金融機構推進“兩權”貸款試點工作的實踐與思考
——以溧陽郵儲銀行為例

(中國人民銀行溧陽市支行，江蘇 常州 213300)

金融機構推進“兩權”貸款試點工作的實踐與思考
——以溧陽郵儲銀行為例

蔣希昭

(中國人民銀行溧陽市支行，江蘇 常州 213300)

為切實貫徹“中央一號文件”明確提出的“穩妥有序推進農村土地承包經營權改革試點”精神，按照人行南京分行和常州中支推進農村承包土地經營權、農民自有住房抵押貸款工作要求，人行溧陽市支行在轄內積極推進農村承包土地經營權、農民住房財產權抵押貸款改革試點工作，各金融機構結合自身實際，紛紛推出“兩權”貸款創新產品。本文以對轄內郵儲銀行創新發展“富農貸”調查為例，結合當前推進“兩權”貸款試點工作的實踐進行了思考。

一、基本情況

溧陽郵儲銀行(下稱：該行)自成立以來，作為轄內涉農金融機構，積極利用自身植根農村、農民、農業經營優勢，本著“立足縣域，服務三農”的宗旨，認真貫徹執行“中央農村工作會議”精神，積極響應政府和上級行全力以赴服務、保障民生的工作要求，充分發揮郵儲銀行在促進轄區民生保障和改善中的積極作用，全力支持轄區農村產業結構調整，因地制宜促進溧陽特色農業規模經營，積極發揮金融“支農主力軍”作用，在推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款工作中先行先試，有力地促進了溧陽農村經濟的轉型升級和平穩較快發展。

2015年5月至今，該行累計發放創新發展“富農貸” 產品貸款2820萬元、計21筆，現有貸款余額2140萬元、計16筆。其中：農民專業合作社貸款1190萬元、計8筆，家庭農場貸款950萬元、計8筆；涉及承包土地經營權抵押貸款9筆金額1200萬、農村宅基地住房抵押貸款1筆金額200萬。16戶農業經營者預計可實現苗木類種植5589畝、銷售收入5820萬元，糧食種植817畝、糧食購銷4000畝、銷售收入2450萬元，螃蟹養殖1098畝、銷售914萬元，生豬養殖8600頭、蛋雞養殖40000只、銷售收入2298萬元，肉制品加工、銷售800萬元。據了解：2015年，溧陽地區茶葉種植畝均凈收入約12500元、花木種植畝均凈收入約3000-5000元、糧食種植畝均凈收入約500元、水產養殖畝均凈收入約1000-1500元、生豬養殖凈收入約600-800元/頭、家禽養殖凈收入約20-25元/只。

二、主要做法

(一)積極探索，分類推進

2015年來，該行在省、市分行的指導下，對農民合作社等新型農業經營主體進行多次調研走訪，摸清了主體類型、行業、規模、融資需求、擔保方式等情況，結合推進農村土地承包經營權改革試點工作，專題討論“富農貸”方案，細化相關方案和流程。多次召開“富農貸”專題推進會議(由行領導、業務部人員、審查人員、支行長、信貸客戶經理參加)，掌握“富農貸”客戶走訪儲備情況、“富農貸”操作進度以及在操作中碰到的問題，通報鄉鎮三級支行“富農貸”業務的進度。認真梳理分析省行下發的優先支持農民專業合作社名錄，把納入名錄的合作社分成四類，第一類是已經是該行客戶，分析該類客戶的具體貸種，同時將商貸客戶可以納入“富農貸”進行授信。第二類是正在操作的“富農貸”客戶，主要是抓進度、抓落實。第三類是對已經走訪過的客戶進行綜合評定，根據客戶(合作社)的經營真實狀況、資金需求調查，分門別類作出擬授信或不授信安排。第四類是下一步實地走訪的重點待支持目標。

(二)創新模式，穩中求進

在“服務三農”的經營過程中，該行逐漸把支持“特色農業”作為工作重點，主要支持我市具有特色的茶葉生產加工業，水產養殖業，林木種植業，糧食種植業等，積極嘗試開辦農村土地承包經營權抵押貸款業務，制定出臺了《農村土地承包經營權抵押貸款試點工作方案》，將土地確權權屬關系較明晰的天目湖、竹簀、上興等鄉鎮作為土地承包經營權抵押貸款試點地區，針對部分經營業務穩定、償還能力較強、信譽度較高，但缺乏有效抵押、擔保的農業經營者量身定制、適時創新推出“富農貸”新產品，既有效地化解了農業經營者的生產經營資金需求壓力，又為穩妥有序推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點實踐提供了極好的借鑒。

該行“富農貸”采用土地承包經營權弱抵押、農房弱抵押、地上附著物弱抵押、農機具弱抵押、兩證齊全房產放大倍數抵押、個人保證擔保、企業保證擔保等多種擔保方式組合。弱抵押方式的調查核心是第三方驗證，要求一級支行的行長或分管行長、中心支行的行長必須參與現場調查并留有影像，與地方政府、行業專業人士訪談人數不少于3人。土地承包經營權弱抵押的，要求客戶提供承包合同，剩余承包期不少于3年，經出租方鑒證，地上附著物應同時抵押。抵押率不超過30%，抵押物價值經盡職調查、三人詢價確認。另外，通過“自營+代理”網點的覆蓋優勢，對土地承包經營權及地上附著物等弱抵押標的加強貸后管理，并且爭取當地農工辦、農經站等政府配合延伸貸后檢查，共同把控弱抵押的風險。

(三)積極溝通，好中選優

推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作，涉及到方方面面，各相關職能部門的溝通和配合尤為重要。該行在推進“富農貸”業務期間，一是主動與農業、農經、財政、國土等部門溝通，建立并完善協調機制。二是建立鎮、村、組、農戶四級評審制度，根據農業經營主體的實際情況，篩選出擬貸客戶，同時安排信貸人員進入相關程序操作。三是將“富農貸”的調查、評級、授信、利率定價和操作流程制度化、透明化，讓更多新型農業經營主體享受到“富農”、“惠農”服務。四是進一步完善信貸風險防范制度，積極拓寬有效抵押、擔保方式，及時發現、處置信貸風險。

三、存在困難、問題

(一)“兩權”抵押業務操作不夠規范。一方面，因該行“富農貸”產品的推出，基于在推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款工作中的先行先試，無相關政策依據及辦法可參照，“兩權”抵押業務操作不夠規范。另一方面，溧陽自古就有“三山一水六分田”之稱，金融機構如何更好地發揮“支農主力軍”作用，最大限度發揮“毛尖花紅棠下瓜、黃雀青魚白殼蝦、蟹黃包子鴨餃面、芹菜冬筍韭菜芽”等溧陽地區農業生產經營特色優勢，更多地借鑒各地推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款工作的成功經驗，在抵押貸款對象及條件，抵押登記、抵押貸款限期和利率、抵押物的處置和變現尚存在諸多不足。

(二)“兩權”價值評估機制不完善。調查顯示，土地承包經營權價值評估由郵儲銀行和鎮、村聯合確認，農房價值則是參照農民拆遷安置房購買價格確定。由于缺乏穩定的可比參照價格，一般按照最低價值評估，一定程度上存在價值扭曲，打擊了“兩權”經營權人申辦“兩權”抵押貸款的積極性。

(三)部分土地承包經營權人財物制度不健全。據該行反映，很多土地承包經營權人缺乏專業管理經驗，財務制度不健全，甚至缺乏基本的財務賬簿，資金供需雙方信息不對稱，導致金融機構在貸前調查時，只能根據其現有經濟規模進行簡單分析、粗略估計，無法根據歷史資料對其未來發展規模進行預測，從而提供合理的貸款資金支持。

(五)農戶對“兩權”抵押貸款需求不旺。調查顯示，新型農業經營主體中的農民專業合作社、家庭農場類對“兩權”抵押貸款需求較普遍，農戶需求不旺。原因：一是規模種植農戶經過多年積累，已經取得一定的經營資本，基本能夠維持其正常生產經營活動；二是“兩權”抵押后存在“失地失房”風險，農民不愿向金融機構辦理“兩權”抵押貸款；三是“兩權”抵押貸款手續與一般貸款相比較為繁瑣，一部分農戶寧愿選擇相對簡單的融資方式。

四、意見和建議

(一)完善“兩權”抵押的各項規章、制度。切實按照《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》(國發[2015]45號)和《全國人大常委會關于授權國務院在北京大興區等232個試點縣(市、區)、天津市薊縣等59個試點縣(市、區)行政區域分別暫行調整實施有關法律規定的決定》通知要求，堅持“農地農用”原則，明確禁止耕地承包經營權人將農地用于非農領域，土地承包經營權抵押權人因抵押人違約而獲得土地承包經營權后也不得將耕地用作他用。加快新型農村集體土地承包經營權確權工作，使農民擁有合格抵押品。

(二)建立健全風險補償機制。一是建議地方政府設立“兩權”抵押貸款風險補償基金。二是建立農業巨災保險制度。三是加快農村產權交易所建設，實現土地承包經營權在內的農村產權便捷流轉。四是建立土地經營權產生爭議的仲裁機制。

(三)完善“兩權”抵押價格形成機制。一是加快建立“兩權”抵押資產評估機構，由其進行專業的價值評估，保護抵押人權利。二是吸收農業專家參與確定土地承包經營權抵押價格，更客觀地評估流轉土地的收益。三是政府定期制定和發布“兩權”抵押基準價格，維護抵押市場的價格穩定，使“兩權”抵押貸款業務實現良性可持續發展。

(四)加大政策扶持力度，引導金融機構加大創新力度。人民銀行和金融機構監管部門可以通過專項信貸規劃、支農再貸款和再貼現等貨幣政策以及降低監管指標要求等方式，加大對“兩權”貸款承辦金融機構的政策扶持力度。同時，積極引導金融機構加大創新力度，一是針對農村涉農經濟主體的特點，改變現行適用于城市工商業主體的生產經營和財務狀況評價體系，形成適合于農村涉農經濟主體的新型評價體系；二是適當拓展農房抵押貸款使用范圍。

(五)加大業務宣傳力度，優化“兩權”抵押貸款流程。針對目前農戶對“兩權”抵押貸款需求不旺的現狀，金融機構應該加大業務宣傳力度，并根據農村金融發展特點，不斷簡化“兩權”抵押貸款流程，增加“兩權”抵押貸款的可得性。政府也要不斷加大農民的社會保障力度，確保農民不因失地而失去生存保障，為“兩權”抵押貸款工作開展破解社會穩定難題。

(六)完善土地流轉工作責任機制。健全土地流轉日常監管機制，探索土地流轉風險防范機制，建立土地流轉糾紛調處機制。規范農村集體產權交易，依法為農村集體產權交易提供信息咨詢、發布信息、組織交易、交易簽證等服務，逐步培育和建立市、鎮、村聯動、統一規范的農村產權交易市場。