PPP模式在高速公路領域應用特點分析

趙瑞瑞，姚國鑫

（河南省交通規劃設計研究院股份有限公司，鄭州450052）

PPP模式在高速公路領域應用特點分析

趙瑞瑞，姚國鑫

（河南省交通規劃設計研究院股份有限公司，鄭州450052）

為提高高速公路的建管養運效率，促進高速公路的可持續發展，政府和社會資本合作（PPP）模式在高速公路領域得到廣泛應用。高速度公路運營投資規模大，運營周期長，收入的不確定性，而PPP模式項目回報機制合理，收益合理，需求低。

高速公路收費；政府和社會資本合作；模式PPP

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership）直譯為“公私合作”，其歷史悠久，被各國廣泛應用于公共基礎設施的建設和運營。在我國，從20世紀80年代，隨著引進外資開展大型基礎設施建設，PPP模式被大量采用，包括深圳沙角B電廠、廣西來賓B電廠、成都第六水廠、北京第十水廠等項目。進入21世紀，隨著建設部鼓勵公用市政設施特許經營及《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令第126號，2004年3月19日）的發布，PPP模式在市政基礎設施領域漸次出現，例如北京地鐵4號線、國家體育館（鳥巢）等PPP項目。目前，隨著政府在立法、財政、管理體制等不同方面逐步完善PPP制度體系，PPP模式在包括城市供水、垃圾處理、軌道交通、醫院、新城開發、市政道路等在內的多個行業、領域均有項目出現。

20世紀80年代以來，隨著我國經濟的高速增長，公路等技術設施的建設也進入快速發展時期。隨著國家在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式等相關政策的出臺，PPP模式在高速公路等交通運輸項目中得到了應用。根據財政部建立的全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺統計，[1]截至2016年9月末，全部入庫項目10 471個，總投資額12.46萬億元，入庫項目中市政工程、交通運輸、片區開發3個行業項目居前三位，交通運輸行業入庫項目1 268個，總投資額3.71萬億元，其中高速公路項目的投資額為2.06萬億元占比55.5%。

二、PPP的定義

2014年12月2日，國家發展改革委《關于政府和社會資本合作的指導意見》[2]提出，政府和社會資本合作（PPP）模式是政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔與長期合作關系。

2014年11月29日，財政部發布《關于政府和社會資本合作模式有關問題的通知》[3]提出，PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

雖然以上定義表述不同，但核心內容是一致的。PPP服務的領域是公共服務，政府擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方訂立合同，明確權責利關系，由社會資本提供公共服務并獲得合理收益，以充分發揮市場機制作用、轉變政府職能、提升公共服務的供給質量和效率、實現公共利益最大化。

2015年5月19日，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》[4]明確在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用PPP模式。

三、高速公路運營特點

（一）投資規模大

河南省的收費公路構成主要為高速公路，占總里程的97%。2015年全省高速公路續建項目（不包括改擴建）14個，建設規模790公里，總投資5799454萬元，平均每公里造價為7341萬元；2015年的新開工項目工5個，建設規模133公里，總投資1 368 043萬元，平均每公里造價為1.03億元。隨著高速公路建設的繼續，未來造價成本還將進一步提高。

（二）運營周期長

根據《收費公路管理條例》，經營公路的收費期限按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不超過25年，國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不超過30年。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》[7]特許經營期限最長不超過30年，但是對于投資規模大、回報周期長的項目，可以約定超過30年。河南省目前的經營性高速公路項目，其收費期限基本均為30年。高速公路項目的特許經營期限在基礎設施和公用事業領域屬于時間較長的。

（三）收入不確定

高速公路的營業收入主要來源于車輛通行費，其由項目收費標準和路段交通量決定。項目收費標準一般是參照項目影響區域同類高速公路收費標準測定后報有關部門批準，其變動的可能性非常小。而交通量的大小在前期的效益分析中則主要根據項目影響區域的經濟發展狀況等因素進行預測得到，預測得到的交通量則會與實際運營過程的交通量可能存在一定的差距，存在一定的風險，并且這部分風險是不受社會資本控制的，無法通過社會資本自身的經營管理質量的提高，來提高道路的交通量。

（四）收益先虧損后盈利

項目收入來源主要來源于車輛通行費，而項目交通量的發展往往需要一個過程，則就造成了項目經營收入前期少，然后通過培育期后慢慢增多的一個特點。但是項目產生的運營管理費、財務費用則是基本在一個穩步發展的過程，因此項目前期會產生大量的負現金流，這就決定了項目收益是一個前期虧損后期盈利，回報周期長的收益特點。

四、高速公路PPP模式特點

（一）項目回報機制合理

根據社會資本取得投資回報的資金來源，項目回報機制可以分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費三種方式。高速公路項目由于其投資回報的資金來源首先是收費公路權益產生的收入，主要包括收費權、廣告經營權和服務設施經營權，在此基礎上如果經營性收入不足以覆蓋項目投資成本，則需要政府提供補貼。因此高速公路的回報機制只能是使用者付費和可行性缺口補助。可行性缺口補助的形式由很多種，但是政府要逐步從“補建設”向“補運營”轉變，可在依法給予融資支持和項目沿線一定范圍土地開發使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本的基礎上，考慮給予合理的財政補貼。對于符合《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》要求的項目，可按照交通運輸重點項目資金申請和核定規定，申請投資補助。

（二）收益合理

社會資本在參與PPP項目的過程中，通過提供服務來獲得合理收益。收益主要是對項目的盈利能力的分析，可以采用靜態的總投資收益率、項目資本金凈利潤率等指標，也可以采用動態的財務內部收益率指標。2013年3月15日，按照《國家發展改革委、住房城鄉建設部關于調整部分行業建設項目財務基準收益率的通知》有關要求，公路行業經營性項目的資本金稅后財務基準收益率由之前的7%調整為6%。因此，高速公路PPP項目，其收益指標可采用資本金財務內部收益率指標，其合理收益可略高于行業設定的基準收益率6%的要求。

（三）需求低

設定好合理收益后，如何保障社會資本的合理收益，這是吸引社會資本參與項目的重要措施。收益由項目全生命周期內的成本和收入決定，成本可以通過社會資本通過其自身提高管理水平得到控制，而高速公路項目的收入主要受實際運營過程中的交通量影響，這是社會資本方無法控制的。并且財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》規定，原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔；法律、政策和最低需求等風險由政府承擔；不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。因此為保障社會資本合理收益，需要政府提供“最低需求”（即最低收費收入），當項目實際運營過程中能達到“最低需求”時，則就超額部分享有利潤分配權利，否則政府予以補貼。

（四）跨地市聯合招標

公路項目是線性工程，特別是高速公路項目其整個路線涉及到多個地市，在引入社會資本時，如果每個地市進展不一致，會造成整個項目的進度滯后，同時有可能會形成新的斷頭路，產生不好的社會效益和經濟效益，造成不必要的財政支出。因此在在項目PPP操作過程中，根據項目實際情況，可以開展不同地市政府的聯合招標，共同確定項目投資人。

五、結語

隨著高速公路通車里程不斷提升，路網不斷完善，人民群眾的出行越來越快捷便利，但是政府充當管理、投資主體的建設模式也為各地政府和交通主管部門帶來了巨大的債務負擔和融資困難，使地方政府不堪重負。

為破解交通基礎設施建設資金“瓶頸”，鼓勵社會資本通過PPP模式，參與高速公路投資、建設、運營和維護，與政府共同參與項目全周期管理，發揮政府和社會資本各自優勢，提高高速公路服務供給質量和效率。在項目PPP操作過程中，要加大評價和監管力度，真正實現政府和社會資本合作雙方風險共擔、利益共享、長期合作，增加供給、提高效率。

[1]中華人民共和國財政部.全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第4期[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/ppp/dcyjppp/ 201611/t20161103_2450051.htm l2017-02-08.

[2]國家發展改革委.關于政府和社會資本合作的指導意見[Z].2014-12-02.

[3]財政部.關于政府和社會資本合作模式有關問題的通知[Z].2014-11-29.

[4]國務院辦公廳.關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知[Z].2015-05-19.

[5]JTG B01-2014，《公路工程技術標準》[S].北京：人民交通出版社，2014.

[6] 國務院.收費公路管理條例[Z].2004-09-13.

[7] 國務院.基礎設施和公用事業特許經營管理辦法[Z]. 2015-04-25.

[8]財政部交通運輸部.關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見[Z].2015-04-20.

［責任編輯：譚志遠］

F830

A

1005-913X（2017）05-0121-02

2017-02-28

趙瑞瑞(1985-)，女，河南開封人，經濟師，碩士，研究方向：交通規劃。