社會資本參與軌道交通PPP項目的難點與對策

（南開大學 金融學院，天津 300071）

社會資本參與軌道交通PPP項目的難點與對策

李 波，萬麗亞

（南開大學 金融學院，天津 300071）

近年來，國家大力推動以PPP模式建設城市基礎設施，加大公共服務的供給能力和效率，這對政府轉變職能，促進我國社會經濟健康發展具有重大戰略意義，但由于社會資本普遍積極性高，進入項目時卻顧慮重重，項目落地難度較大，本文就此難點進行分析并提出相應對策。

城市軌道交通；PPP模式；社會資本；問題；建議

2014年以來，國家出臺了一系列旨在推廣運用PPP模式的政策，鼓勵地方政府引導社會資本參與當地基礎設施投資建設。推廣運用PPP模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對轉變政府職能、促進經濟轉型升級及創新投融資機制具有重要意義。軌道交通項目投資大，社會效益顯著，引入社會資本可緩解政府的財政支付壓力，推進規模化建設。

一、以PPP模式建設軌道交通的重要意義

1、適應經濟發展新常態

當前，我國經濟進入了結構優化、增速放緩、創新驅動的“新常態”。PPP模式作為新型的公共產品和服務投入機制，能夠拓寬基礎設施建設融資渠道，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，發揮乘數效應，打造新的經濟增長點，這已經成為擴大國內有效投資需求、推進經濟結構調整、適應經濟發展新常態的重要手段。

2、有效緩解地方政府債務壓力

我國目前正處于城鎮化發展的重要階段，基礎設施投資需求巨大，但隨著地方政府性債務管理逐步規范，過去單純依靠財政支付的傳統方式將漸行漸遠，以PPP模式為代表的多元化、可持續的資金投入機制將逐漸形成，可有效緩解地方政府的債務壓力。

3、創新投融資機制，提升項目運作效率

我國軌道交通已進入快速建設期，僅依靠政府和國有企業難以滿足建設需求。有必要創新投融資機制，引進社會資本以PPP模式參與投資建設，如此可借助資本這一紐帶，建立起政府和社會資本的長期合作關系，發揮各方的比較優勢，提升項目的管理效率。

4、項目封閉運作、權責明晰

軌道交通項目涉及線路投資、建設及運營維護等方面的權責劃分，項目運作復雜。PPP模式以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，明晰各方的權責關系，對轉變政府職能、增強公共服務的供給能力和效率具有重要意義。

二、軌道交通建設吸引社會資本參與存在的主要問題

城市軌道交通作為便民惠民的重要民生工程，近年來發展迅猛，受國家宏觀經濟和產業發展規劃影響，未來幾年內仍將保持快速發展勢頭。此類項目普遍投資巨大，吸引社會資本的參與可緩解政府財政壓力，促進行業快速成長。當前吸引社會資本參與行業建設存在的主要問題如下。

1、項目經營性回報較差，投資回報率低

軌道交通項目投資額大，準公益性強，僅依賴票收將無法收回投資，必須依賴財政補貼方可維系。在投資額巨大的前提下，政府一般不可能給予項目較高回報，因此相對市場化投資項目，此類項目普遍投資收益率偏低，影響社會資本進入的積極性。

2、信息不對稱，存在不確定的經營風險

軌道交通行業引入社會資本，通常以影子票價作為報價依據，是建立在其對項目客流的預估基礎之上的，而客流受城市規劃、產業配套、交通支持等政策性影響極大。因此，在行業發展的周期內，社會資本與政府間存在上述顯著的信息不對稱問題，這會影響社會資本對項目經營風險的綜合判斷，影響其投資決策。

3、社會資本的投資回報缺乏法律保障，考驗政府誠信

作為準公益性項目，軌道交通項目自身的經濟強度不高，需要政府向項目支付財政補貼或配置一定的補貼資源，但目前僅有國家各部委發布的各類管理辦法，國家尚未立法對社會資本的合法權益予以保障。這種情形下，在項目合同期內，政府是否可以如約守信、按時足額支付補貼進而滿足社會資本的合理回報，是社會資本進入項目時有所顧慮的重要原因。

4、社會資本的投資退出渠道偏少，進出機制不靈活

在軌道交通PPP項目的潛在社會資本中，由于在項目中擔任的角色不同，不是每類資本都有必要一直投入至項目結束。考慮投資決策的靈活性，為降低項目總成本，施工單位、純財務投資人等在必要時可以選擇提前退出，但目前允許提前退出的此類項目并不多。

5、項目利益主體多，審批復雜，社會資本交易成本大

PPP項目從完成實施方案、物有所值和財政承受能力論證，到特許經營協議簽訂，審批程序繁雜，至少需要一年以上，耗時耗力。同時，項目成敗在很大程度上取決于政府各部門、業主、社會資本、金融機構等多方主體的共同努力，這是一個持續數十年的漫長的合作過程。若交易成本過大，難免會影響社會資本進入此類項目的積極性。

三、社會資本參與軌道交通建設的有關建議

為吸引社會資本參與軌道交通PPP項目投資建設，需考慮、比較、平衡項目參與各方的合理訴求，在項目模式設計及實施中予以考慮，建議如下。

1、引入社會資本參與軌道交通PPP項目的總體思路

伴隨軌道交通PPP項目的大規模實施，應廣泛吸引有實力的土建施工企業、運營商、專業設備商、房地產開發企業、產業基金等財務投資人，共同參與到軌道交通項目建設中。政府應為項目配置一定的資源，提高項目的可經營性，增強PPP項目的盈利能力，同時應優化監督管控措施，擴展項目的市場化屬性，吸引社會資本廣泛參與，充分調動各參與主體的積極性和投資、建設、運營管理等優勢，共同促進PPP項目的高效率運營。

2、引入社會資本參與軌道交通PPP項目的合作模式

（1）軌道交通資產包的分包運作。鑒于軌道交通項目投資金額大，為加快項目實施進度，降低社會資本的進入難度，降低PPP項目實施的總成本，建議將該類項目分為A、B兩部分進行分包運作。

A部分為車站、洞體等土建工程，投資額約占項目總投資額的70%，由政府全額投資。B部分為車輛、信號等機電設備工程，投資額約占項目總投資額的30%，由政府授權有關機構，通過公開招標等方式引入合格的社會資本方，與政府代表方共同成立PPP項目公司負責投資建設。B部分建設資本除本金外，剩余建設資金由PPP項目公司融資解決。

（2）項目沿線土地資源的綜合開發利用。由于軌道交通項目投資與項目基礎收益的巨大落差，為降低財政支付壓力，提高PPP項目對社會資本的吸引力，應推進“軌道+物業”模式，為PPP項目在車輛段、停車場和重點車站等配置一定的土地資源進行綜合開發利用，反哺軌道交通建設和運營。建議：一是土地出讓方式方面，研究推進土地捆綁PPP項目的新型合作方式并盡快實施；二是力爭解決由于地鐵建設與上蓋開發項目屬性不同，帶來的在規劃審批環節上不同步導致的土地獲取方式、審批主體、審批時間不同，進而使得項目進展受到較大影響等問題，因此這部分需要政府各部門密切配合，協同推進。

（3）PPP項目公司的組建與特許經營。各方股東根據中國法律以及項目招商招標文件的具體要求，共同議定項目公司的成立方案、公司章程，并經政府授權實施機構審核批準。各方股東按照股權比例及公司章程的有關規定，向PPP項目公司派駐人員，PPP項目公司按市場化原則封閉運作，獨立核算。

PPP項目公司與政府指定授權機構簽署特許經營協議，獲取項目的特許經營權。在特許經營期內，PPP項目公司以象征性價格向政府租賃A部分資產，負責線路的運營管理、設備更新改造及追加投資。特許經營期結束后，PPP項目公司將B部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門，并終止A部分項目設施的租賃，將A部分項目設施歸還給市政府指定部門。

3、社會資本的收益分配與退出

為了成功引入合格的社會資本，確保社會資本的合理收益，促使項目順利實施，需考慮采取措施提升項目的經濟強度，即在項目全生命周期前提下，考慮項目股本金及回報、銀行貸款利率、CPI與PPI波動、電價波動等，權衡考量項目的票價政策、補貼政策、稅收政策后綜合實施，確保社會資本取得合理的投資收益。

（1）電費及票價政策。鑒于電費是軌道交通運營的主要成本項之一，建議政府研究實施行業優惠電價，同時，政府有關部門需結合社會發展優化基礎票價體系，綜合居民的可承受能力，設計出既體現行業的準公益性，又有利于項目可持續發展的基礎票價調整機制，爭取項目自身收益的穩步提升。

（2）多渠道融資與退出。軌道交通PPP項目具有投資大，持續時間長，票務收入現金流穩定等顯著特點，這些均是進行產業金融創新的良好基礎條件。政府在設計軌道交通項目的運作模式時，除考慮盡可能幫助項目公司利用政策性低利率項目貸款以降低項目總成本外，還要考慮我國金融市場在未來必將日臻成熟完善，可允許項目公司在項目持續期內以產業基金、資產證券化、融資租賃、發行各類債券等方式籌集項目發展所需要的資金，并實現部分社會資本的靈活進入與退出，實現PPP項目的動態可持續發展。

（3）稅收優惠政策支持。參與軌道交通PPP項目的社會資本正常的投資回報是稅后項目分紅，在獲取投資分紅前，項目公司需繳納動輒數十億元的企業所得稅。作為準公益性虧損項目，財政需要進行補貼，補貼后又大幅增加了項目稅收從而又提高了項目補貼額，這是一個不合理的循環過程。

建議稅務部門盡早研究出，并從國家層面給予軌道交通PPP項目稅收支持的具體做法。在相關優惠政策出臺前，建議研究將部分財政補貼資金直接支付給社會資本，允許其分年收回投資本金的具體做法。

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（責任編輯：胡春雨）