關(guān)于民用無人機空域管理的研究

章玄+羅明

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2017.30.135

摘 要：空域是具有國家屬性的重要資源，伴隨著無人機技術(shù)應(yīng)用范圍從軍事領(lǐng)域拓展到民用市場，其稀缺性日益凸現(xiàn)。本文通過對發(fā)達國家無人機空域管理監(jiān)管政策和措施的比較分析，闡述了我國民用無人機空域管理亟待解決的幾個問題，從技術(shù)、管理和政策三個方面，提出了確保空域內(nèi)民用無人機安全飛行的一些設(shè)想和管制方法。

關(guān)鍵詞：無人機 空域管理 監(jiān)管政策

中圖分類號：V355；U445 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）10（c）-0135-03

空域是具有國家屬性的一種公共資源，也是每個國家的重要戰(zhàn)略資源之一。伴隨著通用航空和無人機產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，看似廣袤的天空變得越來越擁擠了，有效開發(fā)、合理利用有限的空域資源是其必然趨勢。如何構(gòu)建并完善具有我國特色的空域管制的法律、法規(guī)體系來確立國家主權(quán)、安全、秩序和效益為主的立法價值觀以及處理好空域管制活動中所涉及到的各種社會關(guān)系，是當(dāng)前空域管理體制改革空域的重點。

微電子、微納米、微機電以及航空航天等高新產(chǎn)業(yè)及技術(shù)的日趨成熟，為民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了堅實的技術(shù)基礎(chǔ)，無人機的應(yīng)用范圍從軍事領(lǐng)域拓展到地質(zhì)探測、測繪、災(zāi)害監(jiān)測、邊境監(jiān)控、電力線路監(jiān)測、反恐和毒品種植監(jiān)測等許多民用范疇，應(yīng)用領(lǐng)域日益廣泛，飛行活動也日益頻繁。但由于我國民用無人機行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范的缺失，民用無人機各種違規(guī)飛行現(xiàn)象也隨之而來，飛行空域管制在法律、法規(guī)和制度層面也暴露出許多缺項急需補充和完善。本文以民用無人機空域運行環(huán)境為切入點，研究如何更好地加強民用無人機飛行空域管制。

1 國內(nèi)外無人機空域管理比較

雖然無人機功能和應(yīng)用早已被各國所重視，但是無人機在民用領(lǐng)域的發(fā)展起步相對較晚，所以關(guān)于民用無人機的監(jiān)管規(guī)則大都處于起步階段、探索之中。采取什么樣的監(jiān)管政策和措施，加強無人機飛行的空域管理，確保無人機安全飛行，迄今仍是各個國家無人機空域管理的關(guān)鍵問題所在。

在美國，美國聯(lián)邦航空局（FAA）首部專門針對小型無人機的管理規(guī)則《Part 107》在2016年8月底正式生效，從而意味著所有在美國領(lǐng)土內(nèi)的民用無人機，都需要按照《Part 107》的要求在FAA的管理下飛行。必須確保民用無人機的重量低于25kg，飛行的高度不超過120m，飛行時速最大也不得超過每小時100英里；同時，民用無人機不得飛越敏感地區(qū)和設(shè)施，不得飛進機場附近，不得干擾其他飛行器等。且這些規(guī)定僅限于個人進行的消費級無人機飛行，其他所有的商用無人機飛行未經(jīng)申報批準(zhǔn)均屬違法。

在德國，德國《航空管理法》規(guī)定，所有重量超過5kg的飛行器都必須持有許可證才能飛行。在其2017年4月7日起正式實施的、關(guān)于無人駕駛飛行設(shè)備的最新的管理規(guī)定中規(guī)定，帶有照相、錄像等拍攝功能的飛機，不得在未經(jīng)當(dāng)事人同意的情況下拍攝個人或其私人領(lǐng)域，進一步嚴格了民用無人機的使用管理，改善了對隱私權(quán)的保護。該最新管理規(guī)定的核心內(nèi)容重點強調(diào)了4個方面：（1）牌照制。所有重量超過250g的飛行器都必須在醒目位置上標(biāo)注其所有人的姓名以及住址；（2）駕照制。飛行器操作者必須持有有效無人機駕照，也就是必須具備必要的飛行理論知識和實際操控能力；（3）飛行許可制。必須申請并獲得許可才允許在戶外飛行；（4）特定敏感區(qū)域禁飛制。包括禁止在警察、安全機構(gòu)或組織執(zhí)行任務(wù)區(qū)域內(nèi)飛行；禁止在人群聚集區(qū)和災(zāi)難發(fā)生地區(qū)域內(nèi)飛行；禁止在工業(yè)設(shè)施附近飛行；禁止在監(jiān)獄附近飛行；禁止在軍事設(shè)施區(qū)域飛行；禁止在發(fā)電站附近飛行等。

而在日本，為加強反恐和禁止無人機在重要設(shè)施以及禁區(qū)上空飛行，日本國會參議院2015年9月通過了《航空修正法案》，2016年3月通過了《無人機管制法》。在《無人機管制法》中，無人機不僅禁止在首相官邸、天皇皇宮、外國政要下榻地酒店及重要工業(yè)設(shè)施、軍事基地等禁飛區(qū)域上空飛行，也禁止未經(jīng)許可在影響航空安全、人口住宅集中區(qū)域的上空和集會、展覽會等人員密集區(qū)域的上空飛行；同時，授予警方視情況摧毀可疑無人機的權(quán)力。日本東京大都會警察局還為一些重要的場所配備了一種“捕獵”的無人機，可直接捕獲、擊落非法飛行的無人機，非法飛行的無人機操作員將面臨著數(shù)百萬日元的罰款。

就民用無人機的空域管理問題，2003年01月10日，為促進通用航空事業(yè)的發(fā)展，規(guī)范通用航空飛行活動，保證飛行安全，國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合發(fā)布了《通用航空飛行管制條例》；2014年，民航局推出《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》征求意見稿，標(biāo)志著我國低空空域改革進入關(guān)鍵時期，對打開無人機市場具有重大意義；2016年6月，民航局出臺了《輕小無人機運行規(guī)定（試行）》（以下簡稱《運行規(guī)定》），強調(diào)以大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”為依托，細化分類，對低、慢、小無人機運行實施放管結(jié)合的差異化管理，以進一步維護輕小型無人機的飛行秩序，確保運行安全。在《運行規(guī)定》中制定了一些確保飛行安全的規(guī)定，如無人機駕駛員不得在酒后、藥物作用下操縱和架設(shè)飛行器、禁止魯莽飛行等；也有一些技術(shù)規(guī)范，如無人機必須具有有效的空地信號鏈路、機身上需注明個人信息等。

我國在民用無人機安全飛行和空域管制方面，正在進行著積極而有效的探索和改革。總體來說，我國迄今尚未形成完整的民用無人機空域管理規(guī)章和管理體系，已出臺的管理制度和辦法，大都是臨時性、指導(dǎo)性的規(guī)定和補救措施。民用無人機空域管理政策與法規(guī)的缺失和管理的不到位，已成為制約民用無人機市場發(fā)展的一大瓶頸。

2 加強無人機空域管理亟待解決的幾個問題

首先，由于無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，飛行安全問題不斷加劇，航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展倒逼空域管理體制深化改革的趨勢正在逐漸顯現(xiàn)。

今年8月，國家民航局運輸公司出臺了《民用無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動管理辦法》（征求意見稿），征求民航各地區(qū)管理局、監(jiān)管局，及民用無人機相關(guān)單位和社會大眾意見。國家民用航空法律體系中的最高法、《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《航空法》）中，無人機飛行被劃分到通用航空飛行類別，而在《航空法》中，也僅有第十部分對通用航空飛行管理有原則性的規(guī)定。也就是說，現(xiàn)有的無人機管理法規(guī)制定在《航空法》）中很難找到具體的法律條文支持；更何況當(dāng)今無人機的應(yīng)用范疇實際上已遠遠超過通用航空范疇，所以即使是參照現(xiàn)行的通用航空相關(guān)規(guī)定，類比制定的無人機空域管理法規(guī)也很難滿足其發(fā)展需求。endprint

其次，在我國現(xiàn)今的民用航空管理體制下，民用無人機的管理是參照有人機的管理執(zhí)行的，大體可分為飛行標(biāo)準(zhǔn)管理、航空器適航審定管理、市場運營管理和空中交通管理四大類，作用上類似于德國的“四制”。對于前三類，民用無人機參照有人機的管理，大都制定有一些比較完備的法規(guī)、制度或正在建立和完善相關(guān)的法規(guī)、制度，具體如下。

（1）針對飛行標(biāo)準(zhǔn)，國家民航局飛標(biāo)司已經(jīng)發(fā)布了《輕小無人機運行管理規(guī)定（試行）》和《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》等，要求無人飛行器操作者必須經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)并持有有效無人機駕照，必須具備必要的飛行理論知識和實際操控能力。

（2）針對航空器的適航問題，涉及無人飛行器的設(shè)計和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，國家民航局適航司已發(fā)布了《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》和《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》，規(guī)定無人機要實名制登記，這與國際通行的牌照制作用類似；同時，要取得適航證，要根據(jù)2009年發(fā)布的《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》辦理特許飛行許可證，還要取得無線電臺使用許可證等。

（3）針對市場管理，根據(jù)《航空法》第147條規(guī)定，使用無人機從事經(jīng)營性通用航空經(jīng)營活動必須取得通用航空經(jīng)營許可證。

在無人機飛行的空中交通管理方面，國內(nèi)目前僅有一部《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》，無論是《航空法》《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》還是《民用航空空中交通管理規(guī)則》，都沒有專門針對無人機制訂飛行管制和空中交通管理相關(guān)規(guī)定，難以適應(yīng)飛速發(fā)展的無人機空域管理現(xiàn)狀的要求。

最后，民用無人機飛行安全問題日益嚴峻，空管、空防法規(guī)缺失，漏洞頗多。

空防、空管是一個國家空域資源安全防護和管理使用的兩個側(cè)面，空防負責(zé)監(jiān)視空域情況，判斷并處理違規(guī)飛行或非法侵入空域的航空器事件；空管分工則負責(zé)對所轄空域內(nèi)航空器的飛行活動進行統(tǒng)一管理控制，確保空域的運行安全、經(jīng)濟和有序。二者相對獨立又相互滲透、相互依托，密不可分。然而，我國針對無人機的空管、空防法規(guī)幾乎是空白的。

3 加強無人機空域管理的建議與措施

發(fā)達國家民用無人機空域管理普遍強調(diào)滿足三個基本原則，一是民用無人機的飛行活動不能干擾空域中其他航空器飛行的安全；二是無人機的飛行管制應(yīng)該參照有人機的做法，基本達到一致；三是對管制人員而言，向無人機提供的空中交通管制服務(wù)是清晰、透明的。這些做法對加強我國無人機空域管理無疑具有重要的借鑒意義。

筆者認為，從民用無人機飛行的空域運行環(huán)境出發(fā)，確保空域內(nèi)民用無人機安全飛行，可以借鑒發(fā)達國家民用無人機空域管理的做法，從技術(shù)、管理和政策三個方面來實現(xiàn)。

技術(shù)方面：一是要大力發(fā)展人工智能等相關(guān)技術(shù)，不斷提升無人機的高智能程度，使得無人機具有較強的“感知與規(guī)避”的能力。正如有人航空器在飛行的過程中，能感知各種可能出現(xiàn)的威脅，及時地予以規(guī)避，確保自身的安全。對于無人機來說，應(yīng)該根據(jù)其自身感知到的信息，對威脅飛行安全的狀況和危險進行有效的規(guī)避，進一步確保其飛行的安全。對此，美國聯(lián)邦航空局和英國民航局就有類似的規(guī)定，即不具備被感知和規(guī)避風(fēng)險能力的無人機不被允許在劃定區(qū)域內(nèi)操縱人員的視距外飛行。二是要大力發(fā)展“電子圍欄”等相關(guān)技術(shù)，限制和規(guī)定無人機的飛行區(qū)域。當(dāng)無人機闖入“禁飛區(qū)”時，導(dǎo)航系統(tǒng)會自動鎖死無人機，令其無法飛行并按指令降落或飛離。同時，中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會（AOPA-China）推動的“云管控”系統(tǒng)也可以從一定程度上減少無人機的隱患，所有接入該系統(tǒng)的無人機飛行時的飛行軌跡、高度、速度等信息都能實時回傳給空管部門并保留3個月以上。

管理方面：一要從無人機生產(chǎn)、銷售、使用的源頭上加強對無人機產(chǎn)業(yè)的管理，所有無人機產(chǎn)品要可追溯、可監(jiān)控，一機一碼，信息實時接入監(jiān)管系統(tǒng)；二要加強無人機使用者和操作人員的管理，充分考慮無人機操作人員的飛行經(jīng)驗和培訓(xùn)情況，嚴格執(zhí)行無人機操作人員資格許可制度，并建立類似于汽車行駛證、司機駕駛證式的無人飛行器分類、分型，操作人員分級的許可制度和年檢、考核、扣分辦法，規(guī)范民用無人器運營和使用的管理；三要分類劃定空域，要明確哪些空域在什么條件下是允許無人機自由飛行的。很顯然，完全限制和禁止所有空域的無人機飛行，或者是申報、申請手續(xù)過繁都不利于行業(yè)和社會的發(fā)展，疏導(dǎo)和規(guī)范管理才是正確的做法。

政策方面：要理順無人機空域管理的上位法《中華人民共和國民用航空法》與運營類法規(guī)（飛行標(biāo)準(zhǔn)、航空器適航審定、市場管理和空中交通管理相關(guān)法規(guī)）、空管空防類法規(guī)之間的關(guān)系。進一步建立和健全相關(guān)的法律體系，并且根據(jù)無人機應(yīng)用領(lǐng)域和實際情況進行規(guī)范管理。

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