城市發展與軌道交通建設

汪光燾

(國際歐亞科學院中國科學中心，北京100107)

城市發展與軌道交通建設

汪光燾

(國際歐亞科學院中國科學中心，北京100107)

軌道交通建設發展是破解交通擁堵、交通污染、綠色出行環境差和停車難等城市病的有效途徑。在軌道交通大發展機遇期，有必要探討如何科學規劃城市軌道交通系統，促進城市集約發展和改善城市交通狀況。研究總結城市交通的內涵，即城市形成和發展中的內在要素，提出城市交通應服務于人的需求、組織城市高效可持續運行。從車輛技術成熟度與國產化水平、軌道交通制式多樣化、軌道交通規劃建設規模與城市形態和發展階段的適配性、認證和標準體系、交通功能與城市功能融合的一體化土地開發、多模式公共交通銜接換乘等角度出發，梳理發展現況并歸納問題及癥結。重點針對結合市情的軌道交通基礎性問題，就科學規劃城市和都市圈的軌道交通系統提出指導思想和具體建議。

城市軌道交通；城市發展；都市圈；公共交通優先發展

《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》(中發[2016]6號)提出城市規劃建設管理的總體目標，即實現城市有序建設、適度開發、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，讓人民生活更美好。在中國以城市群為主體形態的城鎮化發展背景下，上述目標的提出對如何深入思考城市與交通的協調可持續發展問題具有指導價值。交通問題研究視角的轉型升級迫在眉睫，應當做到三個適應：適應市場機制規律，適應發展目標，適應研究主體。應特別注意，研究城市交通問題不是研究交通(運輸)工具，要站在國家參與全球分工合作競爭的高度，俯視城市群、都市圈和城市等各級空間尺度下，研究城市的發展戰略目標，以及綜合交通運輸應當扮演的角色和發揮的作用；交通(運輸)工具的研究應立足于為上述戰略目標服務。

1 城市交通是城市形成和發展的內在要素

1.1 城市發展的科學問題歸納

1）有期限的規劃和工程設計，與城市的可持續發展和必要的有機更新是現實面對的永恒主題。

經濟發展是城市發展的前提，二者的有機互動和相互影響是交通研究不容忽略的基本規律，并且經濟發展與城市發展具有周期性。技術革命背景下新事物層出不窮，對人的行為的影響具有高度不可預知性，因此不應簡單地將城市發展問題歸納為規劃滯后或建設滯后。布局理念和經營理念的協調、同步滲透才是積極面對城市有機更新過程中各種矛盾、維系城市與交通可持續發展的應有態度和科學途徑。

2）以供給側結構性改革思考城市和城市軌道交通。

新型城鎮化在現階段的供給側結構性改革方面面臨的關鍵問題，是存量優化與經驗教訓總結，這也是城市研究和城市軌道交通研究應立足的重要視角。例如，針對已批準或正在編制的城市總體規劃，是否要按照供給側結構性改革的要求進行調整，即調整相應功能布局，確定優先建設的城市基礎設施建設項目安排。國務院有關部門數據顯示，據不完全統計，截至2016年5月，全國縣以上新城、新區超過3 500個，規劃人口達34億人(見表1)。與此同時，新城、新區規劃建設也暴露出諸多問題，如規劃面積和人口普遍超越現實，地方政府把新城、新區建設作為城鎮化的抓手和突破口，導致規劃標準高、投資規模大等。因此，應當審慎研究新城、新區規劃建設問題，以整合新城、新區與建成區關系為重點，推進布局優化和空間效率提升。

表1 規劃建設新城、新區統計Tab.1 Statisticsof planned new townsand new areas

1.2 研究城市交通要從城市發展、城鎮化進程出發

城鎮化，從勞動力個體行為演化反映即就業崗位和居住地的變化。人在城市中的活動是這一過程中最為復雜，也是研究城市和城市交通最應關注的基本要素。追本溯源，該要素中就業和生活是城市居民的核心需求，并且隨著社會的發展，城市各主體之間的相互銜接也被賦予新內涵：就業需求本質是產業發展和就業崗位需求，包括相應的物流；生活需求指基本生活需求和教育、醫療、休憩等社會服務需求。綜上，城市交通的基本目標在于：服務于人的需求，組織城市高效、安全、低能耗、低排放運行[2]。

1.3 個性化、機動化需求與有秩序、集約的關系

生活模式多元化是市民對出行個性化訴求的驅動力。這一訴求源于個性化服務(例如私人小汽車)相比組織化服務(例如公共交通)在個人效率方面的絕對競爭優勢，與多元化生活模式最為契合。雖然堅持公共交通優先發展是城市發展模式重塑的基本原則，但私人機動化方式占有合理的市場份額也是不容置疑的規律。在對個性化出行服務訴求日益強烈、信息技術快速發展的背景下，應深入研究個體化交通和機動化交通的有機結合，引導私人機動化方式的理性發展。

從政府與社會層面，追求城市整體效率的最大化是終極目標，秩序和集約化程度是應有的體現。其中，集約化不單指在城市客運服務和交通結構上體現公共交通優先發展，同時也包括通過高效組織化的物流配送，從多樣化個體出行的交通需求向集約、組織化的生活物流交通需求轉換，提升城市空間和交通設施利用水平。

城市公共交通優先發展的重點在于城市空間和交通相關聯的各類城市公共交通工具形成的網絡的優化。城市公共交通網絡應當以落實城市公共交通優先發展為核心任務，以均等、高效為基本原則，以資源的優化配置為重要手段，有利于“引導出行者優先選擇，引導城市集約利用土地和節約能源、保護和改善人居環境”[3]目標。其中，公共交通網絡優化的關鍵在于出行者的選擇，即基于可達性和時效代價做出的個人選擇。

1.4 城市公共交通系統中的軌道交通

1）正確認識城市公共交通優先發展的內涵。

社會、行業對公共交通優先發展的普遍認知如下：其研究對象包括公共交通行業管理(車輛、道路場站等設施、經營管理體制、票制票價、運營監管、運能、服務水平)、軌道交通建設(投融資)、交通工具節能減排、智能化等方面；其目標從早期的解決出行難到當前的緩解交通擁堵，屬于解決城市交通問題的范疇；在評價政策實施有效性方面，多采用公共交通出行分擔率、軌道交通里程、客運量等規模化指標。

與之相比，文獻[3]認為，城市公共交通優先發展是指在城市行政區域里，通過優先配置資源，構建適應市場機制、政府調控監管的、符合當地經濟社會發展階段、由多種類型企業等經營機構提供均等和高效公共服務的公共交通體系，引導出行者優先選擇，引導城市集約利用土地和節約能源、保護和改善人居環境。這一理論框架下，關注的不僅是公共交通方式、行業的優先發展，更是城市與交通的協調可持續關系，屬城市發展模式范疇。與傳統評價指標體系和方法不同，文獻[3]認為公交優先并非僅就交通論交通，其最終目標是大力倡導集約節約土地資源、節能減排、改善人居環境等要素于一體的科學城市發展模式，因此高公共交通出行分擔率不應成為普適的城市發展目標。

2）體現軌道交通在大城市公共交通中的主體地位。

在超大、特大城市的公共交通系統中，軌道交通應居于主體地位，但同時應注意以下三方面問題：①超大城市、特大城市核心區的活力、繁榮與交通矛盾并存是一般性規律，應當重點研究這類交通需求，探索軌道交通在其中發揮的作用；②發展和改善城市交通，要做好舊城的文化沉淀保護，防止從緩堵視角出發，以提升機動化交通運行效率為目的盲目開展舊城改造；③大城市居民出行目的以通勤為主，應發揮集約化的軌道交通優勢，引導城市布局。在此基礎上，集約化改善公共交通系統網絡效率、換乘、運營組織等。

3）軌道交通發展前景大，但應防止盲目以軌道交通擴大城市規模。

縱覽國際大都市和中國部分城市軌道交通網絡化建設規模和發展水平(見表2和表3)，軌道交通擁有廣闊的發展前景(見圖1)，并且發展模式呈現多元化趨勢。截至2016年底，國家發展改革委批復的規劃建設軌道交通的城市數量達43個，包括一大批省會城市和經濟發達的二線城市。預計至2030年中國城鎮化達到穩定水平前，城市軌道交通將始終處于快速發展階段，遠期系統里程需求約為3.8～4.0萬km。

表2 國際大都市軌道交通網絡化水平Tab.2 Levelof rail transitnetwork in internationalmetropolises

表3 中國部分城市軌道交通網絡化規劃水平Tab.3 Levelof rail transitnetwork planning in severalcities in China

圖1 中國城市軌道交通發展現狀及遠期需求分析Fig.1 Urban rail transitdevelopmentand future demand analysis in China

圖2 中國城市公共交通發展趨勢Fig.2 Trendsofurban public transitdevelopment in China

圖3 2009—2015年全國城市客運量增長趨勢Fig3 Grow th ofurban passengervolumes in China from 2009 to 2015

快速發展的代價不容忽視，隨著軌道交通規劃建設如火如荼地推進，諸多問題日漸暴露。例如，規劃建設總量龐大、修建速度驚人、不計代價的發展思路存在巨大隱患；建設運營費用高昂、收支缺口巨大，公共資金使用效率和社會效益面臨質疑；網絡化運營能力低、規模與質量倒掛，不利于從公交優先向公共交通優勢的快速轉化，與世界公交都市典范仍存在差距。綜上，發展軌道交通要與經濟運行狀況和城市發展過程相適應，要研究軌道交通建設與城市發展的內在關系。當前發展階段下應慎重思考兩方面問題：①大發展時期如何規劃建設軌道交通；②利益和效益的權衡，特別是近期效益和長遠效益之間的比較。

2 中國城市軌道交通建設傾向

2.1 中國城市軌道交通發展特點

1）處于城市軌道交通大發展時期。

中國大陸第一條城市軌道交通線路修建于20世紀60年代。2000年前后中國城市建設進入軌道交通快速發展時期，最直接表現為地鐵運營里程增加、客運量增加(見圖2和圖3)。截至2016年末，中國大陸地區開通軌道交通運營的城市已多達30個，運營線路133條，線路總長4 152.8 km，全年累計完成客運量160.9億人次。在建或已批復的線路總長5636.5 km，可研批復投資累計34995.4億元，共有34個大陸城市的軌道交通線網規劃獲批(含地方政府批復的14個城市)，規劃線路總長達7 305.3 km[4]。

2）技術成熟、國產化率高。

經過近20年的國產化建設，中國城市軌道交通車輛產業已經形成一定的生產能力和生產體系，可實現100%的B型車和70%的A型車(包括深圳地鐵1，5號線，上海地鐵1，11號線，上海明珠二期，廣州地鐵1，2，8號線)自主生產。例如，中車(南車)的技術平臺已經涵蓋鋁合金A(B)型、鉸接式輕軌、100%低地板、不銹鋼A(B)型車等不同設計車速的類型。另外，中國已具備中低速磁懸浮列車的自主知識產權，可將跨座式單軌列車的車輛和設備造價控制在較低水平(2.5億元·km-1)。

3）軌道交通制式多樣化。

中國大陸城市軌道交通發展模式的多元化趨勢較為明顯，并不局限于大運量的地鐵模式，在建線路還包括輕軌、現代有軌電車、單軌、市域快軌、APM線、磁懸浮鐵路等(見圖4)。此外，新技術的進步也為軌道交通制式多樣化發展創造了條件，如中低速磁懸浮列車、儲能式輕軌列車、APM膠輪車、100%低地板車輛。

2.2 城市軌道交通現狀問題剖析

1）發展超預期。

2016年中國多個城市進入軌道交通快速建設期，46個城市在建線路228條，總里程5 636.5 km(見圖5)。其中，23個城市在建線路超過100 km，5個城市在建線路超過300 km，成都、武漢、廣州、青島在建里程甚至超北京、上海。相比于“十二五”時期軌道交通建設里程，2017年預測“十三五”時期完成年將達到2～3倍增幅，大陸地區將有70～80個城市開通軌道交通，總里程達0.9～1.2萬km[5]。

面對軌道交通如此快速的發展，需要重點關注可能存在的問題：①投資巨大，面臨投資渠道多樣化、投資規范化、財政負債減壓等問題；②規模大、建設快，面臨安全、建設工人來源等問題；③中小城市面臨與大城市不同的投資、制式、線路等問題。

2）新制式缺少引導。

中國7種軌道交通制式多元化發展，地鐵仍然是運營和在建線路中的主體(占83%)，市域快軌(7%)、有軌電車(5%)也有一定比例。新制式引發了行業熱議，但是尚缺乏適用條件研究、政策引導和標準支撐。例如，市域快軌、有軌電車、單軌等缺少明確的國家政策引導，市域快軌、有軌電車標準編制多年未完成。要鼓勵發展軌道交通新制式，但要重點研究其標準和標準體系的建立。

3）用地一體化開發瓶頸。

圖4 2016年中國城市軌道交通制式結構Fig.4 Structure ofurban rail transitsystem in China in 2016

圖5 2016年中國城市軌道交通在建里程Fig.5 Chinaurban rail transit in construction in 2016

關注地鐵上蓋物業開發和用地一體化開發的應用問題(例如中國TOD相關研究)，包含經濟問題、規劃問題以及最終達到的目的問題。一方面，2015年住房城鄉建設部印發的《城市軌道沿線地區規劃設計導則》受到歡迎，但缺少國家和地方層面的后續落實政策；另一方面，多部門協調瓶頸尚需進一步突破。

4）多模式一體化銜接瓶頸。

發展軌道交通，要綜合考慮投資效益、建設周期等，不僅要研究軌道交通獨立發展，也須兼顧與其他公共交通方式的銜接，從城市公共交通網絡優化的宏觀視角出發俯視軌道交通自身的發展。現階段城市軌道交通換乘銜接主要存在兩方面問題：①規劃建設換乘站難以滿足軌道交通網絡化過程中不斷增大的換乘客流要求。北京市數據顯示，現狀運營線路換乘站比例17%，在建線路30%，規劃線路27%；②軌道交通車站出入口多沿地面道路交通干線采用“四角式”布設，與城市功能難以實現空間上的有機整合、無縫換乘，與公共汽(電)車站也未能協調對接，換乘效率和秩序面臨挑戰。

5）認證和標準是軌道交通建設中亟待提高的兩部分。

中國認證起步較晚，缺少合格的獨立第三方機構。設備認證缺少標準支撐(約70%的標準尚未編制)，且無法進入強制性標準目錄(國際經驗沒有公共裝備、設備系統或大型裝備進入強制性標準的先例)，認證效果有限。設備認證不等同于安全認證，未解決首要的安全保障問題。

圖6 主要城市軌道交通的設施投入產出Fig.6 Investmentand outputofmajor urban rail transit facilities

城市軌道交通標準體系中，工程建設標準體系有90個，產品標準體系有280多個，兩部分有近400個標準。但是，目前實施的標準只有60多項，60多項正在編制，剩下70%的標準還處于待編制狀態。團體標準缺少政策引導，和國標關系亟須厘清。

3 結合市情的軌道交通基礎性問題

3.1 分類型制訂不同城市公共交通優先發展的技術政策

從城市的獨立發展、強核發展向都市圈、城市群聯動的空間尺度升級，是全球城市、城市群發展的一般性規律。這一規律下，服務于新型城鎮化發展目標的多層次軌道交通系統建設，城市群為主體形態背景下的大中小城市協調發展，應著眼于產業—城市—交通在空間布局和經營理念上有機融合。

城市交通系統的供給結構應與城市定位、規模、土地利用特征、個性化的城市交通發展政策相結合。城市定位是城市發展和競爭戰略的核心，并且定位要有連續性，一旦確定，就必須在較長的一段時間內保持不變，并堅定不移地貫徹、宣傳和實施。對于超大、特大城市，應以軌道交通為骨干，大運量快速公交為主體，公共汽(電)車均衡發展，出租汽車為補充。對于大、中城市，應以軌道交通和大運量快速公交為骨干，公共汽(電)車為主體，步行、自行車、出租汽車等方式為輔助和補充。對于小城市及城鎮，要積極發展以步行及自行車為主體，以公共汽(電)車作為保障居民出行基本需求的交通方式，以出租汽車為補充。

3.2 將優化城市公共交通網絡放在突出地位

城市公共交通網絡是由城市功能布局、道路網布局、公共交通線網共同構成，有相應法律法規政策措施支撐，服務于“引導優先選擇公共交通出行”[3]，有利于“引導實現城市高效、安全、低污染運行與可持續發展”的服務網絡[2]。因此城市發展公共交通的目標應當圍繞居民出行選擇，實現城市高效、安全、低污染運行，實現城市可持續發展。

3.3 注重社會效益與投資成本效益的互動

在軌道交通大規模建設10余年后，盡管軌道交通整體發展較快，但規模化投入的邊際產出效益下降問題已經開始顯現(見圖6)，且由于未能統籌好二者的協調發展關系，有軌道交通的城市公共汽(電)車出行分擔率和投入產出效益自2013年前后在全國范圍內呈現下降趨勢(見圖7)。

從軌道交通運營投資成本效益來看，軌道交通票價難以反映建設運營成本，在政府兜底、負債建設運營軌道交通的模式下，可持續發展和政府財政均面臨巨大挑戰(見圖8)。根據文獻[4]不完全統計，2016年城市軌道交通平均車公里運營成本27.6元·車-1·km-1，比2015年下降4.2%，平均車公里運營收入16.3元·車-1·km-1；平均人公里運營成本0.99元·人-1·km-1，平均人公里運營收入0.49元·人-1·km-1；平均單位票款收入0.15元·人-1·km-1。

3.4 促進形成世界級城市群的軌道交通規劃建設

中國世界級城市群包括京津冀、長三角、珠三角城市群。城市群中心城市軌道交通發展應當以空間區位自然環境為基礎，以有利于構建巨型都市圈強核發展，促進不同等級城市聯系密切、共同構成的城市集合體的總體思路，規劃建設軌道交通。并且應根據功能定位和服務范圍，決定采用相應的軌道交通制式(例如美國東北部城市群、東京都市圈軌道交通系統，見表4和表5)。以日本首都圈為例，軌道交通制式、線網類型和密度是由服務覆蓋范圍、時效性要求所決定。

4 合理規劃城市和都市圈的軌道交通系統

總體指導思想：1)中心城市和都市圈的軌道交通建設應將優化城市公共交通網絡放在突出地位；2)堅持以優化通勤出行為主要目標，研究城市公共交通網絡優化方案。

圖7 主要城市公共汽(電)車投入產出Fig.7 Investmentand outputofmajor urban(trolley)buses

表4 美國東北部城市群軌道交通類型Tab.4 Rail transit types in the clusterofmetropolitan areas in northeastern America

圖8 2016年各城市軌道交通車公里運營收支Fig.8 Revenuesof urban rail transitper vehicle-kilometers in differentcities in 2016

表5 東京都市圈不同圈層軌道交通服務模式及時空服務范圍Tab.5 Rail transitservicemodesand servicearea in timeand distance in differentzones of Tokyometropolitan areas min

具體建議包括：

1）在樞紐選址問題上，應堅持功能、等級、時序以及區位協同。樞紐等級應與城市中心等級相適應，建設時序與城市空間拓展、功能培育水平保持同步，區位選擇要綜合考慮樞紐體系與城市圈層結構。

2）推動多功能交通服務體系的建立，將地區建設強度與軌道交通建設方案相結合。對于超大規模城市而言，推動樞紐功能多樣化、交通服務層次化、土地利用與交通設施一體化，是促進城市中心高效運轉、促進老城有機更新、帶動(都市圈范圍內)新城繁榮、促進新城與中心城協調發展的最有效途徑。

3）關注軌道交通周邊用地一體化開發，落實TOD戰略。不僅關注空間設施規劃，更加關注對市場規律的把握，關注土地綜合開發等相關制度和政策在推動交通與土地使用協調中的關鍵作用。

4）通過多制式軌道交通方式和多層次線路提高軌道交通和城市運行效率。在城市向都市圈發展的進程中，多層次軌道交通網絡是確保主城區、近郊圈、遠郊圈等各交通圈層出行時間處于可接受范圍的前提，大都市區、都市圈軌道交通軸帶內多層次線路協調布局是軌道交通網絡規劃的重中之重。

5）在當前發展背景下應當堅持多制式、多層次公共交通方式協同共存、有機銜接的原則，以滿足居民多層次、多樣化出行需求。規劃建設軌道交通，應將公共交通網絡優化放在突出地位。軌道交通加密、成網背景下，公共汽(電)車出行分擔率、客運量下降已成為普遍現象，應當反思探討如何改善。

5 結語

面對軌道交通大發展的機遇，應堅持戰略的眼光、務實的精神，科學規劃建設城市軌道交通，促進城市集約發展和改善城市交通狀況，以功能合理選擇制式，防止盲目追求里程發展軌道交通。軌道交通要堅持服務通勤為主，尤其要重視城市公共交通網絡優化、重視軌道交通線路間的換乘、重視運行組織效率的提高。

[1]馮奎，閆學東，鄭明媚.中國新城新區發展報告[M].北京：企業管理出版社，2016.

[2]汪光燾.論城市交通學[J].前沿科學，2015，9(4)：1-10.

[3]汪光燾，陳小鴻.中國城市公共交通優先發展戰略：內涵、目標與路徑[M].北京：科學出版社，2015.

[4]中國城市軌道交通協會.城市軌道交通2016年度統計和分析報告全文發布[EB/OL].2017[2017-03-31].http://www.camet.org.cn/hyxw/201703/t20170331_530367.htm.

[5]趙一新.城市軌道交通發展的思考[EB/OL].2017[2017-06-15].http://www.chinautc.com/templates/H_nianhui/X_content.aspx?nodeid=4443&page=ContentPage&contentid=89083.

Urban Developmentand RailTransitConstruction

Wang Guangtao
(The China Science Centerof International Eurasian Academy of Sciences,Beijing 100107,China)

The developmentof rail transit presentsan effective solution to the urban problems such as traffic congestion,traffic pollution,adverse environment for green travel and parking problem.Confronted w ith the great rail transit development opportunities,it is necessary to discuss how to effectively plan urban rail transitsystem,boosturban intensive developmentand improve urban transportation conditions.By summarizing the intention of urban transportation development,this paper pointsout thaturban transportation shouldmeet the need of people,and enable effectiveand sustainableoperations.The paper reviews the existing development problems in several aspects:maturity of vehicle technology and level of domestic production,diversification in rail transitservices,the coordination between the rail transitplanning and urban development level,certifying and standardization systems,land development that integrates transportation servicew ith urban function,and connection and transfer ofmulti-modal public transit,and etc.Focusing on the basic research of urban rail transit in different types of cities,the paper provides suggestions on the scientific planning of rail transitsystems in citiesandmetropolitan areas.

urban rail transit;urban development;metropolitan area;prioritizing public transportation development

1672-5328（2017）04-0001-08

U491

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0401

2017-06-26

汪光燾(1943—)，男，安徽休寧人，高級工程師，國際歐亞科學院中國科學中心副主席，原建設部部長，第十一屆全國人大環境與資源保護委員會主任委員。主要研究方向：城市發展、農村建設、城鎮化。E-mail:utf_utf@126.com