由一起變更建筑使用性質處罰案例引發的幾點思考

王詹

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2017.30.128

摘 要：隨著經濟社會的快速發展，產業結構更新加快，建筑規模逐步擴大，新老消防技術規范和安全隱患相互交織，給防火監督工作帶來了諸多新的問題和考驗，本文以膳魔師（中國）家庭制品有限公司建筑使用變更案例，深入分析建筑使用性質變更的矛盾沖突點及隱患危害，闡述執法查處的基本形式及存在問題并提出相關建議和對策。

關鍵詞：建筑 變更 執法 對策

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）10（c）-0128-03

近日，筆者在翻閱多起執法處罰案例時發現，案情表面上看比較簡單，多家單位因改變了原建筑使用性質，先后被處罰兩次。但是，這些案例實則反映了當前消防監督執法中一個很普遍卻又難以徹底解決的問題，由于先天性或者其他方面的缺陷導致申報消防審批存在困難，在服務經濟發展的大環境下，消防機構如何能在正常執法程序中盡可能讓企業少遭受損失。

隨著經濟社會的快速發展，產業結構更新加快，建筑規模逐步擴大，新老消防技術規范和安全隱患相互交織，給防火監督工作帶來了諸多新的問題和考驗。與之相對應的是，當前防火工作的壓力和責任則是與日俱增，消防執法的社會效果與法律效果發生沖突，嚴格執法與文明服務之間能否找到最佳平衡點，是所有消防監督執法人員必須面臨的挑戰。作為一名基層大隊防火監督員，現結合這些執法處罰案例和當前防火工作客觀現狀，就如何有效治理改變建筑使用性質存在消防安全問題方面，淺談幾點個人思考。

1 典型案例基本情況

膳魔師（中國）家庭制品有限公司，位于昆山市陸家鎮合豐開發區金陽路55號，有建筑共7幢，面積為6萬m2，現有員工約2100人，公司類型是有限責任公司（外國法人獨資），主要從事家庭制品生產高真空節能燜燒鍋、保溫杯、瓶等。

2015年4月9日，大隊消防監督員在檢查中發現膳魔師（中國）家庭制品有限公司綜合樓改作員工宿舍，4期1號廠房、3期2號廠房內設置金屬拋光工段，員工浴室未進行消防竣工備案，大隊以未進行竣工備案的案由對其處罰款人民幣壹仟元整的處罰。

同時，下發了《責令限期改正通知書》，責令限期整改，期滿復查，發現仍未備案且未停止使用，大隊即下發了《建設工程竣工驗收消防備案違法通知書》，通知單位停止使用員工宿舍、金屬拋光工段和員工浴室并依法申報備案。2015年7月1日大隊檢查發現該單位仍未備案且仍在使用，大隊以抽查不合格不停止使用的案由對其責令停止使用宿舍、金屬拋光工段和員工浴室，并處罰款人民幣叁萬元整的處罰。

該公司綜合樓改作員工宿舍、金屬拋光工段由于前置條件的限制（規劃、建設等部門的批文）竣工消防備案一直無法申報。也就是說從發現問題開始，該公司無法進行整改，從而引發責令三停的處罰。該單位愿意投入資金整改實質性火災隱患，也愿意接受消防部門的處罰，但是其認為如果關停員工宿舍，則將遭到巨大損失甚至無法運營，也可能引發員工集體性事件，因此拒不配合執行停止使用員工宿舍的處罰。

2 建筑使用性質變更的矛盾沖突點及隱患危害

（1）建筑從“合法”變“永久違法”。以膳魔師（中國）家庭制品有限公司為例，原本該綜合樓已通過消防備案，但因其生產需求，單位將其改作員工宿舍，建筑使用性質的改變導致其從備案合格建筑變成未經消防備案的建筑。由于住建部門對已經完成的項目是不補辦施工許可證的，不滿足消防審批、備案條件，導致該建筑成為消防部門的“永久違法”建筑。在經濟發達地區“寸土寸金”的環境下，綜合樓改作宿舍樓、廠房改作倉庫的情況屢見不鮮，甚至出現了工業廠房變身賓館、飯店，以及主打低價銷售“工廠店”，并且呈現一種流行趨勢的現象，大量建筑開始陷入無法取得許可文件的僵局。

（2）火災危險類別變高。在經濟發達的地區，廠房內部結構根據訂單的需求、工藝的要求來調整。“8.2”中榮爆炸事故的一個主要原因就是該單位擅自在原有車間改設成拋光車間，直接將原先的丁類廠房建筑上升到甲、乙類，改變了建筑火災危險類別。膳魔師（中國）家庭制品有限公司廠房內設置金屬拋光工段，雖然面積不大，并增加了防爆設施，但無形中增加了事故的發生幾率和危險性。

（3）內部環境混亂復雜。不少大型企業由于搬遷或者生產規模縮減，便將原有的廠房建筑對外租賃，有些不到10000m2的廠房，能有20多家小型企業同時入駐，涉及到電子、紡織、通訊、餐飲等不同領域，相互間私自隔斷，各自為陣，整棟建筑被分割得七零八落，消防安全通道隨意隔斷，消防設施嚴重損壞缺損，甚至還有員工宿舍、生產、存儲混用在同一建筑的情況，內部環境十分復雜混亂，但缺乏統一的管理單位，合法及違法相互交雜，缺乏統一有效的安全管理。

3 執法查處的基本形式及存在問題

（1）監督執法層面。以膳魔師為例，大隊最終決定責令單位停止使用并處以罰款，卻因該單位認為在積極申報中發現存在不可抗力，停止使用將導致巨大損失，導致與監督執法人員出現矛盾沖突，為避免引發員工集體性事件，停止使用難以執行到位，出現消防工作社會面的“死結”，消防監督員即使有心想要解決問題卻無計可施。針對此類案件的執法處理，消防部門前期行政處罰的事實清楚，證據確實充分，適用法律正確。但是到最后卻難以執行到位。監督員受到企業生產效益、服務地方經濟、政府關心介入和維護社會穩定等方面諸多方面原因的影響，從而做出的一種“人性化”執法選擇，無疑加重了自身的責任與壓力。采取強制措施，勢必引起更沉重的后果，并且此類現象普遍出現，執行不慎，勢必會引起連鎖反映。因審批條件不足造成被行政處罰的情形最終將消防監督員帶入一個消防執法的“死局”。

（2）隱患整改層面。對于監督員檢查中發現和提出的問題，單位都能夠積極投入相應的資金和人力自主整改，大隊加大技術指導力度，定期開展上門服務，確保實質性火災隱患盡快整改。然而，由于先天性或者受規劃、建設等部門前置條件約束等方面原因，致使程序性違法行為無法整改到位。這其中主要有以下幾個方面問題：①建筑規劃變更無法辦理。對于改變規劃用途的廠房建筑，社會單位要消除程序性違法行為，就必須按照規定辦理相關消防審批，然而，在辦理消防審批手續的前提是需向規劃部門辦理建筑規劃變更手續，但實際上，規劃部門在綜合考慮建筑使用性質、建筑投資規模和實際功能使用等因素后，不予辦理的項目并不會出具相關意見。②施工許可證較難辦理。2013年4月27日住房與城鄉建設部第13號《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》有明確規定，施工許可證只需要經審核過的設計圖紙，這個“審核”是指建設工程圖審技術服務機構的圖審，不是政府相關部門，更不是消防設計審核。建設工程采用設計備案或者竣工驗收消防備案的方式在公安部第119號令《建設工程消防監督管理規定》也有明確規定，應當向公安機關消防機構提供備案申報表、指定相關材料及施工許可文件復印件。按照住房和城鄉建設行政主管部門的有關規定進行施工圖審查的，還應當提供施工圖審查機構出具的審查合格文件復印件。依法不需要取得施工許可的建設工程，可以不進行消防設計、竣工驗收消防備案。變更建筑使用性質一般都屬于改建、擴建工程，面積也大多超過300m2且投資都在30萬以上，按照項目涉及備案要求，在辦理消防審批手續時，需提供施工許可證，由于住建部門對改建、擴建項目施工許可證辦理方面綜合考慮很多前提因素，很多業主因無法提供所需證明以及其他方面原因，不愿主動辦理，或者也可以說是很難辦理。尤其是300m2左右的小型2次裝修工程項目，存在施工周期短辦理施工許可證時間長，從周期起止時間算無形中成本增加，導致小業主不愿意等。另外一個原因就是，很多業主不懂得相關法律條文，再加上為了節省成本，于是在重新裝修完之后，再向住建部門申請辦理施工許可證，而住建部門對已經施工已經完成的項目是不辦理施工許可證的，這樣的事情也非常多見，很多項目就因為施工許可證難以辦理或者是無法辦理，致使項目無法報批。③先天性條件制約。不少單位將原先丁戊類廠房建筑作甲、乙生產或者倉庫使用，按照要求，必須增設泵房、水池等相應的消防設施，同時建筑耐火等級升高，建筑之間的防火間距需符合規定，然而，實際上變更后使用的廠房建筑很多都無法滿足要求，甚至沒有地方建造泵房、水池。endprint

4 相關建議和對策

（1）突出單位主體責任，轉變消防監督檢查方式。①進一步明確單位主體責任。新修改的《安全生產法》從單位安全生產責任制的落實、單位安全生產投入保障、單位安全生產專業技術隊伍建設、單位安全生產教育和培訓、單位事故隱患排查治理等方面，都作為單位的主體責任進行明確。在消防監督管理工作中，一方面可以按照安全生產法的要求，對單位履行消防安全管理主體責任進行監督管理。另一方面，在修改消防法時，可以借鑒安全生產法，進一步細化明確單位的消防安全主體責任和單位內部消防安全管理人員的責任。②轉變監督檢查方式。檢查單位時，將重點查隱患，轉變為重點查單位履行消防管理職能，查單位自身開展消防工作的情況。真正讓單位形成消防工作就是其自身工作的一部分的認識。而不是現在這種上級檢查某一單位消防工作時，轄區消防監督人員比單位消防管理人員還要緊張的局面。③按照消防法的規定，嚴格實行按比例監督抽查制度。無論是開展日常監督檢查還是專項行動，對檢查對象都制定監督抽查計劃對檢查的范圍進行明確，而不是采取卷地毯的方式進行全覆蓋，把政府及其監管單位的職責都轉嫁到消防監督員身上。具體到對某一單位進行檢查時，重點在于全面檢查單位自身落實消防管理工作的情況，對單位是否存在隱患情況采取局部抽查核實的方式，通過加大懲處力度來督促單位履行消防管理，開展自我管理。這樣做的益處是：一是不會本末倒置，消防法建立抽查制度是為了給單位施壓，督促單位落實主體責任；二是不會責任不明，以往大包大攬的工作方式造成很多人出現消防責任就是消防部門的責任的錯誤觀點，矛盾沖突也容易被激化到消防機構，不利于工作開展；三是有助全民消防，可以充分發揮單位消防安全自我管理的積極性。

（2）堅決查處實質性火災隱患，建立完善程序性違法行為報告抄報制度。首先，加大實質性火災隱患的查處力度。對變更建筑使用行為，存在實質性火災隱患的，以及相關法律法規和法定程序，進行相應的處罰并責令單位當場或者限期整改火災隱患。期間，消防監督人員嚴格執法，熱情服務，積極協助單位提供相應的技術整改措施，推動單位盡快整改實質性火災隱患，如丁戊類廠房建筑作甲乙類使用致使火災危險類別變高且隱患無法消除的，必須督促其恢復建筑原有使用功能，拒不整改的，按照程序實施臨時查封措施。其次，建立完善程序性違法行為抄報通報制度。在完成實質性火災隱患整改的基礎上，督促其辦理相關消防手續，確實因先天性條件或其他方面原因制約無法辦理的，消防部門按照法定職責和程序，責令“三停”，并建立完善形成情況報告抄報制度，定期向市、區鎮兩級政府報告，并一并抄報規劃、建設、土地等相關職能部門，在完成消防執法程序的基礎上，提請政府協調相關部門協同處理，以政府主導或者部門聯合辦公形式，做出最終的處理結果，這樣做確保消防部門在執法程序到位、減輕責任壓力的同時，由政府主導多部門協同配合，借助《城鄉規劃法》《建筑法》《建筑工程施工許可管理辦法》和《建設工程質量管理條例》等法律法規，綜合考慮地區經濟社會發展的大局，協調推進類似案情的處理。

（3）落實簡政放權要求，深化消防行政審批改革。現行的建筑工程消防行政審批是實行雙審查制，既對建設單位做程序性審批，又對建設工程消防設計是否符合消防安全技術規范標準做實質性技術審查。針對建設工程施工圖審查而言，消防行政審批與建設行政主管部門的行政審批，存在有內容重合、職能交叉的情況。建筑工程消防設計本身就是建筑工程設計的組成部分，消防、建設行政部門對建筑工程施工圖紙設計、審查的依據都是國家有關建筑工程設計規范標準，只是各自審查的重點不一樣；規范標準有關消防內容的強制性條文，建設行政主管部門在審查時同樣也會遵照執行。如果按照國家簡政放權的要求，在消防行政審批過程實施技術審查和行政審批分離的審批制，將建筑工程消防設計技術性審查交由施工圖審查機構完成，公安機關消防機構只進行程序性審批。同時建議，筑建部門將施工圖審查與施工許可證可同步發放。對無法滿足審批條件的單位，全權交由上游部門依規處置，將惡性循環從源頭上控制。

（4）完善消防中介技術服務，推動消防工作社會化。鼓勵專業性消防服務機構為單位提供專業化的消防服務。要充分運用市場這只看不見的手，來推動消防安全管理的社會化。一是將現在公安消防機構行使的部分技術管理職能轉變為中介技術服務機構的服務職能。如消防設施檢測、消防安全評估、消防職業技能鑒定等。二是鼓勵單位在完善自身消防管理責任體系的同時，向社會專業消防服務機構購買消防專業服務。消防安全管理服務、消防設施維護保養、消防強制保險等一些消防管理及保障工作，可以通過經濟的手段由單位購買服務來解決。單位從事消防工作的人員有限，消防專業知識不足，而專業消防技術服務機構正是單位消防管理工作最合適的補充。

現有模式下，有限的警力要用在重點單位、重點場所和重點環節。只有解決了哪些工作是單位本身應該做的，哪些問題是可以通過第三方機構解決的，哪些職責是消防監督機構必須履行的，分清各自的責任邊界，才能避免消防監督職責不明、消防管理不到位、責任追究無限化的局面。

參考文獻

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