臺灣高等教育普及化發展及其因應策略分析

張艷麗

摘 要：臺灣在21世紀初實現了高等教育從大眾化到普及化的過渡，與之同時，臺灣當局也采取了一系列策略來保障大學的發展并促進其高等教育質量的提升。然而，在新的發展時期，高等教育發展仍然面臨質量危機。文章通過對高等教育的發展歷程進行梳理，發現目前臺灣高等教育發展面臨文化自信問題，只有做到大學文化自信，才能更好地實現大學自治，處理高等教育規模擴張與質量保障之間的關系。

關鍵詞：臺灣；高等教育普及化；策略；文化自信

臺灣高等教育作為我國高等教育系統的一部分，其發展頗具特色，既具有中國傳統特征又借鑒國外經驗，既結合本土發展需要又融入國際化發展趨勢。同時，臺灣高等教育在21世紀初期已經進入普及化階段，其在普及化過程中的發展模式具有一定的規律性。梳理臺灣高等教育的發展歷程，并探索其高等教育普及化過程中的因應策略，可以更好地審視大陸高等教育，并為后者發展提供借鑒。

一、臺灣高等教育普及化歷程分析

（一）日據時期（1895-1945年）

1895-1945年，臺灣處于“日據時期”，這一時期的高等教育發展尚處于起步階段。臺灣高等教育起步于19世紀末，以1897年成立的臺北醫院醫學講習所為開端[1]，這一時期高等教育的發展速度緩慢、規模很小，受教育對象主要是日本家庭子女，主要設立醫學類專科院校，不設文史哲專業，高等教育處于精英主義階段。此時，臺灣教育當局尚未掌握高等教育發展的自主權，因此本文對此時期高等教育的發展情況不作深入分析。

（二）向大眾化過渡階段（二戰后到20世紀80年代后期）

二戰后，臺灣高等教育進入快速發展時期。這一時期，高等教育院校數量迅速增長，從1950年的7所增加到1985年的105所，為臺灣工業化發展培養了大量的技術人才。此時，高等教育發展一方面得益于經濟發展對人才的需求，另一方面受益于政府對高等教育的大力扶持。政府扶持主要體現在兩方面。一是大力增加對高等教育的投資力度。為了使高等教育更好地為經濟發展服務，臺灣當局推出了“教育優先發展”的政策。據統計，1952-1962年，臺灣地區國民生產總值的年均增長率為22.8%，公共教育經費的年均增長率為28.15%；1962-1973年，臺灣地區國民生產總值的年均增長率為15.6%，公共教育經費的年均增長率為18.3%；1973-1982年，臺灣地區國民生產總值的年均增長率為20%，公共教育經費的年均增長率為24.7%[2]。這些數據足以說明臺灣教育當局對高等教育發展的重視以及高等教育在國民經濟發展中的地位。二是政府積極鼓勵私立高等教育發展。為多渠道籌措辦學資本，鼓勵私人捐資辦學，臺灣當局在1974年分別發布了“《私立學校法》”“《私立院校獎勵條例》”，把大力發展私立教育放在了突出的位置。1965年，臺灣私立高校數量占高校總數的比例已達57.14%；1989年，私立院校發展到77所，占高校總數的66.4%，私立院校在校生占總數的72.7%[3]。私立教育的蓬勃發展為臺灣高等教育大眾化作出了重要貢獻。

（三）向普及化過渡階段（20世紀90年代到21世紀初）

隨著高等教育的持續發展，臺灣高等教育在學總規模不斷擴大，為了緩解就業壓力，同時也為了實現高等教育的轉型發展，臺灣從20世紀90年代開始大力發展研究生教育，不斷提高高等教育的毛入學率和人才的學歷水平，滿足信息化社會對更高層次人才的需要。至此，高等教育的容量已接近學齡人口總數，高等教育發展已經趨于飽和狀態。臺灣高等教育進入了普及化發展階段。

20世紀90年代以來，經濟轉型發展、高等教育國際化、信息化、終身教育等都對高等教育發展提出了新的要求，在這種背景下，高等教育自身也必須滿足社會發展要求，不斷轉型升級，以提升自身質量，培養更高層次的人才，滿足經濟社會發展對高新技術人才的要求。面對種種際遇，臺灣教育部門也推出了多項舉措，以順應國際高等教育的發展趨勢，構建更加現代、多元的高等教育體系。

二、臺灣高等教育普及化進程因應策略分析

臺灣高等教育的普及化進程中不僅包括入學人數、課程設置、大學管理和教育理念的變化，而且伴隨著積極融入國際化、建設世界一流大學、追求學術卓越的種種努力。在高等教育普及化過程中，臺灣從立法到建立大學系統再到引進校務評鑒等舉措無一不是為了提升高等教育質量，這既是高等教育管理模式的變遷，也是高等教育不斷探索的有益嘗試，分析臺灣地區高等教育普及化進程中的因應策略，能夠給我們帶來一些啟發。

（一）滿足經濟發展需求是高等教育發展的方向

臺灣高等教育的發展與經濟發展有著密切的關系，高等教育的發展方向和發展重點在很大程度上是由經濟對人才的需求決定的，同時高等教育培養的人才滿足了經濟社會的需要并由此促進了經濟的發展，至此，高等教育發展和經濟發展形成了一種相互促進、良性互動的關系。一般而言，學界認為臺灣的經濟經歷了四個階段：進口替代型經濟（1948-1955年）、出口導向型經濟（1956-1975年）、工業化經濟升級（1976-1990年）、知識經濟興起（1990年以后）。相應地，臺灣高等教育也經歷了體系初創、規模擴張、持續增長和轉型升級四個重要階段[4]。有學者認為，臺灣在經濟騰飛之前，主要依靠的是基礎教育；在經濟騰飛初期，得力于專科教育、職業技術教育和私立高等教育；當經濟步入穩步發展時期，則主要依靠本科教育和研究生教育[5]。在普及化階段，臺灣高等教育面對信息化產業發展對高新技術人才的需求，大力發展研究生教育，不斷提升人才培養層次，以滿足經濟發展需要，促進經濟轉型發展。可以看出，臺灣高等教育的每一步發展定位都以經濟社會發展對人才的需求為導向，大力發揮教育促進經濟發展的作用。

（二）注重教育立法，鼓勵私立大學發展

臺灣在20世紀90年代之后，一方面大力發展研究生教育，培養高新技術人才，另一方面開始修改大學相關立法，追求大學自治。這包括對“國立大學”法人化地位的確定和對私立大學設置條件的放寬。臺灣當局在1992年修改“《大學法》”，貫徹“大學自主、教授治校、學生自治”三原則[6]，于2003年對“《大學法》”進行修正，授予了臺灣“國立大學”行政法人地位，使其運行更加自主、自治，并對私立大學的進一步發展給予了政策支持。對私立大學的設立從嚴格的管理到“許可報備制”，其目的在于有意識地縮小“國立大學”和私立大學之間的差距，使臺灣高等教育院校朝著更加多元化的方向發展。這一舉措，使得臺灣的私立高等院校蓬勃發展，并大大增加了民眾接受高等教育的機會。資料顯示，1955-1975年臺灣私立院校從5所增至68所[7]，從2009年臺灣公私立高校分布來看，在164所大學中，私立院校有98所，占比59.75%[8]，私立高校學生在學人數占總數的67.8%，無論是從增長速度還是從數量來看，臺灣私立大學增長之快都令人吃驚。此外，臺灣大學的設置重心下移，偏重于市縣，每個市縣都至少設有一所大學，這也確保了偏遠地區的學生能夠接受高等教育。注重高等教育機會均等和入學公平的舉措使得臺灣人民接受高等教育的機會大大增加，提高了民眾的學歷水平。endprint

（三）增強大學競爭力，追求教學卓越

臺灣當局在2000年推出了相關文件，主要目的是強強聯合，成立聯合大學系統，提升大學水平。為此，臺灣教育當局撥款39億臺幣來促進大學改革、整并，以提高大學競爭力。根據草案，臺灣高等教育將朝著“質量平衡，開放競爭”的方向發展，實現多元化、自由化、國際化、卓越化四大目標[9]。2002年，“臺灣清華大學”“臺灣交通大學”“臺灣陽明大學”“臺灣中央大學”四校參考美國加州大學（UC）系統，正式簽署成立聯合大學系統意愿書，組成臺灣聯合大學系統（簡稱臺灣聯大）。按照合并設想，整并后，四校在科研、學生、教師等方面均可進行合作交流，力圖實現四校之間在招生、學生互選課程、教師短期交流、教學資源共享、學分相互承認等方面進行合作[10]。令人遺憾的是，大學系統所追求的目標并未完全實現，還遭到了一些教師的反對。對此，筆者在和一位臺灣教師交流的過程中也深有體會。這位臺灣教師在談到對于大學合并的看法時提到：“合并的目的是提高大學競爭力，可是如果合并后反而喪失了自身的辦學特色，并未實現提高學校競爭力的目標，那合并的意義和初衷也將不復存在。”臺灣教師對臺灣大學整并的態度由此可見一斑。但不可否認，臺灣當局為提高大學競爭力所做的種種努力和嘗試值得學習。

此外，為了提升大學教學質量，建設世界一流大學，臺灣教育部門于2004年12月出臺“獎勵大學教學卓越計劃”，并于2005年投入10億臺幣。此項計劃是在高等教育大發展、教學質量有所下滑的背景下出臺的，希望以此來應對高等教育發展面臨的問題。獎勵大學教學卓越計劃重視教師培養和教師教學，并開發了9項教學基本核心指標以確保教學質量[11]，這涉及學生和教師學習與評價的方方面面。

（四）引入評鑒制度，提升教育質量

在高等教育大發展、入學人數猛增的同時，為了保證高等教育發展質量，臺灣教育當局引入了教師評鑒制度。1994年至今為建立高等教育評鑒工作體系的階段；1997年確立了“大學教育評鑒計劃”；1999年提出大學及其專業系所應定期接受評鑒，但以自評為主，推動多元評鑒制度，加強與社會及產業互動；2003年提出應該強化大學評鑒機制，成立公正客觀的專責評鑒機構，根據學校性質不同采用不同的評鑒指標；2005年，臺灣各大專校院共同捐資成立了財團法人高等教育評鑒中心基金會，接受臺灣地區教育部門委托辦理的高等教育評鑒工作[12]。由此可知，大學評鑒體系通過不斷發展，逐步被納入法制化軌道。臺灣重視教師和院校自身的內部評鑒，力圖發揮評鑒制度促進教師發展、提升教育質量、提高大學治理能力的作用。

三、對臺灣高等教育普及化的思考

臺灣高等教育一直都是在經濟社會發展的引導下尋找自身發展方向，其發展重點和經濟發展需求緊緊相連，在普及化進程中，臺灣高等教育還肩負著推動高等教育國際化、構建終身學習社會、建設世界一流大學的使命和特征。誠然，臺灣當局在高等教育普及化的發展中一直居于主導地位，通過種種舉措為提升高等教育質量、促進大學發展、建設世界一流大學而努力。然而，21世紀的臺灣高等教育依然面臨種種問題，如規模擴張后的質量提升以及與社會人才需求相適應的問題、在教育“松綁”后政府與大學關系的定位問題、在適應市場經濟過程中高等教育的經費保障問題、在“全球化”進程中如何協調國際化與本土化的關系問題等[13]，這都應該引發我們深切的思考。

（一）大學自治與文化自信問題

通過探究臺灣高等教育的發展歷程，我們發現一條高等教育發展中難以被忽視的邏輯，即高等教育的發展脈絡一直仰仗臺灣當局這只“有形的手”的指引，其與經濟發展的緊密結合是以政治為中介的，高等教育和政治之間的問題更聚焦、矛盾更突出；與之相反，高等教育與大學文化、科技發展的邊界是模糊不清的。隨著高等教育普及化的發展，大學自治權不斷增強，在為高等教育自主自治歡欣鼓舞的同時，如何面對隨之而來的發展問題也是亟需思考的。臺灣高等教育與政治交往過密，究其緣由不外乎是大學文化自信缺失，甚至可以說大學一直忙于與政治的“外部斗爭”，還未來得及思考自身的文化自立問題就已經被迫自立。具體而言，從高等教育建立之初就一直受政治的“管控”，二戰后的高等教育發展又服務并服從于經濟發展的需要，直到高等教育大眾化及普及化以來，高等教育才開始思考自身安身立命的功能與使命。要想實現自治，大學要有自身內生的自治文化，高等教育普及化時期是臺灣高校生成并塑造自治文化的機遇，如何更好地處理大學自治與政府“管控”之間的關系、如何面對教育國際化的難題、如何建設世界一流大學，都與大學文化自信的生成密不可分。因此，建構臺灣地區的高等教育文化自信能使大學發展有新的突破，也應該成為高等教育發展內在文化根基上的“治病良方”。

（二）規模擴張和質量保障問題

質量問題是高等教育的生命線，如何在規模擴張的同時保持質量是所有即將進入高等教育普及化和剛剛實現高等教育普及化的國家和地區應該思考和亟待解決的問題。規模擴張帶來了一系列的負面效應：學歷貶值、高等教育質量下滑、就業壓力大等。大學開始思考如何在規模擴張的洪流下培養精英人才，這不僅是一所高校內部的問題，而且是整個高等教育系統面臨的問題。在整個高等教育系統內部存在著不同高校的分類發展問題，要想解決高等教育面臨的質量問題，就要把整個高等教育系統考慮進來，不是說每一所大學都要擴張，而是要明確高等教育普及化的內涵，這與羅賓斯原則不謀而合，也就是要為所有愿意接受高等教育并能夠達到高等教育要求的人提供接受高等教育的機會。對于臺灣而言，臺灣當局廣設學院，高等教育重心下移，每一所市縣都要保證其至少有一所高等院校的做法是可取的；對大陸而言，就要思考普及化時代被納入高等教育群體的對象有哪些，他們需要接受哪種類型的教育，什么類型的學校能夠滿足他們的需求，其高等教育需求與精英化和大眾化時代的高等教育需求有何不同，這就涉及高校的分類發展問題。新生的接受高等教育的群體需要更加多樣化的高等教育組織形式，這不單單是現有高校擴大招生人數就能解決的問題，還需要根據新生的需求構建更加多樣化的高等教育系統和組織形式。因此，解決高等教育普及化進程中的質量危機問題，在高校擴招之外，還應確保大學系統能夠足夠多元、開放，以此滿足不同層次、不同類型高等教育對象多樣化的需求。

參考文獻：

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編輯 朱婷婷 校對 許方舟endprint