地鐵項目“復(fù)合PPP模式”應(yīng)用研究
——以福州軌道交通2號線為例

薛瑩瑩

(福建省建筑設(shè)計研究院有限公司 福建福州 350001)

地鐵項目“復(fù)合PPP模式”應(yīng)用研究
——以福州軌道交通2號線為例

薛瑩瑩

(福建省建筑設(shè)計研究院有限公司 福建福州 350001)

目前，國家大力推行PPP模式進(jìn)行大型項目的建設(shè)。軌道交通項目通過復(fù)合PPP模式，可以進(jìn)一步縮短投資回收期，最大程度減輕政府財政補(bǔ)助壓力。文章分析了復(fù)合PPP模式在建設(shè)方式、投融資方式及風(fēng)險分擔(dān)，并結(jié)合福州軌道交通2號線的案例得出相關(guān)結(jié)論。

復(fù)合PPP模式；軌道交通；投融資

0 引言

“十三五”期間，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦點(diǎn)。政府和社會合作(PPP)模式的推廣成為供給側(cè)改革的重要組成部分。2014年起，財政部和發(fā)改委積極推動PPP的發(fā)展，國家各相關(guān)部委陸續(xù)發(fā)布一系列文件推動PPP項目的落地。隨著PPP模式不斷發(fā)展，各省市積極響應(yīng)，推出大量PPP項目。

1 福建省PPP項目概況

福建省人民政府于2014年10月印發(fā)《關(guān)于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，在全省公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式[1]。根據(jù)福建省政府和社會資本合作(PPP)省級項目庫動態(tài)清單(2017年6月)顯示，入庫的福建省(含廈門市)PPP項目總數(shù)共計189個，項目總金額2 870.38億元。福建省項目規(guī)模及投資在全國各省中排名居中，目前入庫的項目約60%以上正處于識別階段，項目落地率高于全國30%的平均水平。

根據(jù)福建省財政廳印發(fā)的《2017福建省政府和社會資本合作(PPP)項目簡介》從行業(yè)上分析，如圖1所示，目前福建省PPP項目主要集中在市政工程、旅游業(yè)、交通運(yùn)輸和城鎮(zhèn)開發(fā)四大行業(yè)。其中市政工程項目占比39.4%，交通運(yùn)輸占比15.2%，旅游業(yè)占比9.1%，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)占比8.1%，合計占比達(dá)71.8%。

圖1 福建省PPP項目行業(yè)占比分布

2 國內(nèi)軌道交通建設(shè)的模式分析

隨著實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，軌道交通發(fā)展成為拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的契機(jī)。早期國內(nèi)地鐵建設(shè)的融資模式主要為單一政府投資，隨著投融資政策的更新及地鐵公司的改制，融資渠道逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殂y行、債券等多元化融資方式。目前國內(nèi)主要地鐵建設(shè)融資模式包括：單一的政府投資建設(shè)模式、政府主導(dǎo)下的“股份制融資”模式、主體多元化模式等。

單一政府投資模式[2]如圖2所示：即項目的建設(shè)完全由政府建設(shè)投資及負(fù)責(zé)后期運(yùn)營的缺口補(bǔ)貼。例如北京地鐵1、2號線，其建設(shè)資金就全部由中央、政府承擔(dān)。

圖2 單一政府投資模式

股份制融資模式[2]如圖3所示：政府由原先的直接承擔(dān)全部建設(shè)投資轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠钟烧袚?dān)，部分提供信用擔(dān)保，由公司作為投融資主體向銀行進(jìn)行債務(wù)融資。例如廣州地鐵3號線，就是采取此種模式。

圖3 股份制模式

主體多元化模式[2]如圖4所示：目前采取較多的為公私合作模式。通過項目公司總承包、融資、建設(shè)驗收合格后移交給政府。政府向投資方支付項目總投資及合理報酬。政府在投資全過程中形式監(jiān)管權(quán)力。

通過表1關(guān)于主要融資模式的分析可以看出，傳統(tǒng)的單一的投資主體模式需要政府提供持續(xù)補(bǔ)貼以保證項目的順利運(yùn)營，在本質(zhì)上無法減輕政府負(fù)擔(dān)。隨著主體多元化模式的興起，投資主體拓展了融資渠道，加深投融資市場化程度，減輕了政府的壓力與責(zé)任。

圖4 主體多元化模式

融資模式主要優(yōu)點(diǎn)主要缺點(diǎn)運(yùn)行效果單一政府投資模式效率高，關(guān)系簡單，建設(shè)速度快融資模式單一，資金壓力大多數(shù)虧損，需政府補(bǔ)貼債務(wù)型融資模式發(fā)揮政府信用，短時間可籌措到資金融資成本過高，投資主體單一需要政府補(bǔ)貼部分的運(yùn)營費(fèi)用主體多元化模式合理劃分職責(zé)，政府負(fù)責(zé)規(guī)劃監(jiān)管，降低成本社會資本監(jiān)管較弱，風(fēng)險分擔(dān)需協(xié)調(diào)需要政府補(bǔ)貼部分運(yùn)營費(fèi)用，部分地鐵線路盈利高于預(yù)期

3 復(fù)合PPP模式應(yīng)用研究——以福州地鐵2號線項目為例

3.1 PPP模式研究

PPP融資模式主要是指政府部門與民營資本之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項目的合作模式，也成為公私合營模式。通過引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式[3]。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果。與其他融資模式不同的是：合作各方參與項目時，PPP模式合作伙伴全過程參與，政府并不是把項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險，圖5為PPP模式。

圖5 PPP模式

PPP模式的參與方包括：政府、社會資本方、PPP項目公司、出資方、其他參與人。目前國內(nèi)常用的PPP融資模式及分類如表2所示。

表2 PPP融資模式分類

3.2 復(fù)合PPP模式應(yīng)用

目前，PPP項目模式逐漸運(yùn)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及軌道交通的建設(shè)中。對于城市軌道交通項目，投資金額大，回收期長，很難通過收入回收全部投資并實(shí)現(xiàn)盈利。針對這類項目，以PPP模式為核心，結(jié)合公私合作制(PPP)+融資建設(shè)(BT)組合模式進(jìn)行建設(shè)如圖6所示，通過復(fù)合PPP模式建設(shè)可以使得項目在建設(shè)、融資及后期運(yùn)營方面更具可靠性及保障性。

圖6 復(fù)合PPP模式

復(fù)合PPP模式具體分析如下：

(1)建設(shè)方式上：軌道交通項目分為土建工程及機(jī)電設(shè)備工程(包括車輛、型號、檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備)。其中，土建部分采用投融資(BT)建設(shè)方式，投資方與政府授權(quán)主體簽署合同，成立項目公司，項目建設(shè)完成后由政府在數(shù)年內(nèi)回購，政府提供回購擔(dān)保。機(jī)電部分采用政府與社會資本按一定出資比例成立特許經(jīng)營公司進(jìn)行建設(shè)。

(2)土建部分租賃：投資方單獨(dú)投資建設(shè)完成移交政府后，可與政府與特許經(jīng)營公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，將土建部分資產(chǎn)租賃給特許經(jīng)營公司使用。

(3)特許經(jīng)營：政府監(jiān)管單位與特許經(jīng)營公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)項目的運(yùn)營管理、包括整個項目的維護(hù)和相關(guān)資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營。特許經(jīng)營公司，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收機(jī)電設(shè)備部分的投資。

(4)資產(chǎn)移交：特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將機(jī)電部分項目設(shè)施完好地、無償移交給市政府指定部門。

融資分析：① 政府授權(quán)出資方主體作為政府代表法，負(fù)責(zé)土建部分融資、建設(shè)及移交。土建部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬于出資方，將土建部分資產(chǎn)以租賃方式交與特許經(jīng)營公司使用。

② 特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)機(jī)電設(shè)備部分的投融資及建設(shè)。出資方以租賃形式將土建部分資產(chǎn)使用權(quán)有價轉(zhuǎn)讓給特許經(jīng)營公司進(jìn)行經(jīng)營。

風(fēng)險分擔(dān)分析：項目在建設(shè)及運(yùn)營過程中主要將會面臨規(guī)劃及政策風(fēng)險、市場風(fēng)險及不可抗力等方面的風(fēng)險。復(fù)合PPP模式中，規(guī)劃及政策風(fēng)險主要由政府承擔(dān)。市場風(fēng)險主要包括項目設(shè)計、建造、融資及運(yùn)營等風(fēng)險，其中建設(shè)風(fēng)險主要由延誤方承擔(dān)。運(yùn)營風(fēng)險主要由特許經(jīng)營公司承擔(dān)。不可抗力等因素由雙方共同承擔(dān)。

3.3 福州軌道交通2號線案例分析

福州軌道交通2號線(即：福州地鐵2號線)是福州軌道交通網(wǎng)絡(luò)的第二條線路。福州地鐵2號線路線如圖7所示，2號線西起閩侯縣蘇洋站，東至洋里新苑和六一佳園之間的下岐樓站，線路全長30.623km，均為地下敷設(shè)，共設(shè)車站22座，總投資約212.58億元[4]。

圖7 福州地鐵2號線線路示意圖

建設(shè)模式：地鐵2號線建設(shè)模式采用了BT+PPP的復(fù)合模式建設(shè)。

(1)BT建設(shè)范圍為2號線的車站、區(qū)間等土建工程及風(fēng)水電工程。機(jī)電設(shè)備和整體運(yùn)營采用PPP特許經(jīng)營模式。土建部分建設(shè)由福州市城市地鐵有限責(zé)任公司代表政府與中國交通建設(shè)股份有限公司簽訂BT合同。機(jī)電設(shè)備和整體運(yùn)營采用PPP特許經(jīng)營模式。由中標(biāo)方中國電子科技集團(tuán)公司第十四研究所牽頭的聯(lián)合體與政府出資人代表福州地鐵公司合資成立PPP項目公司—福州中電科軌道交通有限公司，其中福州地鐵公司占項目公司的股份比例為40%，中國電子科技集團(tuán)十四所聯(lián)合體占60%。PPP項目公司由市政府授予項目特許權(quán)，投資和建設(shè)機(jī)電設(shè)備設(shè)施。

(2)土建部分租賃：地鐵2號線全部竣工后，PPP項目公司租賃福州地鐵公司建設(shè)的車站、區(qū)間等土建及風(fēng)水電工程。

(3)特許經(jīng)營：PPP項目公司獲得2號線票務(wù)收入、非票業(yè)務(wù)收入以及政府補(bǔ)貼，并負(fù)責(zé)2號線的運(yùn)營、管理、維護(hù)和機(jī)電設(shè)備設(shè)施的更新。

(4)資產(chǎn)移交：在特許期期滿時，PPP項目公司將機(jī)電設(shè)備設(shè)施無償完好地移交給福州地鐵公司或市政府指定機(jī)構(gòu)，將租賃的車站、區(qū)間等土建及風(fēng)水電工程設(shè)施無償完好地歸還給福州地鐵公司。該項目的特許權(quán)期限為二十七年六個月(含建設(shè)期)。

投融資模式：地鐵2號線總投資約212.58億元。其中土建部分及風(fēng)水電工程建設(shè)投資規(guī)模約78億元，占總投資額的36.7%，機(jī)電設(shè)備擬采用PPP模式，引入社會資本進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)管理。機(jī)電設(shè)備工程投資約49億元，占總投資額的23.1%。① 土建部分投資、融資、建設(shè)，由中國交通建設(shè)股份公司采用BT模式。根據(jù)合同約定在福州注冊成立獨(dú)立的項目公司，全權(quán)負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、移交等工作，其中建設(shè)所需資金由中交股份負(fù)責(zé)融資，福州市政府和市地鐵公司不提供擔(dān)保。② 機(jī)電設(shè)備采用PPP特許經(jīng)營模式，成立福州中電科軌道交通有限公司，項目公司作為2號線的特許經(jīng)營方，負(fù)責(zé)2號線機(jī)電設(shè)備的投資、融資、建設(shè)、設(shè)施更新及2號線的整體運(yùn)營、管理、維護(hù)，直接經(jīng)營或出租經(jīng)營項目設(shè)施范圍的全部空間從事商業(yè)廣告、通信、批發(fā)、零售等業(yè)務(wù)，以及從事法律、法規(guī)和政策允許的其他經(jīng)營活動。

風(fēng)險分擔(dān)：① 建設(shè)風(fēng)險：2號線建設(shè)風(fēng)險主要包括工期延誤風(fēng)險、建設(shè)成本風(fēng)險和建筑質(zhì)量風(fēng)險。其中，工期延誤風(fēng)險由責(zé)任方承擔(dān)。政府部門造成的延誤由政府部門承擔(dān)。中交股份公司造成的工期延誤由中交股份公司承擔(dān)，PPP項目公司造成的延誤由項目公司承擔(dān)。建安成本及建筑質(zhì)量造成的風(fēng)險，由BT項目承辦方及PPP項目公司承擔(dān)。② 運(yùn)營風(fēng)險：2號線運(yùn)營風(fēng)險主要由PPP項目公司承擔(dān)。③ 規(guī)劃及政策風(fēng)險：2號線面臨的規(guī)劃風(fēng)險主要為線路變動、站點(diǎn)變動等，這種由于城市規(guī)劃等調(diào)整導(dǎo)致的風(fēng)險由政府承擔(dān)。政策環(huán)境風(fēng)險主要包括地鐵項目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的提高、環(huán)境保護(hù)要求提高等導(dǎo)致需增加建設(shè)或運(yùn)營成本的風(fēng)險。政策環(huán)境風(fēng)險可由政府和項目公司進(jìn)行協(xié)商共同承擔(dān)。④ 不可抗力風(fēng)險：2號線主要遇到的不可抗力風(fēng)險為自然災(zāi)害等，導(dǎo)致線路受損或無法運(yùn)營，由PPP項目公司承擔(dān)。項目公司可通過為設(shè)施購買保險等方式進(jìn)行風(fēng)險降低。

4 結(jié)論

目前，PPP模式在交通軌道項目中處于初步階段。本文結(jié)合福州交通軌道2號線進(jìn)行分析，對采用復(fù)合PPP模式后在建設(shè)方式、投融資、風(fēng)險分擔(dān)及爭議協(xié)商等方面進(jìn)行分析，并得出以下結(jié)論：

(1)復(fù)合PPP模式在投融資方面分為土建及機(jī)電設(shè)備兩部分，對于較大投資的土建部分采用(BT)模式，投資較小的機(jī)電設(shè)備部分采用PPP模式。相較于兩部分均采用單一PPP模式，可以合理縮短投資回收期。

(2)政府僅對投資占比較小的機(jī)電設(shè)備部分進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼費(fèi)用相較于兩部分均采用單一的PPP而言政府壓力減輕很多。

(3)在風(fēng)險分擔(dān)面，由于地鐵2號線目前處于建設(shè)階段，尚未運(yùn)營，項目的風(fēng)險分擔(dān)目前仍處于探索階段，需要外部環(huán)境的配合以及合作雙方建立內(nèi)部機(jī)制進(jìn)行約束和解決。

[1] 陳穎.開發(fā)性金融支持福建PPP項目融資初探 [J].福建金融，2015(7)：22-26.

[2] 李瀟.PPP項目融資模式在地鐵建設(shè)中的可行性研究—以杭州地鐵5號線為例 [D].杭州：浙江大學(xué)，2017.

[3] 林挺，黃慧君.PPP模式對推進(jìn)福建省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考[J].福建金融，2014(11)：33-37.

[4] 福州市軌道交通2號線機(jī)電設(shè)備PPP項目招標(biāo)公告[Z].福州市政府采購網(wǎng)，2016.

ResearchandApplicationof“CompositePPPmode”inMetroProject——ACaseofFuzhouMetroLine2

XUEYingying

(Fujian Provincial Institute of Architectural Design and Research Co.Ltd,Fuzhou 350001)

At present,the country has vigorously promoted the PPP mode .in large-scale projects.This paper analyzed the Composite PPP model in construction mode,investment and financing method and risk sharing,The paper also combined with a case of Fuzhou Metro Line 2and get some conclusions: To metro project,. the composite PPP model can shorten the payback period,and it also can extreme reduce the pressure of government financial aid.

Composite PPP mode; Metro Project; Investment and financing

薛瑩瑩(1986.12- )，女，經(jīng)濟(jì)師。

E-mail:173141265@qq.com

2017-09-15

TU-9

A

1004-6135(2017)12-0088-04