排污許可“一證式”管理改革探討

(廣東環境保護工程職業學院，廣東 佛山 528126)

排污許可“一證式”管理改革探討

鄒海英

(廣東環境保護工程職業學院，廣東 佛山 528126)

在國家排污許可制度改革啟動之時，從排污許可證實施現狀及存在問題等方面進行分析，并就完善污染物排污許可制度，實行排污企業“一證式”管理提出了相關政策建議。

排污許可制；一證式；環境管理

推行控制污染物排放許可制，是黨中央、國務院從推進生態文明建設全局出發，全面深化環境治理基礎制度改革的一項重要部署。“十三五”時期，排污許可制度建設將成為固定污染源管理的核心制度，并通過進一步改革、整合、銜接現行的環境管理制度，實行排污許可“一證式”管理，從而達到控制污染物排放，改善環境質量，促進經濟發展與環境保護雙贏的目的。

一、排污許可證制度是環境管理的重要抓手

排污許可證制度是依據環境保護法律對企業的排放行為和政府對企業的監督做出規定，通過許可證法律文書加以載明的制度。該制度是發達國家普遍實行并證明行之有效的環境管理制度。尤其是以美國固定源、點源排污許可證為典型，對美國污染排放的控制和環境質量的改善取得了很大的成效。以美國NPDES排污許可證為例，排污許可是貫通項目建設、試生產、運營、監管、后期評估全生命周期的的許可；同時將污染源的排放行為與環境質量掛鉤，并通過建立污染排放與環境質量之間的響應關系，確定允許污染源排放的濃度與總量限值，從而使排污許可證與環境質量相銜接；并以精細化的證后監管給予支撐，凸顯企業主體責任的重要性，具有制度化、程度化、規范化等特點，成為環境管理的重要抓手。

二、現行的排污許可制度與當前生態文明建設和環境質量目標要求不相適應

我國從上世紀80年代后期在地方試點排污許可制度至今，已經有28多省(區、市)出臺了排污許可管理相關地方法規、規章或規范性文件，總計向約24萬家企業發放了排污許可證。但我國的許可證制度依然存在制度缺陷與技術難點，并未取得應有的政策效果。面對當前我國生態文明建設和環境管理戰略轉型的新形勢和新要求，現行排污許可證制度存在以下突出問題：

一是現有環境管理制度缺乏協整，排污許可制度基礎核心地位不突出，多項環境管理制度并行、交叉、重復，未能有效銜接，污染源“數出多門”、“多頭管理”，造成行政資源浪費，企業負擔加重。排污許可證和“三同時”竣工驗收審查的內容基本相似，都要審查防治污染設備、監測排污情況，對于排污單位而言，兩個許可基本相同，如果在“三同時”驗收之外還設立排污許可，行政相對人需要提交兩次申請，這顯然增加了行政管理成本。

二是排污許可證沒有與排放標準、區域的環境功能和質量很好地銜接起來，對改善環境質量的作用有限。許可證上只列出總量控制要求的幾種主要污染物控制濃度和控制量，而基于環評或總量的排污許可證已經不符合當前環境質量改善的要求。因為當前我國實施的污染物排放總量控制，不是以環境基本容量為基礎，而是以排污目標總量為基礎，依靠行政手段來層層分解指標至市、縣及排污企業，與地區環境容量、企業達標排放等不掛鉤，加上污染物控制指標有限、統計基礎薄弱、技術支撐不足，導致排污許可證與環境功能區劃和環境質量管理目標關聯不緊密。排放標準是許可證制度的核心，但目前我國的排放標準沒有區分基于質量和基于技術的排放標準，也沒有將排放標準進行本地化，無法實現對污染源的差別性管理。

三是現有的排污許可制度難以滿足實現環境污染監管和控制的要求。從排污許證申請程序上可以看到，企業申領排污許可證主要依照總量批復、環評批復、“三同時”驗收批復以及企業排污申報或環境監測報告等，排污許可證主要是一種程序性管理，是其他制度手段依托于一個證照管理程序的集成，只是一個“證”，而不具備對污染源進行規范和動態性管理的實際功能。環境監管薄弱，處罰力度不夠，污染治理責任落實不到位，企業缺乏履行環境保護責任的主動性。

四是作為排污許可證下發前的關鍵環節，地方對于企業污染物排放總量指標的核定方法還不夠統一和明確。排污指標的初始分配是排污許可證實施的重要內容，而排污指標是重要的生產資料，涉及企業核心利益，也是構建排污權交易市場的前提。但由于企業建廠年代不同、審批當年的環境政策不同、環評單位技術方法不同，造成環評審批總量指標、排污許可載明的指標千差萬別，給環境管理帶來很大的不便，導致現有許可證不能作為排污權確權依據。

三、排污許可“一證式”管理的政策建議

實施排污許可制度改革是統籌推進排污許可改革各項工作的迫切需要。當前建立“一證式”管理模式，使許可證成為排污單位守法、環保部門執法、公眾護法的依據，既是大勢所趨，也有利于突破當前污染源環境管理面臨的瓶頸和難題，對加強固定污染源環境管理，落實企業環境保護主體責任，實現環境質量改善目標等具有重要意義。

(一)以排污許可證制度為基礎和核心對現有政策進行整合

整合現有污染源管理制度，加強排污許可證制度與環境影響評價、“三同時”、總量控制、排污權交易等制度間的銜接。主要包括：環境影響評價作為核發排污許可證的重要依據；建設項目“三同時”要求納入排污許可證內容，以對排污許可證的監管來替代環保設施竣工驗收；總量控制目標通過排污許可證分解落實到各污染源；排污權以排污許可證形式確認。通過排污許可證“一證”完成環境管理體系內部整合，實現排污單位“一證式”管理，避免出現多重許可的問題，從而提高政策效果、降低政策執行成本。

(二)現階段采取逐步推進的方式開展“一證式”管理試點

選取環境管理水平較高尤其是許可證制度具備較好基礎的城市進行示范，確定分行業、分規模、分生產工藝制程的試點名單。大型固定源、點源現有管理水平能夠滿足排污許可證管理的需要，建議按固定源、點源規模大小，分步實施。根據當地環境質量、污染源規模及數量、經濟發展水平，確定各地污染源分批次實施目錄并公告。如控制臭氧濃度和PM2.5的重點源，主要的水質超標河段和對水質超標貢獻率較大的點源，包括排放量占比較大的燃煤火電廠、化工企業等，作為首批進入許可證管理系統的污染源。在取得一定的示范效果和經驗后，可以逐步在其他行業、城市推廣。

(三)加強總量核定、許可證核發與排污權交易制度的銜接

以推行排污權有償使用和交易試點為契機，結合許可證的申請、核發，制定總量指標核算與監管相統一的方法體系，出臺系列技術文件，規范行業排污許可總量核定技術方法，提高許可證管理的科學性和精細化。界定現階段能夠實施有償使用和交易的污染源是獲取了總量指標，持有排污許可證的排污單位，明確許可證是排污權憑證、排污交易載體，促進排污權交易制度與排污許可證管理制度的深度融合，建立以排污總量為核心的污染源精細化管理體系。

(四)從排放標準、監測報告、信息管理三方面著力進行改革

一是將排污許可證作為排放標準、總量指標變更的重要載體。完善排放標準全過程監管，確保實施的嚴肅性、時效性、適用性和統一性，切實履行新頒布排放標準的送達告知職責。重點領域在滿足基于污染控制技術的排放標準的基礎上，進一步提高排污標準，以滿足排入水體水質目標或環境空氣質量標準。二是明確企業環境保護的主體責任，實行自行監測并保障數據合法有效，定期、如實向環保部門報告排污許可證執行情況。 三是建立排污許可信息管理平臺，完善信息的收集、處理和公開機制。平臺與數據庫應當記載企業的環境行為、監管企業的污染排放、核算企業的排放數據，推進環保管理數據統一，避免排污單位多頭報備，并面向不同受眾的進行信息公開。

[1] 宋國君.美國空氣固定源排污許可證的啟示[N].中國環境報，2015 -12-15(002).

[2] 曹寶.中國水污染排放許可證制度建設探討[J].環境與可持續發展，2010，4.

[3] 盧瑛瑩，馮曉飛，陳佳，黃冠中.基于“一證式”管理的排污許可證制度創新[J].環境污染與防治，2014，11.

廣州金融研究第二批重點課題(16GFR0 2B07)，教育部人文社科青年項目(14YJC790141)