征地類群體性事件防范績效評估：理論與實證

李雅楠，譚術(shù)魁

（1.武漢工程大學(xué)管理學(xué)院, 湖北 武漢 430205；2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院, 湖北 武漢 430074）

征地類群體性事件防范績效評估：理論與實證

李雅楠1，譚術(shù)魁2

（1.武漢工程大學(xué)管理學(xué)院, 湖北 武漢 430205；2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院, 湖北 武漢 430074）

研究目的：探討征地類群體性事件防范績效理論框架，并通過構(gòu)建評估指標體系對湖北省襄陽市防范績效水平進行實證分析。研究方法：理論分析和DEA模型。研究結(jié)果：（1）2007—2015年，湖北省襄陽市政府防范征地類群體性事件水平不斷提高，防范效率總體呈上升趨勢，且效率增長速度不斷加快，但其技術(shù)效率對防范效率的促進作用有待進一步挖掘；（2）襄城區(qū)憑借防范效率的快速增長和出色的防范效果成為襄陽市防范績效最佳的地區(qū)；（3）相比襄城區(qū)和棗陽市，宜城市的政治、社會目標實現(xiàn)情況不夠理想，樊城區(qū)在沖突控制方面、老河口市在沖突化解方面有待加強。研究結(jié)論：基于效率和效果構(gòu)建的防范績效評估指標體系，能夠有效引導(dǎo)地方政府開展征地類群體性事件防范工作，該體系需在今后的防范實踐中不斷加以完善。

土地制度；征地類群體性事件；防范績效；襄陽市

1 問題的提出

“平安發(fā)展”、“平安建設(shè)”、“深化平安建設(shè)”的戰(zhàn)略部署，彰顯中國政府加強公共安全建設(shè)的決心。為了減少征地引發(fā)的群體性事件，中央政府一再強調(diào)加快征地制度改革、保障農(nóng)民權(quán)益，地方政府也在不斷總結(jié)土地征收工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，加強群體性突發(fā)事件預(yù)警、完善沖突防范舉措，甚至增設(shè)維穩(wěn)辦、綜治辦等專門機構(gòu)。然而，圍繞征地利益的博弈已成常態(tài)，利益訴求的復(fù)雜性和地域性導(dǎo)致一些地區(qū)的征地矛盾仍未得到有效遏制，反而趨向尖銳和激烈。面對突發(fā)多變的征地沖突，地方政府的預(yù)警機制和應(yīng)對措施在何種條件下、多大程度上發(fā)揮作用是值得關(guān)注和思考的。

筆者梳理文獻發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者一方面通過對征地制度[1-3]和征地補償[4-6]問題的探討，嘗試從根本上破解征地沖突頻發(fā)的困局，另一方面圍繞群體突發(fā)性事件預(yù)警[7-8]、沖突應(yīng)急管理[9]、征地風(fēng)險評估[10]、征地沖突風(fēng)險控制[11]、征地沖突群體性事件防范能力、路徑、話語[12-14]等主題討論征地類群體性事件的防范治理問題；國外學(xué)者則在強調(diào)沖突防范重大效用的基礎(chǔ)上[15-16]，通過個案分析總結(jié)出防范的具體方法手段[17-19]。遺憾的是，已有研究對防范的績效問題極少涉及。

基于此，本文以征地類群體性事件防范績效的內(nèi)涵和影響因素為切入點，分析該績效的形成機制，建立績效評估指標體系，并利用湖北省襄陽市2007—2015年相關(guān)數(shù)據(jù)進行實證分析，以為理論推理提供支撐。

2 征地類群體性事件防范績效理論框架

2.1 內(nèi)涵剖析

鑒于現(xiàn)有研究對該主題的探討甚少，筆者將以績效概念為基礎(chǔ)，綜合考慮各地防范實踐的普遍特征，實現(xiàn)對征地類群體性事件防范績效的內(nèi)涵剖析。

“績效”通常包含“績”與“效”兩層含義，即“效果”和“效率”。學(xué)術(shù)界雖未就績效內(nèi)涵達成一致意見，但“過程+結(jié)果”的雙衡量定義已獲得普遍認可[20]。因此，筆者認為，防范績效是防范效率和防范效果、防范過程和防范結(jié)果的綜合體現(xiàn)。從本質(zhì)上講，征地類群體性事件防范績效是對防范主體采取的一系列防范活動及后果的全方位表達。本文以此為分析框架，將防范績效抽象為4大要素，即投入的經(jīng)濟性、行為的有效性、產(chǎn)出的效率性和結(jié)果的效益性，其相互關(guān)系如圖1所示。

圖1 防范績效構(gòu)成要素與防范過程、結(jié)果、效率和效果的關(guān)系Fig.1 Elements of performance on precaution and relationships among process, result, efficiency and effect

2.2 影響因素

防范征地類群體性事件是一個多主體參與、多因素角力的復(fù)雜過程，極易受到多種因素的影響。以地方政府為例，通常是由征地職能部門、維穩(wěn)組織和調(diào)解機構(gòu)三類組織機構(gòu)承擔(dān)防范職能，這些組織機構(gòu)具體的參與和發(fā)力環(huán)節(jié)也不盡相同（圖2和圖3）。基于此，本文對影響征地類群體性事件防范績效的外部、內(nèi)部影響因素做出歸納和梳理，具體內(nèi)容見表1。

圖2 征地類群體性事件防范組織機構(gòu)設(shè)置Fig.2 Organization settings of precaution on mass incidents triggered by land acquisition

圖3 征地工作不同階段主要參與組織機構(gòu)Fig.3 Organizations participating in different stages of land acquisition

表1 防范績效影響因素Tab.1 Impact factors of precaution performance

圖4 不同層次防范主體與內(nèi)外部影響因素之間的關(guān)系Fig.4 Relationships among prevention subjects in different levels and internal amp;external impact factors

2.3 形成機制

2.3.1 防范主體與影響因素 依據(jù)征地類群體性事件防范主體的組織結(jié)構(gòu)，筆者將其抽象為地方政府、防范單位和工作人員三個層面，討論防范主體與內(nèi)部、外部影響因素的關(guān)系。通常情況下，決策部門在制訂征地方案和部署征地工作之時，重點考慮的是外部影響因素，比如經(jīng)濟因素和人口因素；基層工作人員在執(zhí)行政府部門確立的工作方案之時，主要按照單位系統(tǒng)內(nèi)規(guī)章制度行事，其行動范圍難以超出特定的崗位職權(quán)，因此內(nèi)部影響因素對基層工作人員具有較強的作用力。作為中間層，防范單位受到的內(nèi)部因素影響力弱于工作人員，外部因素影響力弱于地方政府，但因其特殊的銜接和協(xié)調(diào)功能，防范單位成為能否高效實現(xiàn)防范目標的關(guān)鍵一環(huán)。總的來說，外部因素影響力自地方政府到防范單位再到工作人員逐漸減弱，內(nèi)部因素則反之（圖4）。

2.3.2 績效形成多情境分析 在防范征地類群體性事件過程中，地方政府按照上級政府決策的要求，從整體上把握征地工作，設(shè)置防范任務(wù)和防范目標；各個防范單位通過對地方政府防范目標的分解和防范任務(wù)的細化，以及對工作人員的監(jiān)督管理和行為干預(yù)，創(chuàng)造防范單位層績效，即單位形態(tài)的防范績效；基層工作人員依照一定的行為準則和工作步驟，通過有組織的個人勞動，承擔(dān)防范職責(zé)，創(chuàng)造工作人員層績效，即個人形態(tài)的防范績效。工作人員層績效是最基本、最原始的組成單元，是防范績效的起點；地方政府層績效則是防范績效的終點，是整體防范水平的表達。基于以上分析，本文將防范績效的形成分為三種情境，分別為績效過程全面低于或高于目標（圖5）、績效起點低于目標而績效終點達到目標（圖6）、績效起點高于目標而績效終點未達目標（圖7）。

情境一反映兩種截然不同的狀況：過程Ⅰ顯示績效過程整體低于績效目標，也就是說從工作人員的個人績效開始，直到地方政府的最終績效，均未達到預(yù)設(shè)績效目標，可能是該政府防范能力較差致使設(shè)定目標無法達成，也可能是目標設(shè)置遠超合理范圍，不能實現(xiàn)；過程Ⅱ顯示績效過程全面高于績效目標，有可能是該政府在防范征地類群體性事件方面實現(xiàn)改革新突破，短時間內(nèi)使得防范績效大幅提升，當(dāng)然也不排除績效目標設(shè)置過低的情況。

圖5 情境一Fig.5 Scenario 1

圖6 情境二Fig.6 Scenario 2

圖7 情境三Fig.7 Scenario 3

情境二反映的是工作人員防范績效并未達標但地方政府防范績效最終達到或超出績效目標。出現(xiàn)這種情況可能是由于工作人員自身利益訴求與組織目標函數(shù)不匹配，或個人素質(zhì)不達標而導(dǎo)致工作失誤，但防范單位通過主動干預(yù)偏離組織績效目標的個人行為、及時矯正不科學(xué)的激勵約束機制等措施，實現(xiàn)最終績效的成功達標。

情境三反映的是工作人員防范績效達標但地方政府防范績效最終未達到或剛剛達到績效目標。高水平的個人績效因防范單位運行管理的不科學(xué)、不到位，在經(jīng)過整合之后體現(xiàn)為較低水平的地方政府防范績效。應(yīng)對此種情形，地方政府管理層可從提高績效管理水平、協(xié)調(diào)層級績效沖突入手，盡可能實現(xiàn)個人績效的零損耗。

3 征地類群體性事件防范績效評估實證

3.1 指標體系構(gòu)建

基于上文對防范績效的內(nèi)涵剖析，筆者認為防范效率和防范效果是其核心內(nèi)容，二者各有側(cè)重、缺一不可，因此本文將征地類群體性事件防范績效評估分為效率評估和效果評估兩個部分。從理論上講，雙系統(tǒng)評估是防范績效本質(zhì)的重要體現(xiàn)；從實踐上講，雙系統(tǒng)評估可以最大程度規(guī)避因數(shù)據(jù)匱乏帶來的評估難題，盡可能多地運用可得數(shù)據(jù)，也可為評估結(jié)果的真實客觀度提供保障。本文經(jīng)過指標初選和篩選，得到以下指標體系，如表2和表3所示。

3.2 數(shù)據(jù)搜集處理

本文選取位于湖北省西北部，居漢水中游的省域副中心城市——襄陽市為研究樣本。襄陽市下轄9個區(qū)（縣、市）：襄州、襄城、樊城三區(qū)，谷城、保康、南漳三縣，老河口、宜城、棗陽三市。

表2 防范效率評估指標體系Tab.2 Assessment indicators of precaution efficiency

表3 防范效果評估指標體系Tab.3 Assessment indicators of precaution effect

襄陽市征地類群體性事件的防范現(xiàn)狀是中國中西部地區(qū)地方政府征地沖突防范的一個縮影：政府在持續(xù)推進征地工作的同時，沖突防范意識有所強化，沖突防范力度也只增不減，防范機構(gòu)憑借多年積累的防范經(jīng)驗，能夠在一定程度上發(fā)現(xiàn)并消除沖突隱患，征地類群體性事件的發(fā)生率也有所控制，但是伴隨著城市建設(shè)不斷加快，征地矛盾沖突數(shù)量仍然高位徘徊，形勢不容樂觀。

筆者依據(jù)防范績效評估指標體系內(nèi)容，分別設(shè)計防范效率與效果調(diào)查問卷“地方政府篇”和防范效果調(diào)查問卷“被征地農(nóng)民篇”。由于問卷問題量多、時間跨度大（將2007—2009年、2010—2012年、2013—2015年分別標記為A、B、C），涉及沖突發(fā)生率、社會秩序等敏感信息，數(shù)據(jù)獲取難度較大，最終獲取“地方政府篇”20份，“被征地群眾篇”26份，數(shù)據(jù)均通過信度和效度檢驗（因篇幅所限，此處省略）。

防范效率評估采用DEA模型和Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)來測量樣本區(qū)（市、縣）防范征地類群體性事件生產(chǎn)率和技術(shù)效率的變化趨勢（表4）。防范效果評估則采用層次分析法和模糊綜合評價法，評價結(jié)果見表5。

3.3 結(jié)果分析

3.3.1 防范效率結(jié)果分析 從生產(chǎn)率指數(shù)的平均值來看，襄陽市在防范征地類群體性事件過程中防范效率不斷提高，但防范技術(shù)效率有待提高，應(yīng)深入挖掘技術(shù)效率對防范效率的促進作用。從2007—2015年（A—B，B—C）的Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)變化來看，襄陽市的防范效率在該時間段保持快速增長，增長速度也在不斷加快。除襄州區(qū)和老河口市的防范效率和技術(shù)效率有所下降以外，其余7個地區(qū)的防范效率和技術(shù)效率均呈上升趨勢，其中襄城區(qū)成為防范效率增長最快的地區(qū)。因此，襄州區(qū)和老河口市應(yīng)在防范征地類群體性事件實踐中，積極向襄城區(qū)、南漳縣等地區(qū)交流學(xué)習(xí)，注重防范技巧，加強防范措施改革創(chuàng)新。

表4 Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)及其分解Tab.4 Malmquist productivity index amp; decomposition

表5 模糊綜合評價結(jié)果Tab.5 Fuzzy comprehensive evaluation results

3.3.2 防范效果結(jié)果分析 從政治目標來看，襄城區(qū)的防范表現(xiàn)出較好的效果，遠高于其余8個地區(qū)，宜城市、谷城縣、保康縣等地政治目標實現(xiàn)情況相對較差，反映出相關(guān)職能部門未在預(yù)警機制構(gòu)建、政府社會責(zé)任及群眾利益訴求等方面予以足夠的關(guān)注；從經(jīng)濟目標來看，得分最高的3個地區(qū)為襄城區(qū)、老河口市和保康縣，其余地區(qū)基本相當(dāng)，該指標得分的高低凸顯出沖突防范工作對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用存在一定的地域差異；從社會目標來看，樊城區(qū)、棗陽市和老河口市表現(xiàn)最佳，與其余6個地區(qū)相比優(yōu)勢明顯，表明這些地區(qū)在征地工作中較好地維護了社會公平正義，體現(xiàn)了政府服務(wù)意識，而宜城市和保康市則應(yīng)在這些方面予以加強。

沖突狀況（包括沖突發(fā)生率、規(guī)模和強度）和沖突化解（包括沖突調(diào)解成功率和效率）是衡量防范效果的重要指標，也是地區(qū)防范績效的直接體現(xiàn)。襄城區(qū)沖突狀況和沖突化解最為出色；樊城區(qū)沖突狀況最為嚴重，且沖突化解水平一般，相關(guān)職能部門需全方位審視其防范工作存在的問題，避免矛盾沖突激化，危害社會公共安全；老河口市雖然沖突狀況良好，但沖突化解能力遠低平均水平，亟待提高。從整體上來看，襄城區(qū)征地類群體性事件防范效果是襄陽市最為突出的。

4 結(jié)論與展望

本文從理論上演繹征地類群體性事件防范績效的內(nèi)涵和影響因素，分析其形成機制，并基于2007—2015年襄陽市防范征地類群體性事件相關(guān)數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建防范效率和防范效果評估指標體系，測算襄陽市9個區(qū)（縣、市）的防范績效。得到以下結(jié)論和啟示：（1）本文將征地類群體性事件防范績效形成過程歸納為三種情境，分析各情境的產(chǎn)生原因，并提出相應(yīng)的解決方案，為相關(guān)職能部門的防范實踐提供一定參考。（2）征地類群體性事件防范績效評估具有參與主體多元化、影響因素復(fù)雜化的特征，本文從績效的概念出發(fā)，構(gòu)建以效率和效果為核心的績效評估指標體系，為政府部門在相關(guān)領(lǐng)域開展績效管理提供有益借鑒。（3）襄陽市征地類群體性事件防范績效評估實證分析，對引導(dǎo)其優(yōu)化防范機制、提高防范效率、總結(jié)防范經(jīng)驗具有較高參考價值，本文構(gòu)建的績效評估指標體系可在今后的實踐中，結(jié)合實踐反饋進一步加以完善。

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Performance Evaluation on Precaution of Mass Incidents Triggered by Land Acquisition: Theoretical and Empirical Research

LI Ya-nan1, TAN Shu-kui2
（1. College of Management, Wuhan Institute of Technology, Wuhan 430205, China; 2. College of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China）

This study aims to develop the theoretical framework for performance of mass incidents precaution triggered by land acquisition, and to evaluate the precaution performance in Xiangyang City, Hubei Province by building index system. Methods of theoretical analysis and DEA model were employed. The results show that: 1) the precaution level of Xiangyang City generally rose up from 2007 to 2015, the efficiency of which has been improved with accelerated growth, but the positive impact of technical efficiency on precaution efficiency needs further exploration; 2) Xiangcheng District performed best due to the fastest increasing precaution efficiency and the extraordinary precaution effects;3) the precaution of Yicheng City shows dissatisfied results on political and social development goals compared with Xiangcheng District and Zaoyang City, and the conflict control in Fancheng District and the conflict resolution in Laohekou City need to be strengthened. It is concluded that the index system regarding precaution performance evaluation built on efficiency and effect could effectively guide local government’s precaution of mass incidents triggered by landacquisition, and this evaluation index system should be improved in the future practice.

land institution; mass incidents triggered by land acquisition; precaution performance; Xiangyang City

F301.1

A

1001-8158（2017）09-0089-08

10.11994/zgtdkx.20170919.105054

2017-08-04；

2017-08-25

國家社會科學(xué)基金項目（15AGL016）。

李雅楠（1989-），女，河南鄧州人，博士，講師。主要研究方向為土地政策與管理。E-mail: splyn0109@163.com

譚術(shù)魁（1965-），男，湖北巴東人，教授，博導(dǎo)。主要研究方向為土地管理、房地產(chǎn)管理、住房政策。E-mail: tansk@126.com

（本文責(zé)編：陳美景）