國有建筑企業參與PPP項目的融資問題及應對策略

陳宜炬

（福建一建集團有限公司）

國有建筑企業參與PPP項目的融資問題及應對策略

陳宜炬

（福建一建集團有限公司）

當前，我國正在實施新型城鎮化發展戰略，單靠政府財政已不能滿足日益增長的公共基礎設施建設需求，很多地方政府面臨著巨大的財政壓力，PPP融資模式就是在這樣的社會背景下逐漸興起而壯大的。作為PPP模式參與主體之一的建筑企業更是機遇與挑戰并存，面對去產能、房地產市場下行等低迷的建筑市場行情，積極參與PPP項目是建筑企業轉變發展模式的必然選擇，但對原來只擅長施工的建筑企業而言，將面臨著融資、項目運營、風險分擔等各種問題。筆者以國有建筑企業為出發點，分析了國有建筑企業參與PPP項目融資過程中遇到的問題，并提出了相應的應對策略，希望能為國有建筑企業參與PPP項目融資提供參考和借鑒。

國有建筑企業；PPP項目；融資

2014年，我國的PPP開始進入規范化發展階段，如國家發改委在當年5月份一口氣推出了80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，特許經營立法工作的重新啟動。因此，在國家著力規避地方政府舉債風險和加大基建投資穩增長的宏觀政策下，PPP模式的出現成功化解了二者的矛盾。建筑企業，特別是技術管理能力強、資質高的國有建筑企業已經成為推動PPP項目的重要力量。相比于傳統建筑業務，PPP模式不僅僅局限在建設環節上，而且貫穿于建設項目的全生命周期。

一、PPP模式的融資特點

（一）融資主體發生變化

在PPP模式下，政府和社會資本組成項目公司（SPV)，并與政府達成特許權協議，SPV公司利用政府授權的特許經營權進行融資，以完成項目的建設和維護，成為融資主體，改變了過去BT模式下政府依靠信用做為融資主體的方式。融資主體的改變，理順了政府與市場之間的關系，推動了項目公司的各類資本融合和優勢互補，既能夠放大經濟轉型升級中的財政政策杠桿效應、提高財政可持續性及減少政府的財政壓力，又能夠減少社會主體的投資風險。這對充分調動社會經濟在增長過程中的內動力，全面提升現代社會公共服務的效率具有非常重要的作用。

（二）合作周期長、風險大

在PPP模式下，政府的公共部門與社會組織以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目的建設、運營、維護等整個運行周期負責，合作周期通常在10～30年，對投資期超過10年的項目，金融機構認可度低，從而增加融資的不確定性，產生風險。

（三）融資規模大、融資方式多元化

PPP項目資金需求量大，少則幾億，多則幾十億，上佰億，因此要采取全方位、多元化的組合融資方式才能滿足大資金量。通常有下面幾種融資方式：1.銀行貸款、發行債券等債權融資；2.通過發起PPP產業基金等方式進行的股權融資；3.資產證券化；4.保理；5.互聯網金融等。

二、國有建筑企業參與PPP項目融資過程中存在的問題

（一）融資主體發生變化，但政府的主導作用依然很大

首先，政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；其次，政府負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作；最后，政府參股PPP項目公司時出資。所以政府在PPP項目的主導作用很大。在我國，由于政府與國有企業的特殊關聯性，更容易獲得政府的支持，據調研發現，目前參與PPP項目建設的建筑企業95%左右是中央企業和地方國有企業，對國有建筑企業而言，必須認清和政府的法律關系，更要關注政府的信用風險，包含政府主導權的變更，不誠信履約、承諾不兌現、不審批等。上述情況產生的融資風險主要體現在：政府主導權變更表現為政府領導層的更換；政府監管缺失、PPP項目合作方式受阻；財稅政策優惠出現變化主要表現為在建筑項目運營過程中財政和稅務優惠喪失。

（二）投資回報周期長，國有建筑企業承擔的融資風險評估難度大

在傳統意義上，建筑項目的完成均是以施工竣工為標識的。PPP模式的誕生徹底改變了建筑行業對施工竣工的傳統看法，將建筑項目的施工、運營以及后期維護等環節均納入建筑行業生產流程中。建筑行業由原來的單一承建商向投資商、運營商等多個角色轉變，這對業務相對單一、尚不具備強大統籌規劃能力、資本運作能力或運營管理能力等多元業務能力的傳統國有建筑企業帶來了巨大挑戰。國有建筑企業后期運營水平、后期維護成本等風險評估難度大。因此，投資回報周期長是PPP模式下社會資本參與經濟建設的顯著特征，無法回避。PPP項目只有在進入運營階段才會產生正向現金流（收入），項目前期投資和成本回收期較長，往往在正式運營多年以后才會產生獲利的現金流，這必然會進一步增加國有建筑企業的融資壓力，增加其對持續現金流的需求量。在項目實施過程中，會出現因資金流動性不足引發的項目風險。

（三）國有建筑企業融資能力弱，融資方式單一

目前，傳統國有建筑企業雖有規模、資質和資信優勢，但普遍存在自有資金不足、負債率較高、現金流短缺的現象，從長期和行業整體角度看,并不能為如此大規模的PPP項目提供全額資本金融資及協助項目公司債務融資。而且融資方式單一，基本依賴銀行貸款、保理業務、融資租憑等傳統的融資渠道。國有建筑企業機構冗余、層級繁雜,還必須嚴格按照國有企業資產監督管理有關規定,履行“三重一大”決策程序,層層上報，集體決策、嚴格審查，防止項目決策出現重大失誤。所以，對于國企特別是國企領導人來說,積極創新的風險要大于不創新的風險，造成思維陳舊、缺乏新的融資平臺、融資方式。

三、解決國有企業參與PPP項目融資問題的對策

（一）完善PPP法律法規體系，建立政府誠信履約考核管理機制

1.要想有更好、更多的國有建筑企業參與PPP項目中來，首先應該完善PPP項目的法律法規體系，建立政府誠信履約考核管理機制。政府作為PPP的合作方之一,能否誠信履約,是所有社會資本一直關注和擔心的問題。社會資本一方在實施PPP項目過程中,本身即處于劣勢地位,如果不能從國家層面制定政府誠信履約機制，社會資本的權益勢必得不到保障,會嚴重影響到社會資本參與PPP的熱情,建立科學完善的政府誠信履約考核管理機制迫在眉睫。

2.國有建筑企業自身在考察PPP項目的可行性時，應關注地方政府的誠信情況，項目是否得到上級政府的關注等。同政府簽訂契約關系，以此構成系統化約束，提前談判做好約定，如針對財稅政策優惠出現變化的情況，國有建筑企業可以提前同政府確立規劃，督促政府部門做好財稅扶持工作，以免財政政策和稅率發生不合理變動。

（二）全面提升國有建筑企業的前期投資分析能力及后期運維能力，以縮短投資回收期

1.國有建筑企業參與PPP項目投資行為均以帶動主營業務——施工總承包為根本目標。要考察項目可行性，熟悉項目對參與各方的情況，如企業先根據自身業務特點選擇擅長或盈利模式熟悉的非經營性或弱經營性PPP項目，如舊城改造（安置房）、產業園、市政道路等項目，減少投資失誤的風險，也有利于專業資源調配,才能確保企業的PPP項目能夠取得良好的投資回報，做好財力和成本收益核算，從而減少融資壓力。

2.PPP項目成功與否的關鍵不在于設計,不在于建設,而在于運營,從項目全生命周期的時間角度看,運營階段時間占項目的八成以上,因此，國有建筑企業要提升自身后期的運維能力，其實指的是要將傳統建筑施工企業單一施工理念轉變成施工、運營、維護的全流程管理。必須做到以下兩點，第一是要樹立運營和維護的理念，摒棄傳統的施工責任制觀念；第二是國有建筑企業要通過對外交流等形式，學習并借鑒自身運維經驗，提高自身后期運維能力。建筑企業應結合項目的具體特點,著力培育打造適合項目的運營維護管理團隊,研究建立科學的運營維護管理機制，樹立精細化和集約化的項目管理理念，降低運維成本、提高盈利能力，以縮短投資回報期。

（三）增強國有建筑企業的融資能力，多元化融資，優化資本結構

對國有建筑企業而言，要轉變觀念，采取有效措施提升自己的融資能力，要在傳統融資方式的基礎上進行優化，由被動融資向主動融資轉變，由單一融資向多元化組合融資轉變。從廣義上來講主要有以下兩種方式：一是債權融資，PPP項目最常用的債權融資就是銀行貸款，但銀行貸款不能為項目提供中長期貸款。這時就得考慮另一種債務融資——資產證卷化，PPP資產證券化是指以項目未來收益權或特許經營權保證的一種融資方式，滿足條件的PPP項目公司的應收款、收益權等均可以通過企業資產證券化融資。諸如高速公路的收費權、純公益類項目的政府補貼，以及使用者付費與政府補貼相結合的付費機制。二是股權融資，PPP項目股權融資主要通過引入股權投資基金的方式實現，即未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務，基金公司可以參與SPV公司的管理，同時還可以有效解決項目公司再融資難的問題，提高項目實施效率。 一般情況下，股權資金成本較高，債權資金成本較低，國有建筑企業應該結合自身實際情況，避免過度依賴初始資本金造成資金成本過高，也不能高杠桿經營，造成太大債務壓力，要籌劃最優的資本結構，以保證PPP項目的合理收益率。

四、結語

綜上所述，PPP模式在我國的發展已是大勢所趨，應用范圍逐漸擴大，對建筑施工企業的生產經營轉型升級來說，是大機遇與高風險并存。雖然當前國有建筑企業在參與PPP項目的融資過程中還存在較多問題，但是筆者堅信國有建筑企業只要準確把握PPP模式的理念和特點，充分利用自身國有背景的優勢，提前做好風險評估和風險防控，轉變觀念，積極參與，一定可以推動國有建筑企業健康可持續發展。

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責編：楊雪