促進我國學前教育發展的財政政策研究

李麗娥

（延安大學教育科學學院，陜西延安716000）

促進我國學前教育發展的財政政策研究

李麗娥

（延安大學教育科學學院，陜西延安716000）

研究學前教育的財政機制對解決當前幼兒教育現實問題具有一定的積極意義。改革開放初期，我國政府對幼兒教育采用分散性補助各類幼兒園的投入機制。然而，隨著幼兒教育供需環境的不斷改變，繼續沿用舊的財政投入機制導致了當前“入園難、入園貴”局面的出現。鑒于此，深入分析了當前幼兒教育供需環境以及財政支出機制存在的問題，進一步闡述了規范我國學前教育財政投入的具體措施。

學前教育；教育發展；財政

自2011年以來，我國學前教育規模大幅度增長，其發展成就歸功于各級政府增加學前教育財政投入，以及廣大家庭對學前教育的強烈需求。根據教育部數據，2014年我國幼兒園學前三年毛入園率已經達到76%，這就意味著我國學前教育已經實現并超過《規劃綱要》確定的規劃目標。2014年，OECD國家4歲兒童的平均毛入園率是73%，5歲是84%，6歲93%。若按我國70%的學前三年毛入園率已經接近OECD國家平均水平，美國4歲兒童只有37%入園，5歲只有61%入園，6歲91%。可見，我國學前三年毛入園率應該超過西方發達國家。我國學前教育事業之所以能取得如此規模，政府、社會力量和家庭“三駕馬車”的作用至關重要。近年來，在中央政府帶動下各級地方政府對學前教育事業也非常重視，除了中央外，地方教育部門還出臺多種促進學前教育發展的政策，民辦幼兒園已經占全國學前在園總量的53%。雖然政府對民辦幼兒園的公共財政投入不多，但民辦幼兒園承擔全國入園增量為901萬，占比為68.56%。這說明，我國學前教育的財政投入政策上存在著較大的差異。

一、我國學前教育發展的財政政策中存在的問題

（一）學前教育經費中財政經費比例偏低

一是中西部農村及偏遠山區入園機會低。粗略估計，大約1 500萬的3—6歲兒童仍然無園可上，這些兒童大多集中在中西部農村偏遠地區。二是農村地區學前教育質量遠遠落后于城市地區。在兩期“三年行動計劃”中，地方政府學前教育財政投入經費大多用于公辦園的硬件建設。農村地區幼兒園結構性質量顯著低于城市地區，且中西部地區農村幼兒園的發展低于北京地區“非注冊”幼兒園流動兒童發展水平。三是城市地區流動兒童還不能享受有質量保證的學前教育。中央財政學前教育專項資金專門用以鼓勵多渠道多形式辦園和妥善解決進城務工人員隨遷子女入園，然而他們中的絕大多數只能在城市就讀“非注冊”民辦幼兒園，這些“非注冊”幼兒園往往規模不大且質量不高。

（二）不同體制幼兒園間的財政投入不均衡

在我國義務教育和高等教育快速發展的同時，學前教育突出表現為適齡兒童“入園難、入園貴”。“入園貴”的本質是普惠性民辦園建設并沒有根本解決城市中低收入家庭子女“入園貴”難題。一般來講，高收費非普惠性民辦幼兒園收費不是普通中低收入家庭所能支付的。“入園難”“入園貴”問題與學前教育的公平性高度相關，其原因與政府對學前教育資源的配置不均衡以及財政投入力度不足有關。

1.學前教育有效供給嚴重不足

學前教育機構數量供給不足會導致部分幼兒、尤其是農村適齡幼兒“入園難”。農村學前教育機構辦學質量較差，城市學前教育機構收費普遍偏高且數量有限。目前，民辦幼兒園教育機構不具備普惠性和公益性，且大多數民辦幼兒園為提升學前教育競爭力只有依賴高收費。政府在這一過程中既無力通過舉辦各類公益性、普惠性幼兒園平抑學前教育的市場價格，又難以通過價格干預民辦幼兒園的高收費行為。而農村幼兒學前教育共439 761個班級，可容納幼兒約12 751 171人。農村民辦幼兒園可供入園幼兒人數為1 275萬人，供需缺口達1 282萬人，有近半農村適齡兒童無法接受學前教育。不僅如此，農村幼兒園還普遍存在辦學水平差、安全隱患多等問題。對鄉鎮中心幼兒園的調查表明，達到幼兒園辦園基本標準的僅占26.3%，基本達標32.4%，不達標高達41.3%。

2.政府投入在投入對象上存在城鎮與農村之間、公辦與民辦之間嚴重失衡問題

從近5年來我國政府對學前教育的投入規模看，財政對學前教育投入比重一直在0.04%—0.05%之間徘徊，這一比例遠遠低于印度、墨西哥等發展中人口大國；從政府對教育投入的結構看，學前教育預算支出比重一直在1.13%—1.20%之間，而同期國際平均水平為3.76%。在投入對象上看，因農村學前教育未引起各級政府高度重視，因此投入的也很少。在城鎮學前教育體系中，學前教育支出極少用于民辦幼兒園。

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（三）不同等級幼兒園之間財政投入偏差大

1.接受學前教育財政投入的絕大多數公辦園并不以服務弱勢群體兒童為主

長期以來，我國學前教育財政投入并沒有改變，中央和地方政府財政投入的主要方向是城市幼兒園和縣城公辦幼兒園。一些弱勢群體兒童相對優勢人群子女的不公平格局還存在。

2.普惠性民辦園建設中沒有有效增加弱勢群體入園

普惠性民辦園的建設是擴大公益普惠性學前教育資源解決“入園貴”的重要策略。作為政府通過財政投入方式增加幼兒園資源的主要方式，很多城市和地方政府沒有證據顯示普惠性民辦園大規模降價從而增加弱勢群體子女的入園機會。政府補貼不能彌補民辦園因為降價而帶來的減少收入。同時，民辦幼兒園價格偏高的一個重要原因還是整體供給不足。

（四）不完善的學前教育體制和機制

我國現行教育法中，學前教育僅以《幼兒園管理條例》、《幼兒園工作規程》等法律規范效率較弱的管理辦法進行管理。在辦園體制上學前教育實行分級管理的體制，主要依靠民辦幼兒園來解決學前教育發展不足問題。在國有企業改制改革中，一些企業遺留的幼兒園辦園質量缺乏保障，導致學前班相繼停辦，使得現階段學前教育辦學主體的民辦幼兒園面臨“有人批、無人管”的尷尬局面。另外，也沒有建立起學前教育成本分擔機制，盡管建立了貧困幼兒資助補助制度，大約有12%的幼兒享受補助，然而這項投入的有效性值得評估。更重要的是，學前教育的公益性并沒有明確規定。

二、促進我國學前教育發展的政策選擇

（一）加大財政對學前教育的投入力度

當前財政的教育投入政策保障學前教育持續快速發展。應著力加大對學前教育投入力度，地方財政也應以中央財政“十二五”時期對學前教育投入500億元為契機，改善“入園難、入園貴”矛盾。

首先是在投入方向上，加大對農村幼兒園和城鎮民辦幼兒園的財政投入。由于體制原因，我國學前教育幼兒園的民辦幼兒園辦學成本高，所以收費高、入園貴。在城鎮，由于公辦幼兒園的示范效應和政府監管，因而辦學條件大都較好；但在農村，大多辦學條件簡陋，質量低劣。因此，在投入方式上可選擇學前教育專項轉移支付、建立專項發展基金等方式，建立專項基金對城鄉幼兒園進行財政補助。

其次是建立健全學前教育財政投入的績效考核和監督管理機制。學前教育質量的優劣直接影響到個人的受教育程度、就業、收入水平、家庭和幸福感。優質的學前教育對兒童成年后的學業、就業、收入、家庭生活、健康等具有顯著的正面效應。可見，在學前教育資源嚴重短缺背景下，需要中央及地方各級政府強化對各類辦學主體的監督管理職責。幼兒教育必要建立健全財政資金投入的績效考核和監督管理機，避免財政資金被貪污、擠占、挪用。

（二）調整不同體制財政投入的目標

學前教育的發展方向應該從擴大規模向解決學前教育結構性供給不足轉變，堅持突出學前教育發展結構性和公平性目標。我國學前教育發展的主要目標是解決結構性供給不足問題和公平性問題，應該突出以特定地區和特定弱勢群體子女入園享受有基本質量學前教育為目標。總體入園規模和入園率根本提升在于特定地區或者特定弱勢群體子女的入園問題的解決。因此，應該瞄準的方向和方法，一是瞄準中西部農村偏遠地區鄉鎮和村以下幼兒；二是瞄準城市低收入家庭（城市低保，建檔立卡）子女；三是瞄準城市流動兒童和農村留守兒童。

（三）建立不同等級的財政投入公平機制

首先是擴大學前教育資源。我國學前教育管理體制還有計劃經濟時代的許多烙印，學前教育管理體制的改革必須消除“公辦”與“民辦”之間的制度性障礙。這方面改革的目的是消除“入園難”和“入園貴”難題。要繼續強化民辦園按公益一類和公益二類分類登記管理，提供不同模式的學前教育服務。在“學校化”、“機構化”、“規模化”的幼兒園應該鼓勵和扶持志愿者、NGO等力量成為辦園主體。其次是創新學前教育服務的多種形式，建立和完善學前教育成本分擔機制。

（四）改革學前教育體制和機制

首先是明確和調整現有學前教育投入方式和方向，建立成本分擔機制。政府只負責弱勢群體家庭子女接受學前教育，供給方財政資助方式轉向補需方和補供方結合的方式。在前兩期“學前教育行動計劃”中，財政投入主要用于為數不多的幼兒園資助專項并非補需方的項目中。

其次是改革學前教育財政現有投入方式和方向，加大對軟件和學前教育服務等多種方式的學前教育投入。

最后是要建立梯度收費方式。為了促進學前教育的健康發展，必須根據有關文件精神，規定政府學前教育財政投入以一般性轉移支付為主，明確中央政府主要通過一般性轉移支付來支持學前教育發展。同時，要創建“中央政府學前教育示范項目”、創建學前教育領域的“提前開端”計劃專門服務于弱勢群體子女接受有基本質量保證的學前教育服務。在解決結構性入園和教育公平性難點問題方面有創新和貢獻的地區要實施獎補和扶持。

總之，學前教育財政投入問題關乎幼兒教學的發展前景。為此，我們要明確政府公共服務地位，科學制定財政性學前教育經費的投入比例，推進我國學前教育可持續發展。

[1]馮一凡.誰來“供養”幼兒園[J].新理財（政府理財），2011，（6）：71-72.

[2]國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）.

[3]李晴晴.關于城市兒童入園難問題的分析[J].科學教育研究，2011，（13）：1-3.

[4]劉艷.對學前教育投入經費的探討[J].廣東教育：教研版，2009，（4）：7.

[責任編輯 興華]

G45

A

1673-291X（2017）26-0173-02

2017-07-15

陜西省教育廳人文社科專項“幼兒園教師績效考核現狀、問題及對策研究”（16JK1847）；延安大學校級課題“延安市幼兒園績效考核現狀調查研究”（YDQ2016—15）

李麗娥（1983-），女，山東菏澤人，講師，從事幼兒園管理、幼兒園數學教育研究。