失地農民就業和保障途徑探討

韓英娣

摘要：解決失地農民就業和保障問題，不僅關系到城市化進程的順利推進，而且關系到城鄉經濟發展和社會穩定。介紹遼陽市在城市化和工業化進程中失地農民就業與社會保障現狀，分析存在的問題，從加大就業和社會保障力度、強化職業技能培訓、扶持產業項目發展、建立多口幫扶制度等5個方面，有針對性地提出解決對策。

關鍵詞：失地農民；就業；社會保障；城市化；工業化；途徑

中圖分類號：F241.4；F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2017）08-0073-03

20世紀90年代以來，隨著工業經濟的飛速發展和城市化進程的不斷加快，全國產生了數以千萬計的失地農民，而且隨著農業生產集約化程度和機械化程度的大幅提升，壓縮了大量農民的就業崗位，加之我國長期城鄉二元化格局，導致城市居民在享受高補貼、高就業社會保障制度的同時，占人口絕大多數的農民得不到養老、就業、醫療等一系列社會保障和政府補貼保障，農民依然把土地作為維系其基本生活的最直接元素。實際上，大多數農民失去的不僅僅是土地，還有就業崗位、住房、生活保障和集體資產，特別是失去了維持其生存的低成本生活方式。部分農民并沒有完全享受到土地增值給他們帶來的利益，而是陷入“種田無地、上班無崗、社保無份”的艱難境地。他們生活在城市的邊緣，成為城市化過程中新的弱勢群體。失地農民的問題已成為突出的社會問題，其結果必然會影響到社會的安定和發展。盡管這一時期工業、農業和服務業創造了可觀的就業崗位，但未能從根本上解決失地農民就業、生活、社會保障等一系列社會問題。因此，解決失地農民就業和保障問題，不僅關系到城市化進程的順利推進，而且關系到城鄉經濟發展和社會穩定。

1 遼陽市失地農民就業和社會保障現狀

隨著遼陽市城市化、工業化進程的加快，被征地農民的數量日益增多。據統計，自20世紀90年代以來，全市被征地農民總數約4萬人，其中2007年后新增13 728人，主要分布為：遼陽縣842人、燈塔市562人、白塔區256人、文圣區3 748人、宏偉區

2 670人、太子河區4 955人、弓長嶺區695人。在這4萬人中，按性別和年齡段劃分，男性18～45周歲

9 238人、45～60周歲5 471人、60周歲以上3 841人，女性18～40周歲8 778人、45～60周歲6 385人、60周歲以上5 664人。隨著全市新城和新市鎮的開發建設，被征地農民數量還將大幅增加。

1.1 失地農民就業渠道狹窄，無業狀況較為嚴重

失地農民的主要就業渠道：一是通過招工安置或自謀職業在本地企業務工。但因遼陽地區經濟形勢并不樂觀，導致大部分工業企業處于停產或半停產狀態，農民工很難找到工作。對于自謀職業或從事個體經營的失地農民，其工作表面看似穩定，但這類人員普遍缺乏自謀職業的技能與資金支持，加上自身文化程度較低，所從事的工作大多是技術含量較低的工種（如工人、勤雜工等），工資待遇相對較低，就業相對困難。二是外出務工。絕大部分失地農民沒有受過非農業專業技術培訓，也沒有什么技術特長，因此很難找到收入可觀的工作，只能做建筑工人、跑運輸、搞裝修、干零活、擺地攤等短期的臨時性工作，這也是多數失地農民的主要就業方式。顯然，這種就業方式易受季節性或市場需求等因素的影響，導致就業不充分或直接失業。在全市4萬被征地農民中，征地時安置就業的占2.7%，外出務工占24.8%；經營二、三產業的占27.3%，從事農業生產的占25.2%，賦閑在家的占20.0%。其中，繼續從事農業生產的農戶，其人均耕地面積已由征地前的0.08 hm2減少到征地后的0.02 hm2，根本無法維持基本生活，他們實際上處于隱性失業狀態；而賦閑在家的25.2%的失地農民實際上處于無業狀態。

1.2 被征地農民社會保障問題日益突出

被征地農民是指在經濟社會發展進程中因城市建設、道路基礎設施建設等用地需要，耕地被征用而失去土地，但仍然保持著農民身份，并未真正轉變為城市居民的農民。我國現行社會保障建設的重心一直在城市，社會保障的覆蓋對象主要是城鎮居民，因此，失地農民因城鄉二元戶籍制度所導致的身份差別，使其難以享受到城鎮居民的社會保障待遇，故而被征地農民問題顯得尤為突出。在遼陽市受理的群眾上訪中，涉及被征地農民補償與安置問題占90%以上。如何加快社會保障機制創新，盡快制定失地農民群體社會保障制度，是當前社會保障體制建設的重中之重。為妥善解決被征地農民日益突出的社會保障問題，有關部門進行了專題研究并提出了具體補償與安置方法，如貨幣安置、留地安置、實物安置、集體經濟建設、購買社保等。基于這些補償與安置方式各有其優缺點，各地在實際應用中往往采取多種方法綜合運用并輔以相應的配套措施，但并未從根本上解決被征地農民社會保障問題。

2 遼陽市被征地農民就業和社會保障存在的問題

2.1 征地制度不完善，征地補償費用偏低

我國《土地管理法》規定，政府在履行征地手續后，農民對被征用土地不再享有相關權益。這一征地制度實質上剝奪了農民的土地財產權，排斥了農民參與土地增殖過程中利益再分配的權利。現行《土地法實施條例》規定對被征用土地農民的安置有3種途徑：一是傳統的“以土地換就業”，即由征地單位吸納失地農民就業。但是隨著我國市場化改革的不斷深入，勞動用工完全市場化，“以土地換就業”模式在實際應用中很難實施。二是由失地農民所在鄉村集體負責安置，即把征地款付給當地組織，讓其妥善安置失地農民。但目前鄉村集體所有制企業往往產權不明晰，監督機制不健全，管理能力不能適應市場經濟的要求，從而限制了就業容量，導致失地農民生活受到影響。三是對失地農民一次性貨幣補償方式。各地對失地農民普遍采取的是一次性貨幣安置方式，即失地農民在一次性全額領取安置補助費后自主擇業，自行解決養老、醫療、失業等社會保險待遇。由于土地補償標準普遍偏低，加上部分被征地農民缺乏理財意識，導致補償款很快被消耗掉，進而帶來社會穩定的隱患。endprint

2.2 社會保障制度缺失，社會保障資金困難

土地對農民而言不僅具有經濟價值，還具有就業和養老保障功能。目前我國尚未建立完善的農村社會保險制度，再加上二元戶籍制度，容易導致城鄉經濟差異的拉大和待遇方面的不平等。作為保障和就業載體的土地一旦失去，農民不會自然而然地成為城市市民，他們在就業和社會保障方面會遇到許多制度障礙限制，如無法享受下崗職工社會保障及城市居民最低生活保障待遇，最終成為一個邊緣群體，處于社會保障的真空地帶。此外，各地被征地農民社會保障基本以區縣為單位進行統籌，所需資金大都需要從土地收益中列支，但土地實行區片地價后，農村土地與城市土地價格差距較大，如燈塔市實行區片地價后土地征收價格為3.5萬元/667 m2，而市內土地征收價格超過8.0萬元/667 m2，較低的土地收益難以滿足失地農民社會保障資金需要。

2.3 被征地農民文化程度偏低，再就業困難，社會保障壓力較大

在市場經濟環境中，勞動力與其他商品一樣，在質量與價格上存在競爭，那些素質高、價格低的勞動力具有競爭力，而被征地農民文化程度普遍偏低，加上信息閉塞和沒接受過很好的培訓，導致其在就業競爭中處于弱勢地位。在遼陽市被征地農民中，文盲占調查總體的15.7%，小學文化程度占32.6%，初中文化程度占41.3%，高中或中專文化程度占9.0%，大專文化程度占1.3%，本科文化程度只占0.1%。被征地農民缺乏必要的勞動技能，缺乏系統的職業技能培訓，只能從事一些技術要求不高的體力勞動。從長遠看，被征地農民的就業難度還將逐步加大。

3 被征地農民就業和社會保障對策

3.1 加大就業和社會保障力度，解決失地農民后顧之憂

全面推進失地農民社會保障體系建設，加強生活保障和社會保障，解決失地農民后顧之憂，是解決失地農民問題的根本之舉。一是要解決失地農民身份問題。例如：對遼陽市河東新城規劃區內的失地農民，應一次性徹底轉換他們的身份，通過“農轉非”，從根本上解決養老保險、醫療保險、最低生活保障等問題。二是轉換身份后的農民應嚴格按照城市居民待遇，納入城市社會保障網絡，享受養老保險、失業保險、醫療保險、最低生活保障及教育培訓等待遇。原繳納的農村養老保險和醫療保險由財政部門和勞動部門提出適當接續辦法和指導意見。三是妥善解決歷史遺留問題。例如：對原動遷區存在爭議的房照應核量其實物，若面積差距不大，建議盡快認定并按標準補償；如果差距確實很大，應由房產、土地等部門協調提出處理意見。四是向困難群眾、弱勢群體、鰥寡孤獨等特殊人群提供政策傾斜。例如：當地政府和民政部門針對低保戶、殘疾人等特殊人群，制定失地農民日后生活困難方案。對于部分不愿遷入安置樓房的群眾，房產部門應在廉租房建設計劃中給予政策傾斜和適當補助。

3.2 強化職業技能培訓，提高失地農民就業能力

就業和再就業是解決失地農民長遠利益的最根本途徑。只有充分就業，才能提高失地農民群體的生活水平，使其真正成為市民。要切實做好失地農民的勞動安置工作，強化職業技能培訓，提高失地農民就業能力。堅持行政與市場相結合，借鑒下崗職工再就業培訓機制與方法，加強對失地農民的技術培訓和職業教育，使其掌握就業所需的技術，提高勞動者的素質與技能。在勞動就業方面，有關部門應給予必要指導，組織勞務輸出，加大培訓力度。

3.3 扶持產業項目發展，創造失地農民從業崗位

各級政府部門要鼓勵和扶持勞動密集型產業項目發展，尤其是扶持農副產品加工龍頭企業，借此增加失地農民的就業崗位。遼陽市農副產品深加工產業鏈應進一步延伸和加長，以大豆深加工、肉食雞深加工、鮮切花種植和包裝等傳統優勢品種為切入點，大力發展農產品加工業，推進農業產業化經營。多年來，遼陽市在下崗職工再就業培訓和提供公益性崗位方面積累了較為成熟的經驗，增加了保潔、綠化、市政設施管理、社區服務等公益性崗位，促進了失地農民的再就業。

3.4 建立多口幫扶制度，鼓勵失地農民自主創業

對于有一定資本積累和產業經驗，且具備自主創業和擴大產業規模的農民，應鼓勵和支持他們完成產業升級換代，并將現有企業搬遷至工業集中區，引導其發展壯大，并在銀行貸款、科技扶持、稅費減免等方面給予幫扶支持。對河東新城地區具有一定規模且符合國家產業政策的企業，應從政府層面頂層設計，規劃其產業定位和發展區域，以企業搬遷為契機，調整產業結構，促進升級換代，推進企業向規模化、高科技方向發展。

3.5 建立科學的籌資機制和體系

資金籌集是失地農民社會保障制度建設的重點和難點，有關部門應在市場化運作的基礎上，從征地源頭開始，采取多方籌資方式，建立可操作性強的失地農民社保資金籌集機制，從地區實際出發，健全統一的社會保障體系，為失地農民納入城市社保體系提供資金保障。

參考文獻

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