控制小客車的發展速度和規模，在市區嚴格限制摩托車的發展”。縱觀上海3個階段的交通特征，其核心問題始終圍繞緩解道路交通擁堵、提升公共交通服務水平為核心展開，進而關注生態、公平等可持續發展問題。

表2 上海人口發展區域分布變化特征Tab.2 Change of population distribution in Shanghai

交通政策的核心價值取向是追求整體的社會效益和可持續發展。任何一個城市都不可能無限制地滿足機動車的增長，即便是美國一些以小客車為主導發展模式的城市也在反思其后果和轉型的必要性。在機動化的發展過程中，道路供應與交通需求的平衡很難依靠自覺行為維持，必須把公交優先、綠色交通優先等理念落實到交通設施建設、制度設計和具體的管理措施中。

2.2 總體思路——建設管理并舉

縱觀上海30年實踐，上海交通政策的著力點始終圍繞基礎設施建設和綜合管理，基于設施嚴重滯后、設施建設推進、設施基本成型等不同發展階段，制定了建設主導，建管并舉，管建并舉、以管為主等不同策略。整個建設高潮從“七五”開始，一直延續到“十一五”，市區兩級交通建設投資在2009年達到1 000億元的高峰，目前仍保持每年500億元的水平，但區域和重點已發生變化。持續的高強度投入，實現了基礎設施從“還債型”向“功能型”轉變，對于改善交通服務水平、培育交通模式意義重大。同時，上海始終注重交通管理的調控和挖潛作用，在交通工具發展、道路組織管理、運輸服務規范等方面制定了一系列政策制度，路車平衡政策就是在“七五”建設主導階段提出的。政策設計始終堅持區域差別化理念，中心城始終是實施通行管理、收費調控、運輸規制等政策最集中區域。

2.3 執行保障——統籌協調的體制機制

交通綜合管理涉及規劃、建設、公安、交通、發改，以及區縣街鎮等各條塊。在交通基礎設施相對薄弱的大建設時期，行政管理資源相對集中于建設部門以有利于設施建設推進。但隨著交通體系復雜性的增加，應進一步加強系統之間的平衡與統籌，交通政策的研究和決策進一步上升為一項持續性、經常性的工作，市政府專題會議不能取代牽頭部門經常性、基礎性的決策準備工作，決策的重心宜落在委(局)層面，因此應當有一個明確的牽頭部門。上海從2004年開始進行綜合交通管理體制機制的改革探索，經歷了聯席會議體制(2004—2005)的過渡階段、市建交委體制(2005—2013)的實體機構階段，到目前的市交通委員會階段。實踐證明，一個具有綜合統籌能力的交通大部門管理機構，是交通科學決策及后續推進落實的必要體制保障，而兩輪交通白皮書可以看作是統籌管理體制下的交通施政綱要。除了橫向交通相關職能部門的整合外，縱向市區管理的分工合作也非常重要，這有利于交通政策和措施的貫徹執行。在20世紀90年代中國財稅體制改革的大背景下，上海通過一系列地方性法規明確了交通各業態的事權下放和市區分工的管理模式，促進了交通基礎設施的有序建設和發展。

2.4 實施路徑——政府市場社會共同參與

為籌措設施建設資金、擴充公共交通運力、緩解道路擁堵，上海于20世紀90年代即開始在市政公用行業、小客車管理等方面進行市場化制度探索，在經營模式、管理體制、法律體系等方面取得了較大進展。市政設施建設通過世界銀行貸款、政府融資平臺、BOT等模式擴展建設資金渠道。公共汽車方面確立了線路經營權制度作為行業市場準入和公共資源配置的基本制度。車輛發展和使用方面，源于20世紀80年代的上海私人汽車額度拍賣政策，以及始于20世紀90年代的“六級六類”收費停車場(庫)計費規定，均是利用市場化手段來調控，1997年頒布實施的《上海市道路交通管理條例》通過地方立法明確了對車輛號牌發放實施總量控制的政策，為上海車輛管理奠定了總體基調。

2.5 科學決策——量化分析輔助支撐

上海從編制第一輪綜合交通規劃開始，就建立了綜合交通調查、小樣本調查、交通規劃模型等工作機制和技術手段。目前上海已經開展5輪綜合交通調查，并形成5年進行一次綜合交通調查的機制，每年都進行的小樣本調查涉及道路車速、控制點流量、居民出行、客運服務等，為全面掌握交通發展動態創造了條件。在交通調查的基礎上開發建立的綜合交通規劃模型，以反映一般性交通規律為主，并可結合具體實際工作開發應用。上海市政府于2006年初正式掛牌成立上海市交通信息中心，建成了上海市交通綜合信息平臺，進一步拓展了交通相關數據的采集、發布和共享。

3 重大交通政策的發展沿革與反思

個體機動化管理、公共客運服務是城市交通管理中與市民出行關系最密切的重大政策板塊，本文以此為對象就其政策沿革進行梳理，并對其后續演進進行探討。

3.1 政府主導的個體機動交通方式調控引導

3.1.1 小客車管理的政策框架成效

道路交通具有明顯的非排他性和競爭性特征，道路通行資源由政府向公眾免費提供，但受制于道路資源的時空約束，不可能放任小客車規模任意發展。道路交通管理的主體是政府，上海自個體機動交通發展初期就始終保持謹慎態度。第一輪綜合交通規劃充分預見到個體交通工具的一般發展規律是自行車—摩托車—小客車的升級模式，因此在機動化交通方式普及前就開始調控車輛的發展，為后續個體機動交通的政策明確方向。

小客車管理堅持“總量控制”和“區域差別”兩個基本原則。總量控制主要是針對具有中心城通行權的車輛實施通行額度總量管理，以拍賣手段來實施。區域差別指在中心城和郊區實施差別化的交通政策，在郊區投放僅具有郊區通行權的滬C專用號段，但不實施總量控制；除了通行權的差別，停車收費、車位供給和設施功能體系也體現了區域差別。總體來看，小客車政策效果非常顯著，目前上海市小客車千人保有量僅為165輛·千人-1(含常駐上海使用的外地號牌車輛)，其中郊區新城160輛·千人-1，中心城為132輛·千人-1，分布格局相對合理。

3.1.2 小客車管理政策面臨的挑戰和思考

1）常駐上海外省市號牌車輛的快速增長打破了上海小客車總量控制和區域差別管理的總體設計框架。

與上海小客車政策相似的是新加坡的汽車總量配額管理政策，兩者差別在于新加坡是一個國家型城市，而上海無法對非本市注冊車輛進行總量調控管理。截至2015年底，常駐上海外省市號牌小客車保有量約124萬輛，近年年增量約15萬輛，大大削弱了以非營運小客車額度拍賣為核心的中心城車輛總量控制政策效力。

2）小客車調控已不單是效率最優的交通政策設計，還有很強的社會民生問題屬性。

隨著居民生活水平的提高，小客車的擁有需求逐年增長，導致額度拍賣價格持續高漲，進而也誘發大量投機、投資需求。2014年開始，非營運小客車額度拍賣制度開始優化調整，調整的總體導向是規范拍賣準入條件，消除拍賣投機炒作，并對拍賣價格進行動態調控。額度拍賣政策的調整在一定程度上抑制了市場的非理性投機行為和拍賣價格過快增長，但拍賣人數累積現象仍非常突出，月度參拍人數超過20萬人。這背后反映了社會道路通行權的稀缺性，以及對通行額度投資價值的認同，如何讓額度拍賣政策真正回歸通行管理值得思考。

3）新能源車、共享出行等管理模式是對后續小客車政策的有益探索。

2013年起，為加大新能源汽車推廣力度，上海實施了購買新能源車可免費獲取專用牌照額度的配套政策，但一車一牌不能更新，并將充電設施作為購置新能源車輛的前置條件。上述政策可以理解為對“有期限額度”以及“購車自備車位”政策的實踐。此外，新能源分時租賃商業模式也可看作是車輛使用管理政策的探索。調查顯示，63.0%的已購車用戶表示不會放棄私人小客車，但尚未購車的人群中46.6%表示會考慮放棄私人小客車[3]，即分時租賃業態可能對第二輛車保有及無車人購車有一定的抑制作用。由此看來，基于既有政策約束制度基礎上的增量政策設計可以發揮綜合效能。

3.2 企業主體的公共客運服務規范和多元發展

3.2.1 公共客運服務的政策框架和成效

公共客運服務相對道路交通出行具有一定的排他性特征，即需要支付一定的費用才能獲得相關服務。公共客運服務的主體是企業，政府對客運企業的服務質量進行規范和監管，對公益性和完全市場化的業態進行差異化的價格管理及配套補貼政策。上海對公共汽車、出租汽車等公共客運服務基本采取先發展再規范的政策導向，即前期通過市場手段培育規模，再通過地方立法明確市場準入、制度規范、法律責任等來規范行業發展。2002年上海市開始實施公共汽車線路經營權制度，在強化市場秩序和提高營運服務水平方面發揮了良好作用。上海出租汽車也以白座套、白手套、統一制服等規范印象成為城市流動的一張名片。

3.2.2 公共客運服務政策面臨的挑戰和思考

1）完全市場化的公共客運服務無法確保服務規范和公益性。

公共汽車和出租汽車在發展初期均出現過類似問題。公共交通行業在1996年“體制、機制、票制”為核心的市場化改革后，減輕了政府負擔，提高了企業的積極性，緩解了供需矛盾，但也淡化了行業公益性特征。公交企業成為上市公司，以贏利為目的，導致客源不足的區域和線路公共汽車服務不足。政府開始反思企業盈利、行業公益性以及線網優化調整間的協調問題。2001年頒布的《上海市公共汽車和電車客運管理條例》進一步重申公交行業公益性的定位，在明確線網布局優化和服務規范原則的同時，還設計了與公益性票價相配套的專項補貼制度。此后的兩輪公共交通改革基本圍繞公交行業的公益性定位進行。同樣，出租汽車行業在經歷了20世紀80年代多元市場主體的快速發展后，由于缺乏統一的規章制度和服務標準，導致出租汽車服務投訴急劇增多。20世紀90年代，公司化經營和規范服務成為出租汽車行業轉型的客觀要求，1995年出臺的《上海市出租汽車管理條例》將公司化經營、規模控制、政府定價、規范服務等要求上升到地方法規層面，并在出租汽車行業的后續發展中得到了堅持[4]。

2）政府過度介入企業運營監管往往造成企業內生動力不足。

經過近20年發展，隨著軌道交通、個體交通方式的發展，無論是公共交通還是出租汽車行業均面臨深刻挑戰。傳統監管模式在有序規范的同時，企業內生動力欠缺的問題逐步顯現，在應對新技術、新模式等外部環境變化時有些遲鈍。公共汽車客流持續下降，企業收支缺口逐步增大，政府補貼日益增加，在雙方信息不對稱的情況下財政補貼的利用效率也受到社會質疑。傳統出租汽車在數量、價格、服務等方面均不具備與互聯網平臺網約車的競爭優勢。除了公共汽車和出租汽車，采用公私合營模式的傳統公共自行車，通過政府購買服務的方式實現運營企業的財務平衡，但服務區域孤立、用戶體驗一般，在面對社會資本興起的無樁智能租賃自行車時也存在劣勢。

4 結語

上海目前相對完善的交通政策體系是長期累積的結果，21世紀編制的兩輪交通白皮書是梳理固化交通政策體系的重要實踐和舉措，后續交通政策仍將根據新形勢和要求進行動態調整。在無排他性的基本公共服務領域如道路資源的使用分配，政府應該始終以社會公共利益為出發點進行合理的政策設計；在有一定排他性的公共客運服務領域，應該充分發揮企業的主體參與作用，政府做好服務規范監管工作，在配套政策設計上應進一步加強自下而上的社會參與。特別在當下“社會資本+技術創新”大背景下，政府對新興業態發展應持鼓勵和規范的態度，引導傳統業態轉型升級，但不能任由交通發展為社會資本和利益所綁架。

[1]上海市城鄉建設和交通發展研究院.上海市歷次綜合交通調查[R].上海：上海市城鄉建設和交通發展研究院，1986—2016.

[2]上海市城鄉建設和交通發展研究院.2002白皮書后評估[R].上海：上海市城鄉建設和交通發展研究院，2012.

[3]上海市城鄉建設和交通發展研究院.電動汽車分時租賃發展狀況調研及政策建議[R].上海：上海市城鄉建設和交通發展研究院，2016.

[4]上海市城鄉建設和交通發展研究院.上海交通領域法規體系評估報告[R].上海：上海市城鄉建設和交通發展研究院，2015.

Rational Choice under Public Interest:Evolution of Shanghai Transportation Policies from 1986 to 2016

Shao Dan,Xue Meigen
(Shanghai Urban Rural Construction and Transportation Development Research Institute,Shanghai 200040,China)

Urban roadway transportation has obvious non-exclusive and competitive characteristics.Especially in large cities where under high concentration of population,the limited spatial resources cannot fully meet the travel needs of different travel purposes.Thus it is necessary to introduce scientific transportation policies.The main element of transportation policy lies in the government,the core of the policy is the choice,and pursuing overall social benefits and sustainable development is the policy’s value orientation.With the rapid development of urbanization and motorization in Shanghai,this paper systematically summarizes the transportation characteristics and problems in different development stage since the economic reform,particularly after 1986.Aiming at social public policy and governance,the paper discusses the value orientation,general idea,implementation steps and safeguard mechanism in Shanghai transportation policy design in different development stage.Based on the development of major transportation policies such as individual motorized management and public passenger transportation service,the paper elaborates the advantages and disadvantages and the role of government management and market means in management practice.

public policy;transportation policy;transportation white paper;public transportation;development history;Shanghai

2016-12-28

邵丹(1978—)，男，江蘇南通人，碩士，高級工程師，交通所副總工程師，政策研究室負責人，主要研究方向：交通政策、交通規劃。E-mail:sd_nt@163.com