行政事業單位財務內控的合理化實施路徑探究

吳賽紅

摘要：構建行政事業單位財務內控的合理化實施路徑，需要從整體視角進行考察，那種基于財務管理技術的優化策略，并無法與單位體制變革的需要相契合。本文探討的實施路徑包括重視對單位財務實施環境的分析、廉政建設驅動財務民主決策實施、分類型建立財務激勵和規制措施、縱向提升財務部門職能發揮效力四個方面。

關鍵詞：行政事業單位 財務內控 合理化

在F省行政事業單位體制變革過程中，完善其財務內控機制構成了需要直面的課題。作為執行預算會計的體制內單位，財務內控的核心工作內容便是全面預算管理。從全面預算管理的內在要求出發，關于全員參與和全過程管理的要求，在當前的行政事業單位財務內控中還存在缺失。而且，在直線職能型組織架構下，財務部門單純成為了執行財務預算的部門，而缺乏足夠的主觀能動性。所有這些都表明，構建行政事業單位財務內控的合理化實施路徑，需要從整體視角進行考察，那種基于財務管理技術的優化策略，并無法與單位體制變革的需要相契合。但在時間和空間維度下，當前應重視組織生態環境、組織變革環境適應性、落實主體責任等三個方面對構建財務內控合理化實施路徑的影響。基于以上所述，筆者將就文章主題展開討論。

一、行政事業單位財務內控不合理現象分析

具體而言，可以從以下三個方面來對財務內控不合理現象進行分析。

（一）組織生態環境導致的不合理現象

F省行政事業單位仍然擁有體制內單位的組織生態環境特征，其中權威式管理成為了推動組織運行的內驅動力結構。在這樣的組織生態環境下，在實施財務內控時的約束機制便呈現出弱化的態勢。該態勢的形成一方面歸因于財務部門單純淪為了任務執行部門，另一方面也因信息不對稱現象的存在，財務部門難以履行監督職能。盡管行政事業單位已開始進行組織變革，但其固有的組織生態環境并不會在短期內得到根本改變。

（二）組織環境變革導致的不合理現象

行政事業單位組織環境變革在財權與事權的調整中得到體現，或者說當前行政事業單位需要重視預算資金使用的效益問題，并在財務內控中需要突出成本控制目標。然而，受到現有組織生態環境的影響，以及因“路徑依賴”效應對財務內控的一貫干擾，全員參與下的預算管理格局難以徹底形成，從而也就使得財務內控努力與單位組織變革要求間出現滯后狀況。可見，在建立財務內控合理化實施路徑時，需要著眼于全部門、全員的參與。

（三）現行權責結構導致的不合理現象

落實主體責任、落實首責的要求已經在行政事業單位中得到體現，但在面對財務內控事宜時，權威式管理所要求的由上而下的信息傳遞形態，必然會與財務監管所要求的由下而上的信息傳遞形態發生沖突。這樣一來，基層財務人員作為“弱勢群體”，必然會在趨利避害的行為偏好驅使下淡化自身的主體責任，進而在嚴格執行上級財務任務的基礎上，轉嫁崗位職責風險。

二、實現財務內控合理化的著眼點

針對上文所提出的不合理現象，這里分別歸納出三個方面的著眼點。

（一）著眼于強化民主決策機制

毫無疑問，F省行政事業單位所固有的權威式管理模式，與其直線職能型組織架構相適應。因此，在組織架構不會發生深刻變化的情形下，這種權威式管理模式還將持續，且在組織生態環境下還將得到強化。這就意味著，解決財務內控監管缺失問題不能脫離現行的運行體系，而需要從制度軟環境上下功夫。為此，強化民主決策機制成為了這里的著眼點。事實上，財務內控中的民主決策機制已是常態，而此時需要完備規制措施來落實這種機制。

（二）著眼于形成組織鯰魚效應

正如在本文開篇就已提到的那樣，行政事業單位的全員參與意識和氛圍還遠未形成。就其原因除了與組織生態環境有關外，還與財務信息公開常態和利益關切度等因素有關。然而，形成全員參與不僅能起到輿論監督機制，還能有效解決預算管理的信息問題。筆者在這里提出，應分別結合行政單位和事業單位的特點來進行財務內控模式創新。創新的路徑應通過試點和試錯的方式來展開，進而在鯰魚效應下激發起組織其他成員的參與意識。

（三）著眼于縱向調適職能權限

目前，行政事業單位管理者“負贏不負虧”的現象較為普遍，而且在出現財經問題時也習慣性的向下級推諉。從而，這就自然會導致基層財務人員避險行為的產生。為此，這里的著眼點便是開展縱向職能權限的調適，使得事權與權責相匹配，同時理順信息的上行和下行通道。

三、財務內控合理化實施路徑構建

根據以上所述，財務內控合理化實施路徑可從以下四個方面來構建。

（一）重視對單位財務實施環境的分析

通過調研發現，目前影響福建行政事業單位財務內控績效的因素，主要存在于財務實施的環境之中。從新制度經濟學的視角來看，該實施環境主要體現為正式制度環境和非正式制度環境。然而，對包括人際關系結構、慣例、習俗為代表的非正式制度環境進行分析，才能為構建財務內控實施合理化路徑找到突破口。為此，管理層需要在黨風廉政建設下，加強單位財經合規意識的文化建設。

（二）廉政建設驅動財務民主決策實施

作為體制內單位的行政事業單位，需要發揮廉政建設在助力財務內控合理化中的作用。其中，通過基層黨建工作的開展，從工作作風和思想上約束管理者的財經行為，以及切實落實黨委責任制下的財務民主決策機制，應成為構建合理化路徑的重要舉措。筆者建議，部門預算申請應在基層支部范圍內進行集體討論，并通過設置具體的預算金額閾值，將超出閾值的資金使用計劃納入到黨委層面進行集體討論。與此同時，應通過OA系統發布結果信息。

（三）分類型建立財務激勵和規制措施

行政單位主要涉及公用物資的采購，所以嚴格執行現行的招投標制度成為了重點。但對于事業單位而言，其還涉及支撐專業技術服務的專用性物資采購項目，以及科研經費申報項目。對此，則需要縮小財務考核對象的范圍，以部門和項目小組為考核單位，對其實施全過程預算管理。這里的財務激勵主要指向對未來預算資金的撥付，即考核合格的部門和項目小組將增強對未來預算資金獲得的能力。endprint

（四）縱向提升財務部門職能發揮效力

在F省行政事業單位體制變革過程中，需要提升財務部門的職能地位。這不僅是對財務內控專業化發展趨勢的適應，也是改觀當前管理者“負贏不負虧”亂象的有效途徑。筆者建議，首先需要從正式制度安排上來清晰界定財務部門的職能權限，并根據變革需要拓展財務職能權限。再者，對于財務部門的管理應建立兩級體制，即本單位作為一級按照黨委負責制進行管理，另外上級單位則需要在審計督導上強化對財務工作的管理。

最后，就財務技術層面而言，在預算機構的設置上，應組建獨立的預算部門，進行全方位專業的設計；在預算時間的維度上，應不再拘泥于年度收支預算，編制跨年度、中長期的預算計劃，以緊扣單位的戰略目標；在預算控制的流向上，注重業務部門的廣泛參與，使事務處理和經費控制的權限結合起來；在預算的執行上，實行預算全方位和全過程的監控，單位的紀檢、監察、財務、審計等部門應協同監督預算的執行，大力推進預算公開，以最優的資金配置來助力單位實現軟件和硬件資源共同提升的目標。

四、小結

筆者認為，在F省行政事業單位體制變革過程中，完善其財務內控機制構成了需要直面的課題。構建行政事業單位財務內控的合理化實施路徑，還需要從整體視角進行考察，那種基于財務管理技術的優化策略，并無法與單位體制變革的需要相契合。通過主題討論，財務內控合理化的實施路徑可圍繞重視對單位財務實施環境的分析、廉政建設驅動財務民主決策實施、分類型建立財務激勵和規制措施、縱向提升財務部門職能發揮效力等四個方面來構建。

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（作者單位：福建省福州市永泰縣財政局國庫支付中心）endprint