關于加大金融支持精準扶貧力度的研究

宋 海

關于加大金融支持精準扶貧力度的研究

宋 海

金融支持精準扶貧是我國現(xiàn)階段脫貧的主要手段。從實踐來看，金融支持精準扶貧具有比較優(yōu)勢和不可替代的獨特作用，但也存在一些問題。如，國家層面至今沒有明確金融扶貧的主體責任，國家出臺相關的扶貧政策文件只有原則，沒有細則，實踐中難以操作。進一步改進金融扶貧工作,應完善及明確國家金融支持扶貧的制度和政策，將財政資金明確為金融扶貧資金的貼息、擔保和風險補償資金，建立國家級的財政扶貧擔保機構和風險補償機構，建立國家級的政策性農(nóng)業(yè)保險機構，將金融扶貧的主要職能落實到具體金融機構，高標準選定金融支持項目，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式，大力推進貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境建設。

精準扶貧 金融扶貧 財政扶貧 農(nóng)村改革

在2015年11月27日召開的中央扶貧工作會議上，習近平總書記提出了精準扶貧的戰(zhàn)略思想，要求“到2020年確保我國現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的戰(zhàn)略任務，為我國扶貧指明了新的發(fā)展道路和方向。為了將黨中央、習近平總書記提出的精準扶貧戰(zhàn)略落到實處，研究如何以金融手段精準扶貧，變“輸血功能”為“造血功能”，防止貧困人口脫貧后又返貧，中國民主建國會中央委員會(以下簡稱“民建中央”)組織了“關于加大金融支持精準扶貧力度的專項調(diào)研”。2016年11月13—19日，民建中央專題調(diào)研小組*調(diào)研組成員：張紅地、石俊志、曾之明、孫敏奇、李沛熙、湯聞博、羅峰。深入我國貧困人口較為集中的湖南、廣西兩個省區(qū)及下屬貧困縣、貧困村，通過召開有關主管部門及金融機構座談會、深入貧困縣貧困村考察以及與貧困戶面談等方式，對我國目前金融支持精準扶貧工作的具體做法、與財政扶貧的關系，以及遇到的問題和困難進行了深入了解和研究。

一、支持精準扶貧應以金融扶貧為主，財政扶貧為輔

(一)國家財政扶貧資金有限，扶貧資金缺口較大，難以起到關鍵作用和主導作用

從對湖南扶貧調(diào)研的情況看，全省貧困縣51個、貧困村6153個，截至2015年末，湖南全省建檔立卡貧困人口445萬人、建卡立檔貧困戶229萬戶。據(jù)省扶貧辦測算，按照戶均3萬元投入發(fā)展生產(chǎn)進行脫貧，需要投入資金700億元，貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)需要資金500億元；按照國家易地扶貧搬遷標準人均6萬元計算，全省78萬易地搬遷貧困戶人口需要468億元；按照貧困村水、電、路、訊、房、環(huán)境六到家基礎設施建設整體規(guī)劃，51個貧困縣需求近2000億元。預計到2020年全省扶貧財政資金每年需求在4000億元左右。而同期，在2016年國家增大扶貧力度和湖南省財政加大扶貧資金支持力度的背景下，中央和省級共安排湖南省財政專項扶貧資金58億元，未來5年也僅能安排290億元，與每年4000億元的扶貧資金需求相比，缺口較大。同時，廣西同期共有貧困人口452萬人、建檔立卡貧困戶數(shù)301萬戶，全省共有54個貧困縣、5000個貧困村，到2020年每年財政扶貧資金需求也在4000億元以上，而中央和自治區(qū)財政扶貧資金的安排每年不超過80億元，缺口太大，財政資金無法彌補。以湖南和廣西財政扶貧資金缺口測算，到2020年末完成全國7000萬人口脫貧、全國十大連片貧困區(qū)脫貧，財政扶貧資金的缺口將是一個巨大數(shù)字。依靠目前國家財政資金投入，肯定無法滿足需求。現(xiàn)階段國家財力有限，在財政扶貧資金缺口巨大的前提下，財政資金僅能作為扶貧的撬動資金和基礎投入資金。只有依靠金融機構的扶貧資金投入，才能真正解決我國扶貧資金缺口問題。

(二)金融資金目前成為扶貧資金的主要組成部分

從對湖南調(diào)研的情況看，2016年全省共投入扶貧資金3564億元，除了中央和省級財政投入的58億元以及地市縣三級自籌的少部分資金外，大約3000億元資金都來自于金融機構的扶貧貸款。以湖南芷江縣為例，經(jīng)過精準統(tǒng)計，全縣現(xiàn)有貧困人口60803人，占全縣總?cè)丝诘?/6。2016年,全縣投入扶貧資金16.3億元。其中，財政投入扶貧資金為6650萬元，占扶貧資金的4.1%；銀行貸款為14.3億元，占扶貧資金的87.4%。懷化地區(qū)的麻陽縣是國家級貧困縣，截至2016年上半年，全縣貧困人口53000人，占全縣總?cè)丝诘?/8。2016年全縣投入扶貧資金27.6億元，其中，中央、省、市財政扶貧專項資金5899萬元，縣財政安排專項扶貧資金1250萬元，銀行扶貧貸款占到90%以上。

從對廣西調(diào)研的情況看，廣西田東縣是國家金融扶貧示范縣，全縣貧困人口從2011年14.63萬人下降到2015年5.2萬人，貧困發(fā)生率從2011年39.4%下降到2015年末的14.5%，貧困村農(nóng)民人均純收入從2012年3418元增加到2015年5506元，年均增長17.2%，貧困戶生活水平有了很大提高。田東縣扶貧成效顯著最重要的一個原因是，通過金融扶貧的能力據(jù)廣西之首。全縣2015年扶貧貸款64.7億元，占全縣貸款總額的70%以上。

自2015年以來，我國各級財政不斷加大對扶貧資金的投入，將2020年全國7000萬人口脫貧和連片貧困區(qū)脫貧作為政府財政轉(zhuǎn)移支付的最重要任務。但是目前財政收入水平有限，財政扶貧資金遠遠不能滿足脫貧的需要，各地扶貧資金主要依靠銀行貸款，特別是易地扶貧搬遷的巨額資金都是依靠國家政策性銀行的易地扶貧搬遷貸款解決。所以，金融扶貧資金是目前我國扶貧資金的最主要組成部分，在扶貧資金中占絕對比重。

二、金融資金支持精準扶貧的比較優(yōu)勢

(一)金融資金精準扶貧在我國現(xiàn)階段供給側(cè)結構性改革和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中的重要作用

通過對湖南和廣西的調(diào)研，我們認識到，習近平總書記提出的精準扶貧戰(zhàn)略不僅是解決我國貧困問題，使7000萬貧困人口盡快脫貧，而且也是目前我國供給側(cè)結構性改革的一個重要組成部分，同時又是我國新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化建設的一個重要階段——通過精準扶貧及時調(diào)整我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構。如湖南懷化地區(qū)通過金融資金的支持，將過去分散在一家一戶的獼猴桃種植，發(fā)展形成了獼猴桃產(chǎn)業(yè)。通過金融資金的支持，湖南和廣西已經(jīng)將部分貧困地區(qū)的貧困戶整體搬遷到縣城或者條件較好的鎮(zhèn)周邊地區(qū)，不僅解決了這些貧困戶的脫貧問題，而且也促進了衛(wèi)星城鎮(zhèn)化建設。

(二)金融扶貧的有償性決定了扶貧資金的高效性和可持續(xù)使用性

金融扶貧資金和財政扶貧資金的性質(zhì)不同，財政扶貧資金是無償?shù)模ㄟ^中央和省一級轉(zhuǎn)移支付完成，而金融資金扶貧是通過銀行貸給具體項目和農(nóng)戶個人完成的，屬于有償資金。調(diào)研中大家普遍反映，扶貧貸款的效益要遠遠高于財政資金。因為銀行借款要償還，不論是地方政府還是貧困戶都非常關注資金的使用效益和如何解決還款來源的問題。如果投資沒有效益不能還本付息，銀行不會批準貸款。而財政資金不同，主要是解決扶貧貸款的杠桿問題和保證貧困戶中低保戶的吃飯問題。從對湖南和廣西調(diào)研的情況看，兩省區(qū)通過財政保證了區(qū)內(nèi)貧困戶的基本吃飯和生存問題，而真正幫助脫貧發(fā)展生產(chǎn)還需依靠銀行信貸資金。金融扶貧資金使用具有循環(huán)性和可持續(xù)性。

據(jù)調(diào)查，湖南和廣西兩省區(qū)財政資金扶貧貸款擔保率均為1： 10。即財政投入1億元作為擔保資金，可以帶動10億元金融扶貧資金。湖南貧困縣麻陽縣反映，金融扶貧和財政扶貧最大的區(qū)別在于“造血”和“輸血”。金融扶貧的優(yōu)勢在于資金量大、來源渠道廣，金融部門參與資金使用和監(jiān)管更有效，能更好地支持貧困地區(qū)基礎設施建設、發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品。特別在產(chǎn)業(yè)扶持上可以更好地與扶貧經(jīng)濟組織相結合，促進扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一改單純發(fā)放扶貧資金或政府大包大攬的扶貧模式，引入注重市場規(guī)律的金融貸款機制，做到扶貧不扶懶、扶干不扶看、扶志不扶靠。通過金融扶貧，貧困地區(qū)和貧困戶改變了“等靠要”的落后觀念，實現(xiàn)了從“幫我扶貧”向“我要脫貧”觀念的轉(zhuǎn)變。

(三)金融扶貧資金貸款到項目、到人及可循環(huán)使用適合動態(tài)性的精準扶貧

習近平總書記提出的精準扶貧包括兩部分，即貧困人口識別和扶貧資源瞄準。扶貧資源包括資金和創(chuàng)業(yè)項目。扶貧資源瞄準是指在貧困人口有效識別的基礎上，投入扶貧資源，推動目標區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和目標人群脫貧致富。精準扶貧的核心內(nèi)容是做到“真扶貧、扶真貧”。精準扶貧的內(nèi)涵在于，通過對貧困人口進行有效識別和動態(tài)管理，深入分析致貧原因，實施具體有針對性的扶貧措施。實質(zhì)是使扶貧資源更好地瞄準貧困目標人群，最終目的在于減少貧困人口和消除貧困，提高貧困人口生活質(zhì)量。在扶貧效果上，以消除全部貧困人口作為精準要求。金融資金完全可以實現(xiàn)精準扶貧。由于金融扶貧資金跟著項目走，跟著貧困戶走，貸款的目的是發(fā)展生產(chǎn)，通過金融資金扶貧，可以生成一個扶貧的良性機制，幫助貧困戶尋找脫貧的門路或者產(chǎn)業(yè)，真正幫助脫貧。這是金融資金與財政資金最大的不同。在調(diào)研中，基層干部普遍反映，貧困問題實際上表現(xiàn)為動態(tài)現(xiàn)象。即扶貧是一個長期工作，到2020年全國貧困人口普遍脫貧是一個階段性工作，由于種種原因，部分貧困戶可能還會返貧，部分不是貧困戶的人可能因為疾病等問題成為新的貧困戶。通過金融資金支持精準扶貧，不但可以在2020年之前幫助脫貧，還可以做到長期動態(tài)扶貧，防止脫貧人群返貧。

三、金融支持精準扶貧的具體做法

(一)小額信貸支持是目前金融精準扶貧最主要的手段

從對湖南和廣西兩省區(qū)調(diào)研的情況看，小額信貸是精準扶貧最主要的金融工具。2016年，廣西的金融機構為落實黨中央精準扶貧的任務，在自治區(qū)安排3億元貸款貼息資金支持下，對全區(qū)除低保兜底保障貧困戶外所有建檔立卡貧困戶發(fā)放5萬元以下、免抵押、免擔保、3年內(nèi)基準利率財政全貼息的扶貧小額貸款，自我發(fā)展能力強的貧困戶允許申請6萬～10萬元扶貧小額擔保貸款。到2016年9月末，共向31.85萬貧困戶發(fā)放扶貧信貸152.28億元，比2015年增加135億元。2016年湖南省對貧困縣實行額度、利率、期限、操作四個傾斜，1年期貸款利率僅為1.75%，較農(nóng)貸款正常值利率低1個百分點，最長期限可到5年，主要用來支持貧困地區(qū)貧困戶發(fā)展特色生產(chǎn)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)，2016年1—9月共發(fā)放小額扶貧貸款58億元。小額扶貧貸款目前已經(jīng)成為支持貧困縣和貧困人口脫貧的最好手段，在所有貸款中占比最大，最具有針對性和精確性。

(二)國家政策性銀行開發(fā)性貸款成為貧困地區(qū)貧困人口整體搬遷和基礎設施建設的最主要資金來源

從對湖南和廣西兩省區(qū)調(diào)研的情況看，易地扶貧搬遷和連帶地區(qū)基礎設施建設資金支出是扶貧資金支出的最大組成部分之一。這筆資金基本是依靠國家下達給國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的專項搬遷資金及專項建設資金。如2016年國家開發(fā)銀行湖南省分行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行湖南省分行對全省扶貧易地搬遷共授信141億元，易地扶貧搬遷貸款20億元。對貧困縣和連片貧困地區(qū)道路、飲水、舊房改造等信貸授信146億元，已經(jīng)覆蓋42個貧困縣，預計全年授信20億元。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行湖南省分行計劃2016年至2020年，為全省51個貧困縣共發(fā)放易地扶貧貸款和基礎設施建設貸款2000億元，比“十二五”期間新增貸款1300億元。

(三)金融扶貧資金跟著項目走，助推特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

金融資金精準扶貧的關鍵是要尋找好的項目、有前途的項目，這樣才能保證還款有來源。如廣西在小額信貸扶貧和專項扶貧工作中，首先幫助貧困戶尋找適合自我發(fā)展、有前途的項目以及具有當?shù)靥厣纳虡I(yè)發(fā)展。田東縣貧困村通過成立合作社，根據(jù)不同村寨的不同自然條件分別建立了油茶、柑橘、火龍果、牛大力等中草藥、生豬、林下養(yǎng)雞等扶貧產(chǎn)業(yè)基地，不但解決了貧困村、貧困戶的脫貧問題，而且還通過扶貧建立了可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈。如田東縣朔良鎮(zhèn)那婁村2015年通過農(nóng)村商業(yè)銀行授信1850萬元，其中500萬元用于培育柑橘等新產(chǎn)業(yè)，其他貸款用于甘蔗改良、經(jīng)濟林木、林下養(yǎng)雞等，不但解決了脫貧問題，而且發(fā)展了特色產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結構。

四、金融在精準扶貧中具有不可替代的獨特作用

(一)金融扶貧將“輸血式扶貧”變?yōu)椤霸煅椒鲐殹?/p>

與財政資金無償扶貧不同，金融扶貧推動貧困地區(qū)形成了政府主導、市場引導、貧困戶支持，相互促進、共同參與的貧困治理機制，幫助貧困地區(qū)和貧困戶樹立了市場意識和責任意識，將“輸血式扶貧”變?yōu)椤霸煅椒鲐殹薄Ｘ斦Y金扶貧雖然見效快，但不具有可持續(xù)性和循環(huán)性，金融扶貧資金則可以規(guī)避這些不足。從對湖南、廣西兩省區(qū)的調(diào)研情況看，貧困地區(qū)普遍市場意識不強，相當一部分貧困戶“等靠要”意識強烈。與財政扶貧相比，金融扶貧除了提供資金支持外，可將地方政府、市場、貧困戶緊密聯(lián)系，培養(yǎng)貧困戶“沒錢借錢發(fā)展生產(chǎn)脫貧，脫貧后還錢”的市場經(jīng)濟意識和責任意識。改變過去貧困戶長期靠等待國家財政資金扶貧無償使用的做法，改變了部分貧困戶的“國家讓我脫貧，國家就要給我資金”的模糊認識。通過金融精準扶貧，可以密切地方政府、市場、貧困戶之間的關系，激發(fā)各方積極性和主動性，真正幫助貧困地區(qū)和貧困戶可持續(xù)發(fā)展。特別是激發(fā)貧困戶參與扶貧的積極性，將過去“你要我脫貧”變成“我要脫貧”。由于政府、資金、貧困戶通過市場聯(lián)系在一起，可以培養(yǎng)貧困戶的還款意識。廣西田東縣的扶貧經(jīng)驗表明，為了進一步擴大生產(chǎn)，貧困地區(qū)的貧困戶會主動尋求土地要素的市場配置和扶貧資金的集約使用。當?shù)乇姸喾鲐汖堫^企業(yè)就是成功的案例。

(二)金融扶貧有助于建立貧困地區(qū)和貧困戶的誠信體系

在習近平總書記提出的精準扶貧思想中，精準化是核心。長期以來，我國扶貧工作不論是在貧困人口識別，還是財政扶貧資金運用方面，都缺乏精細化的工作理念。由于金融資金的投入是跟著具體項目、跟著貧困戶本人走，所以在發(fā)放貸款和使用貸款方面，都能精準到貧困地區(qū)政府以及貧困戶個人。由于金融扶貧資金要求“有借有還”，要求必須建立完善的征信體系，就需要對貧困地區(qū)和貧困戶進行征信調(diào)查，建立誠信檔案。從湖南懷化地區(qū)麻陽縣、芷江縣和廣西田東縣調(diào)研的情況看，這幾個縣都整合了公安、計生等部門的信息，由縣直單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、村干部等共同采集全縣農(nóng)村人口，特別是貧困人口的家庭收入、道德品質(zhì)、社鄰關系等信息合并錄入系統(tǒng)，建立信用數(shù)據(jù)庫，形成比較完善的信息查詢和統(tǒng)計功能，對于精準識別和精準扶貧尤其重要。由于金融精準扶貧是一種市場行為，更追求誠信和精準，可以有效地解決長期以來困擾扶貧工作的財政扶貧資金被挪用，以及改變用途不講效益的問題。特別是通過銀行信貸的精準發(fā)放，逐步建立了貧困地區(qū)和貧困戶的信譽檔案，對于貧困地區(qū)和貧困戶是徹底融入市場經(jīng)濟的洗禮。另外，專題調(diào)研組在調(diào)研中注意到，湖南、廣西兩省區(qū)在貧困地區(qū)和貧困戶中建立誠信體系，其信用指標還包括了尊老愛幼、鄰里和睦、遵紀守法、繳稅繳費等社會指標，全面科學地評價貧困地區(qū)和貧困戶公序良俗情況，對所有貧困地區(qū)和貧困戶信用評級均進行張榜公布，貧困地區(qū)和貧困戶會進行比較，讓群眾自己教育自己，不但促進了誠信體系建設，而且還促進了和諧鄉(xiāng)村建設。信用不好的人無法獲得銀行信貸，從另一個角度促進了貧困地區(qū)的社會文明與法制建設。

(三)金融精準扶貧有利于扶貧工作和農(nóng)村改革的有機結合

到2020年我國7000萬貧困人口要全部脫貧，由此看扶貧是一項階段性工作；但是貧困問題是一個動態(tài)問題，要持續(xù)不斷地堅持扶貧和提升扶貧層次及標準并防止返貧，由此看扶貧又是一項長期工作。加大農(nóng)村改革力度，縮小城鄉(xiāng)差距，才是扶貧工作最根本的出路。現(xiàn)階段由于財政資金有限，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和新農(nóng)村建設所需的大部分資金依靠金融投入。從對湖南和廣西兩省區(qū)調(diào)研的情況看，解決貧困問題的最直接辦法和通道就是變“被動式扶貧”為“開發(fā)式扶貧”和“造血式扶貧”。從根本上講，“開發(fā)式扶貧”和“造血式扶貧”實質(zhì)就是打通城鄉(xiāng)要素自由流動渠道，讓貧困地區(qū)生產(chǎn)要素自由流動，讓貧困地區(qū)和貧困人口的土地與資源依照市場原則得到合理配置。深化農(nóng)村改革最大的障礙之一是資金匱乏，金融扶貧可以破解農(nóng)村改革的資金難題和“三權”抵押質(zhì)押難題，特別是可以重點破解土地使用權質(zhì)押難題，改進農(nóng)村經(jīng)營管理機制，推動新的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營機制形成。通過金融精準扶貧，將農(nóng)村改革和貧困地區(qū)與貧困戶脫貧有機結合，提升了貧困地區(qū)和貧困戶的發(fā)展空間。湖南和廣西的扶貧主管部門普遍反映，在進一步深化農(nóng)村改革和扶貧方面，金融支持精準扶貧運用了多種金融服務手段，切實解決了貧困地區(qū)和貧困戶首貸難問題。通過銀行扶貧資金的循環(huán)，不斷擴大貧困地區(qū)的再生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整與發(fā)展，引導了農(nóng)村特別是貧困地區(qū)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村合作組織快速發(fā)展，促使貧困組織規(guī)模生產(chǎn)和經(jīng)營，減少了生產(chǎn)經(jīng)營中的風險，確保信貸資金效益最大化。

四、當前金融精準扶貧存在的主要問題

(一)商業(yè)銀行參與精準扶貧積極性不高

在召開湖南、廣西兩省區(qū)金融機構座談會上，幾乎所有的金融機構都反映，目前參與精準扶貧主要是出于金融機構的社會責任感和省區(qū)政府下達的硬性扶貧任務要求，短期可以做到，長期必須解決金融機構參加精準扶貧的制度性問題，即從制度上解決風險補償以及政策性保險問題。金融機構是商業(yè)性質(zhì)，必須考慮貸款的風險和補償以及金融機構本身的效益。由于貧困地區(qū)和貧困戶的標準化可抵押及質(zhì)押資產(chǎn)少、質(zhì)量差，當?shù)刎斦捎觅N息、免息和風險補償資金有限，導致金融機構資金投入有限。從座談會各金融機構反映的情況看，不論是政策性金融機構還是商業(yè)性金融機構，對將貸款投入扶貧領域都持謹慎態(tài)度，頂層設計方面的缺陷導致金融機構難以持久參與金融扶貧工作。

(二)金融扶貧的主體責任不明確，金融扶貧工作難以進一步深入

湖南和廣西的政府主管部門普遍反映，由于國家主管部門沒有明確由某個金融機構承擔金融扶貧的職能，并讓其主要承擔貧困地區(qū)的金融扶貧任務，于是所有的金融機構在省區(qū)政府的要求下進行扶貧，更多是出于政治任務考慮，沒有形成良性市場扶貧機制。看似全省區(qū)的金融機構都參加了扶貧，但真正深入、全力扶貧的金融機構不多。如果不將金融扶貧的主體責任明確到指定金融機構，金融扶貧的效果將大打折扣，達不到貧困地區(qū)和貧困戶的要求，對于完成2020年全國7000萬人口脫貧的資金支持任務差距較大。

(三)金融扶貧政策不夠明確，貧困地區(qū)基礎設施建設及公共服務項目金融支持難以落地

據(jù)湖南省金融辦反映，目前金融扶貧還處于起步階段，部分重大政策應進一步落實。目前，國家在金融扶貧方面已出臺了部分相關政策文件。如2014年銀發(fā)65號和國開辦發(fā)78號文件、2016年銀發(fā)84號及91號文件等，但除了易地搬遷、助學貸款金融支持政策明確外，其他領域金融扶貧優(yōu)惠政策沒有明確。比如，國家設立了比支農(nóng)再貸款利率更加優(yōu)惠的扶貧再貸款政策，但是沒有具體操作辦法，金融機構難以執(zhí)行；又如，貧困村“兩基”建設貸款利率怎樣優(yōu)惠、貸款年限多長等都沒有具體操作規(guī)定，金融機構無法執(zhí)行；再如，扶貧特色產(chǎn)業(yè)的貸款利率和貸款期限，中央是否貼息等問題沒有明確，對帶動貧困地區(qū)扶貧的新型農(nóng)村經(jīng)合組織如何進行信貸支持沒有政策。貧困地區(qū)因地處偏遠或自然環(huán)境較為惡略，一般交通、水電基礎設施落后，公共服務水平較低，成為扶貧工作的重點，也是貧困地區(qū)群眾的迫切要求。雖然政策性金融機構都想積極支持這些扶貧項目，但是在落地過程中存在困難。一是政策性金融機構在縣級沒有分支機構，無法下沉到縣；二是這兩類項目都屬于扶貧公益項目，必須由財政擔保償還，但縣財政沒有資金擔保，或者縣財政本身就是依靠轉(zhuǎn)移支付保證的，負擔太重。

(四)扶貧政策性擔保、扶貧政策性保險和風險補償機制缺乏，制約了金融機構扶貧的主動性

金融扶貧雖然是金融機構的一項社會責任，但金融機構的商業(yè)性質(zhì)決定其必須考慮貸款的效益，遵循金融運行的一般規(guī)律，滿足貸款的基本條件。在與湖南、廣西兩省區(qū)金融監(jiān)管機構調(diào)研座談中，他們一致認為，金融機構積極參加扶貧的關鍵是需要國家財政或地方政府財政解決貸款的擔保問題以及風險補償問題。兩省區(qū)的所有金融機構都認為，不論是擔保還是風險補償，金融機構愿意負擔損失的30%。目前，在沒有貼息、沒有擔保、沒有風險補償機制的背景下，省政府作為政治任務下達指標，金融機構很難做到長期持續(xù)性的扶貧投入。從經(jīng)濟金融運行規(guī)律看，金融機構不論是發(fā)放商業(yè)信貸還是發(fā)放扶貧貸款，必須考慮其風險和效益，否則無法正常運行。

(五)金融機構金融扶貧產(chǎn)品過于單一，金融服務手段不足

由于貧困地區(qū)自然經(jīng)濟占主導地位，商品經(jīng)濟不發(fā)達，缺乏競爭力和自我發(fā)展能力，產(chǎn)業(yè)構成以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)中又以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，導致金融機構金融扶貧基本以小額貸款為主，不同的銀行都在發(fā)放小額貸款，產(chǎn)品過于集中。除了國家認定的連片貧困地區(qū)整體搬遷貸款外，其他貸款都是對貧困戶的小額貸款；除了極個別貧困地區(qū)利用部分省區(qū)代發(fā)扶貧債券的資金以及福利彩票扶貧資金外，沒有其他形式的金融支持。如果金融機構與貧困地區(qū)做好對接，完全可以利用現(xiàn)有政策在貧困地區(qū)開展訂單貸款、期貨業(yè)務和集中貧困地區(qū)龍頭企業(yè)發(fā)行集合票據(jù)或集合債券業(yè)務，通過省級政府或者地市政府提供一定的擔保或者增信，達到利用其他金融工具的可能。如果扶貧手段和服務手段過于單一，金融資源不能發(fā)揮更大的作用。

(六)扶貧項目同質(zhì)化導致金融機構扶貧貸款趨同，金融隱性風險增加

湖南省金融機構對湘西的旅游項目爭相進行貸款扶持，而對旅游資源較為缺乏的地區(qū)都不愿提供貸款。由于金融扶貧是資金跟著項目走，這導致一個地方金融扶貧資金投放過于集中，其他自然環(huán)境惡劣、資源相對貧乏的地區(qū)沒有金融機構投資。從地方政府看，許多貧困地區(qū)的地方政府在扶貧和組織脫貧的工作中，出現(xiàn)“人云亦云”跟風行動，不能正確分析、認識自身的特點和資源優(yōu)勢，扶貧立項模仿他地，導致金融機構貸款項目過于集中。例如，不論是湖南全省貧困地區(qū)和貧困戶，還是廣西全區(qū)貧困地區(qū)和貧困戶，都將種植紅心獼猴桃、火龍果、羅漢果、葡萄和林下養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨等作為脫貧的主要項目，而從已有資料可以發(fā)現(xiàn)，全國其他貧困地區(qū)也在開展類似扶貧項目，如果發(fā)展到一定規(guī)模，將會出現(xiàn)產(chǎn)量增加形成了產(chǎn)業(yè)，但市場滯銷，目前已經(jīng)出現(xiàn)了這種苗頭。所以，應在國家層面及早規(guī)劃，防止因產(chǎn)品趨同導致金融隱性風險增大。

五、關于進一步改進金融扶貧工作的政策建議

(一)進一步完善及明確國家金融支持扶貧的制度和政策，制定相應操作規(guī)程

一是進一步完善國家層面的金融扶貧政策，明確規(guī)定扶貧貸款優(yōu)惠利率和貸款期限，進一步明確除易地搬遷、助學貸款金融政策外的扶貧政策；二是在政策上明確基礎設施建設及基本公共服務類項目落地的政策和具體操作流程、規(guī)則。國家有關部門進一步明確貧困地區(qū)基礎設施建設和公共服務、貧困地區(qū)及貧困戶脫貧的基本條件、具體政策和操作流程，使得脫貧政策更具有可操作性。

(二)明確財政資金為金融扶貧資金的貼息、擔保和風險補償資金

我國由于貧困人口較多、政府財政能力有限，難以做到貧困人口全覆蓋。若以銀行信貸扶貧瞄準貧困地區(qū)和貧困人口，可將一次性使用的無償撥付財政扶貧資金變?yōu)槎啻沃苻D(zhuǎn)使用的信貸扶貧資金，達到精準扶貧和持續(xù)脫貧目的。即防止脫貧后又返貧，確保扶貧資金的安全性和可持續(xù)性。在我國精準扶貧資金支持方面，下一階段應主要依靠金融資金投入，財政資金在扶貧工作中具有無償性、保底性和公平性等特點，但因國家財力有限以及地方轉(zhuǎn)移支付能力有限，扶貧投入不可能大幅度增長，應將這部分財政資金作為金融扶貧的引導資金。建議明確財政扶貧資金除必要的扶貧兜底外，全部用來為金融扶貧資金貼息、擔保、風險補償，以此撬動巨額金融資金投入扶貧項目。

(三)建立國家級財政扶貧擔保機構和風險補償機構

金融扶貧最大的瓶頸是擔保和風險補償機制的缺失，目前各地雖然建立了擔保公司和風險補償機制，但是規(guī)模小、能力弱，擔保范圍和風險補償范圍很小。調(diào)動金融機構扶貧的積極性，關鍵問題是要解決擔保和風險補償問題。建議在財政部門建立國家級扶貧擔保公司和風險補償機構。為減少不必要的機構設置，可將該職能納入財政部門，在不增加新機構的前提下，由現(xiàn)有省市縣級財政履行扶貧擔保職能和風險補償職能，通過設立國家擔保機構和風險補償機制，解決金融機構貸款風險問題，引導其加大對扶貧工作的支持力度。另外，為幫助金融機構解決扶貧中的貸款損失，建議提高參與金融扶貧的金融機構不良貸款撥備率，解決金融機構因發(fā)放扶貧貸款導致的呆壞賬增加的損失。

(四)建立國家級政策性農(nóng)業(yè)保險機構，或者在現(xiàn)有國家保險機構中明確有關保險公司專門履行為“三農(nóng)”及扶貧保險的職責

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有獨特的規(guī)律性和風險不確定性，如果不建立國家級政策性農(nóng)業(yè)保險機構或者由現(xiàn)有的保險機構履行服務“三農(nóng)”和扶貧保險的職能，商業(yè)保險一般都不愿介入農(nóng)業(yè)領域，更不愿介入扶貧保險。為加快促進扶貧工作的開展以及為“三農(nóng)”服務，建議建立國家級農(nóng)業(yè)政策性保險機構，專門履行支持“三農(nóng)”和扶貧保險職能，其保險資金來源由國家財政承擔。為發(fā)揮現(xiàn)有保險機構的作用,也可不設新的農(nóng)業(yè)保險政策性機構，而由國家指定現(xiàn)有保險公司履行該職能。通過這種方式可解決金融扶貧的風險補償，并以此支持“三農(nóng)”發(fā)展和貧困地區(qū)扶貧及貧困戶脫貧。

(五)明確主體責任，將金融扶貧的主要職能指定落實到具體金融機構

各級政府需統(tǒng)籌金融扶貧工作，鼓勵和引導所有金融機構參與金融扶貧工作。金融扶貧說到底是一種市場行為，從長期看金融機構在扶貧中一定要贏利，否則這種行為很難持續(xù)下去。為解決目前金融機構參與金融扶貧積極性不高的問題，建議將金融扶貧任務主要落實到一家金融機構，由該金融機構擔負我國貧困地區(qū)金融扶貧的主要職能，其他金融機構則可以市場為導向積極參加。根據(jù)調(diào)研的情況，建議將貧困地區(qū)扶貧和貧困人口脫貧的主要職能指定由各省區(qū)農(nóng)村信用社承擔。由于農(nóng)村信用社在村鎮(zhèn)都有分支機構，承擔扶貧職能最便利。國家可對承擔扶貧職能的農(nóng)村信用社給予政策上的支持以及風險補償和利率優(yōu)惠。由于易地搬遷資金量非常大，建議將易地搬遷扶貧任務和職能落實到國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，并要求這兩家銀行作為國家戰(zhàn)略任務保證完成，而不是像目前與地方政府協(xié)商性完成。建議國家財政對承擔政策性扶貧任務的銀行機構給予貼息和風險補償，以及減免稅收和提高不良貸款撥備率。

(六)高標準選定金融支持項目

金融精準扶貧應從貧困地區(qū)農(nóng)村需求入手，順應貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的特點，探索符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營需求特點的金融產(chǎn)品，積極做好貧困地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營服務。考慮到大部分貧困地區(qū)生態(tài)脆弱的實際，高標準選擇支持項目，支持貧困地區(qū)走出一條既增強經(jīng)濟實力，又保護環(huán)境的綠色扶貧之路。一是大力支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設，改善貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生活條件。農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)政府財力有限，公路交通、水利、能源等基礎設施建設欠賬較多，成為制約地方經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。積極支持特困地區(qū)符合國家政策導向、黨政關切、有利于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、具有顯著支農(nóng)效果的水利、公路、棚戶區(qū)改造和整體城鎮(zhèn)化建設，著力改善貧困地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。二是大力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，培育貧困地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)小企業(yè)，應積極支持貧困地區(qū)糧食、棉花、畜禽、水產(chǎn)、花生、板栗、蠶桑、奶牛，發(fā)展林業(yè)、茶葉、中藥材、蔬菜、水果等規(guī)模大、輻射帶動力強、品牌響的特色產(chǎn)業(yè)，著力推進優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中、生產(chǎn)加工向龍頭企業(yè)集中，走“公司+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營之路，帶動貧困地區(qū)農(nóng)民增收致富。三是積極支持貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品物流體系建設，搞活農(nóng)產(chǎn)品流通。

(七)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式

一是創(chuàng)新農(nóng)村生產(chǎn)要素擔保方式。農(nóng)村“五權二指標”，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、林權、水域灘涂養(yǎng)殖權、集體建設用地使用權、房屋民有權，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標和耕地占補平衡指標。抓住深化農(nóng)村改革契機，積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村“三權”抵押試點，協(xié)助貧困地區(qū)地方政府開展確權、登記、頒證工作，創(chuàng)新“三權”抵質(zhì)押金融產(chǎn)品。鼓勵將法律法規(guī)不禁止、產(chǎn)權歸屬清晰的農(nóng)村集體房屋、土地等不動產(chǎn)以及機器設備、產(chǎn)成品等農(nóng)村資產(chǎn)，都納入擔保品范圍。充分激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，擴大農(nóng)業(yè)企業(yè)抵質(zhì)品范圍。二是創(chuàng)新易地扶貧搬遷模式。結合扶貧搬遷項目“公益性、基礎性、戰(zhàn)略性”的特點，按照“政府主體、實體承貸、獨立審貸、擇優(yōu)選貸”的模式，確保易地搬遷移民搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富。易地扶貧搬遷要堅持因地制宜、實事求是原則，采取在城郊或城鄉(xiāng)結合部建立集中安置點，在貧困村鎮(zhèn)就近建立集中安置點，在貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村或中心集鎮(zhèn)(移民建鎮(zhèn))建立集中安置點等模式，以土地為抓手，通過土地增減上市加快貨幣流通速度。掛鉤政策解決金融扶貧貸款的還款資金來源，將拆舊區(qū)具備復墾條件的集鎮(zhèn)、村莊、農(nóng)村居民點和零星分散的宅基地納入拆舊區(qū)規(guī)劃，與區(qū)位條件好、發(fā)展較快的城鎮(zhèn)建新區(qū)組成掛鉤周轉(zhuǎn)項目區(qū)，并允許土地培養(yǎng)掛鉤指標在省內(nèi)實現(xiàn)價值互換、有序流轉(zhuǎn)。著力解決易地搬遷地區(qū)農(nóng)民的出行、飲水、上學、就醫(yī)、就業(yè)、安居問題。三是加強銀行、保險、融資擔保機構的業(yè)務合作，形成三者之間的協(xié)同效應，充分發(fā)揮政府、市場、中介組織的作用，探索助農(nóng)貸、助保貸、助貧貸等信貸產(chǎn)品，分散和緩釋三農(nóng)信貸風險，有效支持農(nóng)村實體經(jīng)濟的發(fā)展。

(八)大力推進貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境建設

一是加快貧困地區(qū)農(nóng)村信用體系建設。完善農(nóng)村信用環(huán)境評估體系建設，完善農(nóng)戶信用信息征集與評價，加快建立貧困地區(qū)市場經(jīng)營主體電子信用檔案，健全針對市場經(jīng)營主體的信用評價體系。二是深入開展“信用戶”“信用村”“信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”以及“貧困地區(qū)示范戶”“農(nóng)村青年信用示范戶”等創(chuàng)建活動，嚴厲打擊各種逃廢債行為，提高貧困地區(qū)各類經(jīng)濟主體的信用意識，營造良好的農(nóng)村信用環(huán)境。三是培育貧困戶珍惜個人信用的意識。通過警示教育，提醒貧困戶樹立“珍惜信用”的意識，增強個人信用保護意識，當好誠信客戶。

責任編輯：李 蕊

宋海，中國民主建國會中央委員會副主席。